Risarcimento danno ritardo PA: il caso dell'alloggio

Un cittadino ha richiesto il risarcimento del danno alla Pubblica Amministrazione per un ritardo di quattordici anni nella gestione di una pratica di riscatto di un alloggio pubblico. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, sottolineando come il ricorrente non abbia contestato in modo specifico le motivazioni della corte d’appello e non abbia utilizzato gli strumenti amministrativi a sua disposizione per contrastare l’inerzia dell’ente. La decisione chiarisce i limiti della richiesta di risarcimento danno da ritardo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 9 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Risarcimento Danno da Ritardo della PA: Quando l’Inerzia Non Basta

Un’attesa lunga quattordici anni per una risposta dalla Pubblica Amministrazione può sembrare una base solida per ottenere un risarcimento. Tuttavia, una recente ordinanza della Corte di Cassazione ci ricorda che la strada per il risarcimento danno da ritardo è disseminata di oneri procedurali specifici. Il caso analizzato riguarda la mancata conclusione di una pratica per il riscatto di un alloggio popolare, un’odissea burocratica che si è conclusa con la dichiarazione di inammissibilità del ricorso del cittadino. Vediamo perché.

I Fatti: Una Domanda di Riscatto Lunga Oltre un Decennio

La vicenda ha inizio nel 1995, quando l’assegnatario di un alloggio pubblico, in possesso dei requisiti di legge, presenta domanda per riscattare l’immobile. Pochi mesi dopo, l’uomo decede e nella titolarità del contratto subentra la moglie, la quale per anni sollecita l’ente gestore a dare seguito alla pratica.

Solo nel 2006, dopo undici anni e numerosi solleciti, l’ente avvia l’iter, ma la burocrazia continua il suo lento corso. Nel frattempo, anche la donna viene a mancare e il figlio, convivente, prosegue la battaglia. Infine, nel 2009, il Comune proprietario dell’immobile rigetta definitivamente la domanda, adducendo la mancanza di un requisito in capo al figlio (la quinquennale convivenza con la madre).

Stremato da quattordici anni di attesa, il figlio cita in giudizio sia l’ente gestore che il Comune, chiedendo il riconoscimento del suo diritto al riscatto o, in subordine, il risarcimento dei danni subiti a causa dell’enorme ritardo procedurale. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello respingono le sue richieste, spingendolo a ricorrere in Cassazione.

Il Ricorso in Cassazione e il mancato risarcimento danno da ritardo

Davanti alla Suprema Corte, il ricorrente basa la sua difesa su un unico motivo: la violazione del principio del neminem laedere e delle norme che impongono alla Pubblica Amministrazione di concludere i procedimenti entro un termine certo (in particolare l’art. 2 della L. 241/1990). Secondo il cittadino, un ritardo di quattordici anni è di per sé prova della colpa dell’amministrazione e fondamento sufficiente per una richiesta di risarcimento danno da ritardo.

La Corte d’Appello aveva rigettato questa tesi sostenendo che la legge specifica sul riscatto degli alloggi (L. 560/1993) non prevedeva un termine per la conclusione del procedimento e che, data la complessità della materia, le norme generali della L. 241/1990 non fossero applicabili.

le motivazioni

La Corte di Cassazione dichiara il ricorso inammissibile per diverse ragioni di natura prettamente processuale, ma estremamente significative. In primo luogo, il ricorrente non ha contestato in modo specifico e puntuale la motivazione della Corte d’Appello. Non ha, cioè, smontato l’argomentazione secondo cui la specificità della procedura di riscatto escluderebbe l’applicazione dei termini generali.

In secondo luogo, la Cassazione rileva che il ricorrente ha introdotto argomentazioni e prospettazioni giuridiche nuove, che non erano state formulate nei precedenti gradi di giudizio. Il giudizio di legittimità, infatti, non è una terza istanza di merito dove poter sollevare questioni inedite, ma serve a verificare la corretta applicazione della legge da parte dei giudici precedenti.

Infine, la Corte aggiunge una considerazione cruciale: prima di arrivare a chiedere un risarcimento, il cittadino (e prima di lui sua madre) avrebbe potuto e dovuto utilizzare gli strumenti specifici che l’ordinamento mette a disposizione contro l’inerzia della P.A., come l’azione avverso il silenzio amministrativo. Non avendolo fatto, e avendo scelto la sola via risarcitoria, la sua posizione processuale risulta indebolita.

le conclusioni

Questa ordinanza offre una lezione importante: il solo trascorrere del tempo, per quanto irragionevole, non è sufficiente a garantire un risarcimento danno da ritardo da parte della Pubblica Amministrazione. È fondamentale che il cittadino, attraverso il suo legale, utilizzi tempestivamente tutti gli strumenti procedurali a sua disposizione per costringere l’amministrazione a provvedere. Inoltre, in sede di ricorso, è essenziale costruire una censura che colpisca il cuore della motivazione della sentenza impugnata, senza introdurre elementi di novità non ammessi nel giudizio di Cassazione. L’inerzia va combattuta con gli strumenti giusti al momento giusto; attendere e poi chiedere i danni può rivelarsi una strategia perdente.

Un lungo ritardo della Pubblica Amministrazione nel rispondere a un’istanza dà automaticamente diritto a un risarcimento?
No. Secondo la sentenza, il semplice ritardo, anche se significativo, non è sufficiente. È necessario che il cittadino abbia utilizzato gli strumenti procedurali a sua disposizione per contrastare l’inerzia dell’amministrazione e che, in sede di giudizio, contesti specificamente le motivazioni con cui i giudici di merito hanno eventualmente negato il suo diritto.

Quali strumenti ha il cittadino per combattere l’inerzia della Pubblica Amministrazione?
La sentenza menziona esplicitamente l’azione contro il cosiddetto ‘silenzio amministrativo’, prevista dalla legge sul procedimento amministrativo (L. 241/1990). Questo strumento consente di rivolgersi a un giudice per ottenere un ordine all’amministrazione di concludere il procedimento, prima ancora di intraprendere una causa per il risarcimento dei danni.

È possibile introdurre nuove argomentazioni legali per la prima volta nel giudizio davanti alla Corte di Cassazione?
No. La Corte di Cassazione ha ribadito che il suo ruolo è quello di verificare la corretta applicazione del diritto da parte dei giudici dei gradi precedenti (giudizio di legittimità), non di riesaminare il caso nel merito. Pertanto, non è possibile sollevare questioni o argomentazioni di fatto e di diritto che non siano state già trattate in appello, a meno che non si tratti di questioni rilevabili d’ufficio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 29070 Anno 2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al N. 30450/2021 R.G. proposto da:

COGNOME elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME rappresentato e difeso da ll’avv. NOME COGNOME come da procura allegata al ricorso , domicilio digitale come in atti

-ricorrente –

contro

COMUNE DI BOLOGNA, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME come da procura allegata al controricorso, domicilio digitale come in atti

-controricorrente –

e contro

AZIENDA RAGIONE_SOCIALE BOLOGNA, in persona del legale rappresentante pro tempore ,

rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME come da procura allegata al controricorso, domicilio digitale come in atti

-controricorrente – avverso l ‘ordinanza N. 903/2021 emessa dalla Corte d ‘appello di Bologna, depositata in data 21.4.2021;

udita la relazione della causa svolta nella adunanza camerale del 24.9.2024 dal Consigliere relatore dr. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, con atto del 10.6.2010, adì il Tribunale di Bologna, esponendo che suo padre, NOME COGNOME, quale profugo dalla Libia e dunque titolare delle provvidenze riservategli dall’art. 18 della legge n. 137/1952, era stato sin dal 1975 assegnatario di un alloggio in Bologna, INDIRIZZO; che tale alloggio, in forza delle previsioni di cui alla legge n. 560/1993, avrebbe potuto costituire oggetto del diritto di riscatto, a fronte di un”anzianità’ minima di 5 anni; che, con domanda del 17.2.1995 (assunta al protocollo n° 5783 del 20.2.1995), NOME COGNOME ne aveva chiesto il riscatto all’Istituto Autonomo Case Popolari; che nelle more, a seguito del decesso di NOME COGNOME (avvenuto il 28.10.1995), nell’assegnazione dell’alloggio era subentrata la moglie, NOME COGNOME madre dell’odierno ricorrente; che la predetta, a fronte dell’inerzia dell’I.A.C.P. (poi trasformatosi in Azienda Casa Emilia Romagna, ACER) sulla domanda di riscatto, aveva sollecitato formalmente l’Ente per ben quattro volte: il 28. 9.2004, il 25.5.2005, il 10.2.2006, il 2.2.2006; che solo a distanza di undici anni dalla domanda, con nota del 15.6.2006 (portante nr. prot. 3898), l’ACER dando atto
dell’esistenza dei requisiti previsti dalla legge -aveva avviato l’ iter per il riscatto dell’alloggio; che nel frattempo, con atto del 31.5.2007, la COGNOME aveva comunicato la convivenza con il figlio e con la nipote; che il 15.10.2007 NOME COGNOME era deceduta; che successivamente, ACER -con nota prot. n. 37229 del 29.10.2008 -aveva comunicato al Comune (proprietario dell’alloggio) il proprio nulla osta al riscatto dell’alloggio da parte di NOME COGNOME, determinandone il prezzo di cessione; che tuttavia, con nota prot. gen. n. 24350 del 4.2.2009 il Comune di Bologna aveva rigett ato la domanda di riscatto dell’alloggio, ritenendo mancante in capo ad NOME COGNOME il requisito dalla quinquennale convivenza con la madre, poi deceduta.
L’attore chiedeva quindi accerta rsi il proprio diritto al riscatto dell’alloggio, sia iure proprio che iure hereditatis ; in via subordinata, il Gulino chiedeva il diritto al risarcimento dei danni patrimoniali (quantificati ne lla differenza tra il prezzo di mercato dell’alloggio e la somma prevista per il riscatto, pari ad € 1.661,49 ), e non patrimoniali (perdita dell’alloggio). Infine, chiedeva il risarcimento del danno patrimoniale per tutti i canoni versati per l’intera -e ritenuta abnorme durata del procedimento amministrativo, pari a quattordici anni.
Nella resistenza dell’ACER e del Comune di Bologna, con sentenza del 25.3.2016, il Tribunale di Bologna respinse tutte le domande azionate dal Gulino, condannandolo altresì alla rifusione delle spese di giudizio. Il Gulino propose quindi appello, cui resistettero entrambi gli enti.

Con sentenza del 21.4.2021, la Corte d’appello di Bologna rigettò il gravame. Osservò la Corte felsinea che: a) sul presupposto per cui l’esaurimento del procedimento amministrativo attribuisce all’assegnatario e ai suoi eredi il diritto a pretendere la va lutazione della domanda, ma non il diritto alla stipulazione del contratto (Cass. 11334/2007), l’ente proprietario debba subordinare il riscatto alla verifica della permanenza dei presupposti necessari in capo al richiedente; b) quanto al riscatto iure proprio , le norme invocate dal COGNOME erano afferenti al contratto di locazione e non quella alla cessione e/o riscatto dell’alloggio ERP; c) quanto alla subordinata domanda di risarcimento del danno, esso non era dovuto a fronte del mancato diritto al riscatto, ed inoltre perché la legge non prevede un termine per la conclusione del relativo procedimento.
Avverso detta sentenza ricorre per cassazione NOME COGNOME sulla base di un unico motivo, cui resistono con controricorso l’ACER della Provincia di Bologna e il Comune di Bologna. Il ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1 Con l’unico motivo il ricorrente lamenta la ‘ Violazione, mancata valutazione e falsa applicazione da parte del Corte d’Appello di Bologna di norme di diritto ex art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., segnatamente del principio del neminem laedere, violazione ed errata applicazione dell’art. 97, Co st., degli artt. 2043, cod. civ. e 2, L. 7.8.1990, n. 241, nonché del dovere di buona fede sancito dagli art. 1175 e 1375 cod. civ. “. In particolare, si censura l’affermazione della Corte d’appello
per cui la legge n. 560/1993 non prevede un termine per la conclusione del procedimento, giacché tanto non può comunque condurre a statuire che la P.A. non sia tenuta al rispetto dei termini generali come previsti dall’art. 2 della legge n. 241/1990 , già vigente all’epoca dei fatti. In ogni caso, la durata di quattordici anni per la definizione del procedimento non può che denotare la colpa della P.A., giacché quest’ultima non ha allegato alcuna causa giustificativa di tanto.

2.1.1 -L’unico motivo del ricorso è inammissibile.

Con la sentenza impugnata, la Corte felsinea ha proceduto all’esame dei tre motivi di appello proposti dal Gulino, indicati nell’esposizione del fatto. Ora, per quanto il ricorso non indichi espressamente a quale parte della motivazione vuole rivolgere le sue critiche, sia dal riferimento nell’intestazione della rubrica all’art. 2 della legge n. 241/1990, sia dal tenore dell’illustrazione dell’unico mezzo, risulta evidente che l’impugnazione concerne esclusivamente la motivazione resa sul terzo motivo di appello.
Ebbene, una volta considerata la scarna motivazione resa da quella Corte sulla questione ivi specificamente agitata (indicata in sentenza come ‘ mancata valutazione e falsa applicazione da parte del Tribunale di Bologna del principio del neminem laedere, violazione degli artt. 2043 c.c. e 2, l. 7/08/1990 n. 241 ‘ ; la sentenza così indica le ragioni dell’infondatezza del mezzo: ‘ la legge n. 560/1993 non ha previsto alcun termine per la conclusione dei procedimenti di cessione degli alloggi di E.R.P., con conse guente inapplicabilità dell’art.2 della legge 241/1990 per
la peculiarità e complessità propria del procedimento di riscatto di un alloggio E.R.P. ‘ ) ed una volta considerato che non la si è censurata per la violazione dell’ art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. (in relazione al profilo dell’apparenza) , il confronto fra il tenore del motivo qui in esame e la stessa sentenza evidenzia che il ricorrente non si preoccupa in prima battuta (pag. 6, ultima proposizione fino alle prime due righe della pagina successiva) di mettere in discussione la motivazione stessa, quanto l’affermazione che l’art. 2 cit. non potesse trovare applicazione ‘ per la peculiarità e complessità propria del procedimento di riscatto di un alloggio E.R.P. ‘ , salvo poi, nella pag. 7 evocare il termine di trenta giorni di cui alla suddetta norma, ma in modo contraddittorio rispetto all’affermazione precedente e, fra l’altro , facendo riferimento generico a due documenti (docc. n . 9 e 18) di data ben successiva sia all’epoca di presentazione della domanda da parte del de cuius , sia all’ultimo sollecito indicato -a pag. 2 del ricorso -nel 2.2.2006.
2.1.2 -In secondo luogo, il motivo si pone su un terreno diverso rispetto a ll’invoca ta portata precettiva del citato art. 2 della legge n. 241/1990, là dove sostiene -evocando giurisprudenza anche del Consiglio di Stato -che il ritardo dell’Amministrazione nel provvedere è comunque rilevante anche quando esiste un termine per provvedere.

In proposito, il ricorrente omette però di specificare se tale prospettazione era stata formulata nel giudizio di merito e, soprattutto, in appello: poiché la questione è sorretta da circostanze di fatto inerenti allo svolgimento della vicenda, è palese che non si tratta di mera quaestio iuris di cui

legittimamente potrebbe essere investita questa Corte (salvo il limite dell’esistenza di un giudicato interno preclusivo), ma di questione mista di fatto e di diritto. Tuttavia, poiché parte ricorrente non ha riferito se essa era stata introdotta nel giudizio di merito e, soprattutto e decisivamente, come motivo di appello (anzi, non avendo neppure contestato l’indicazione del motivo di appello nei succinti termini riferiti dalla sentenza impugnata), la censura svolta deve ritenersi inammissibile, perché non consente a questa Corte di verificare, dalla mera lettura del ricorso, se essa si fondi su elementi novità o meno.
Né possono svolgere alcun rilievo le considerazioni dedotte in memoria, in replica ai controricorsi, noto essendo che la funzione della memoria, nel giudizio di legittimità, è solo quella ‘ di illustrare e chiarire le ragioni svolte in ricorso o in controricorso e di confutare le tesi avversarie, non di dedurre nuove eccezioni o sollevare nuove questioni di dibattito ‘ ( ex multis , Cass. n. 26291/2023).

2.1.3 -Infine, ad abundantiam , occorre anche considerare che, prima che la domanda di riscatto venisse rigettata, la madre del ricorrente (e in seguito alla sua morte lo stesso NOME COGNOME nella qualità di erede) avrebbe(ro) potuto far leva sul disposto del comma 4bis dell’art. 2 della legge n. 241/1990, introdotto dalla legge n. 15/2005, impugnando il silenzio amministrativo per il supposto superamento del termine di durata del procedimento , pur senza diffida e fintantoché l’inadempimento della P.A. fosse perdurato; la scelta dell’odierno ricorrente di perseguire
soltanto la via risarcitoria, con la domanda che qui ancora occupa, non coglie dunque nel segno, anche per tale ragione.

3.1 -In definitiva, il ricorso è inammissibile. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

In relazione alla data di proposizione del ricorso (successiva al 30 gennaio 2013), può darsi atto dell’applicabilità dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n.115 (nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228).

P. Q. M.

la Corte dichiara il ricorso inammissibile e condanna il ricorrente alla rifusione delle spese di lite, spese liquidate in favore di ciascun controricorrente in € 3.000,00 per compensi, oltre € 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfetario in misura del 15%, oltre accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n.115, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente al competente ufficio di merito, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.