Risarcimento danni terzo: Giudice Ordinario competente

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 4929/2024, ha stabilito che la giurisdizione per la richiesta di risarcimento danni avanzata da un terzo, danneggiato solo indirettamente da un provvedimento illegittimo della Pubblica Amministrazione, spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo. Il caso riguardava due architetti che, dopo aver risarcito i propri clienti a causa di sanzioni edilizie sproporzionate e poi annullate, hanno citato in giudizio il Comune per i danni subiti. La Corte ha chiarito che, non essendo i diretti destinatari del provvedimento, la loro azione legale per il risarcimento danni terzo si fonda su un illecito civile e non su un rapporto di diritto amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Risarcimento danni a un terzo: la competenza è del Giudice Ordinario

L’azione illegittima della Pubblica Amministrazione può causare danni non solo ai diretti destinatari dei suoi provvedimenti, ma anche a soggetti terzi. In questi casi, a chi spetta decidere sulla richiesta di risarcimento? La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la recente ordinanza n. 4929 del 2024, offre un chiarimento fondamentale sulla giurisdizione in materia di risarcimento danni terzo, stabilendo la competenza del giudice ordinario.

I Fatti del Caso: una vicenda lunga quindici anni

La controversia trae origine da una serie di sanzioni pecuniarie per un presunto abuso edilizio, irrogate da un Comune ai proprietari di un immobile. L’incarico di progettazione e direzione lavori era stato affidato a due architetti. Per circa quindici anni, il Comune ha emesso provvedimenti sanzionatori per importi esorbitanti, sistematicamente annullati dal giudice amministrativo perché palesemente erronei ed eccessivi. La sanzione finale, dopo anni di battaglie legali, è stata ridotta da centinaia di migliaia di euro a poco più di diecimila euro.

Nel frattempo, i proprietari dell’immobile, colpiti dalle ingiunzioni di pagamento, avevano agito in sede civile contro i due architetti, ritenendoli responsabili dell’accaduto. Gli architetti sono stati condannati a un cospicuo risarcimento e, per evitare conseguenze esecutive più gravi, hanno raggiunto una transazione onerosa con i loro ex clienti.

A questo punto, i due professionisti hanno convenuto in giudizio il Comune, chiedendo il risarcimento dei danni subiti a causa dell’illegittima e perseverante azione amministrativa, che aveva innescato la loro condanna e la successiva transazione. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo la competenza del giudice amministrativo.

La Questione di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il cuore del problema era stabilire quale giudice avesse il potere di decidere sulla domanda dei due architetti. Essi non erano i destinatari dei provvedimenti sanzionatori illegittimi, ma avevano subito un danno come conseguenza indiretta di tali atti.

– La tesi dei ricorrenti (gli architetti): Sostenevano la giurisdizione del giudice ordinario, poiché il loro danno era una conseguenza solo indiretta e derivata dei provvedimenti illegittimi. Essendo soggetti terzi rispetto al rapporto tra Comune e proprietari, la loro pretesa si configurava come una normale azione di responsabilità per fatto illecito (ex art. 2043 c.c.).

– La tesi del resistente (il Comune): Riteneva competente il giudice amministrativo, poiché il danno, seppur subito da terzi, era comunque una conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità del provvedimento amministrativo.

Le Motivazioni della Cassazione sul risarcimento danni a terzi

La Corte di Cassazione ha accolto la tesi dei ricorrenti, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. Il ragionamento della Corte si basa su una distinzione cruciale: la posizione del destinatario diretto del provvedimento e quella del terzo danneggiato.

Il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria davanti al giudice amministrativo è colui che è vittima di un danno immediatamente e direttamente causato dal provvedimento impugnato. Si tratta di una tutela che completa quella demolitoria (annullamento dell’atto), concentrando davanti allo stesso giudice sia il controllo di legittimità dell’azione amministrativa sia la riparazione economica delle sue conseguenze.

Questa esigenza di concentrazione, però, non sussiste per il terzo. Gli architetti, nel caso di specie, non erano i destinatari delle sanzioni. Il loro danno non derivava direttamente dall’atto amministrativo in sé, ma dalla catena di eventi successivi: l’azione di rivalsa dei proprietari, la condanna civile e la transazione. In questo scenario, il provvedimento amministrativo illegittimo non è l’elemento costitutivo della pretesa risarcitoria, ma si configura come un mero fatto storico, l’antecedente logico che ha causato l’evento dannoso. La controversia, quindi, non riguarda l’esercizio del potere amministrativo, ma unicamente l’accertamento di un fatto illecito e la quantificazione del danno secondo le regole del codice civile.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti dinanzi al Tribunale per la prosecuzione del giudizio. Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale: la giurisdizione amministrativa sulla tutela risarcitoria è circoscritta al rapporto tra la Pubblica Amministrazione e il destinatario diretto del suo potere. Quando, invece, un soggetto terzo subisce un danno in via solo mediata e indiretta, la sua domanda di risarcimento rientra nella competenza generale del giudice ordinario, quale giudice dei diritti e degli illeciti civili. La decisione offre una tutela chiara a tutti quei soggetti che, pur non essendo direttamente coinvolti in un procedimento amministrativo, ne subiscono le conseguenze dannose a causa di comportamenti illegittimi della P.A.

Chi è il giudice competente a decidere sulla richiesta di risarcimento danni presentata da un terzo, danneggiato indirettamente da un provvedimento illegittimo della Pubblica Amministrazione?
Il giudice competente è il giudice ordinario. La sua giurisdizione si fonda sul fatto che il danno è una conseguenza indiretta e la pretesa ha natura di illecito civile (ex art. 2043 c.c.).

Perché la richiesta di risarcimento del terzo non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo?
Perché la tutela risarcitoria davanti al giudice amministrativo è concepita come completamento della tutela demolitoria (di annullamento dell’atto) e riguarda solo il destinatario diretto del provvedimento. Per il terzo, l’atto illegittimo è un mero fatto storico che causa il danno, non l’espressione di un potere nei suoi confronti.

Qual è la differenza tra il danno subito dal destinatario diretto di un atto amministrativo e quello subito da un terzo?
Il danno per il destinatario diretto è una conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità dell’atto impugnato. Il danno per il terzo è una conseguenza mediata e indiretta, che si verifica attraverso una catena di eventi successivi (es. un’azione legale da parte del destinatario diretto), e si colloca al di fuori del rapporto amministrativo tra ente e cittadino.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4929 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 4929 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso 9723-2023 proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE BOLOGNA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME ed NOME COGNOME;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 11972/2022 del TRIBUNALE di BOLOGNA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 05/12/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico Ministro, in persona del Sostituto AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO NOME COGNOME, il quale ha concluso chiedendo di dichiarare la

Oggetto

Regolamento

preventivo di giurisdizione

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO2023

COGNOME.

Rep.

Ud. 05/12/2023

giurisdizione dell ‘ autorità giudiziaria ordinaria, rimettendo le parti dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE per il prosieguo.

RILEVATO CHE

La vicenda processuale, sviluppatasi nell’arco di circa quindici anni, trae origine dalla erronea ed eccessiva quantificazione, reiteratamente operata dal RAGIONE_SOCIALE, della sanzione pecuniaria irrogata ai signori NOME COGNOME e NOME COGNOME per un abuso edilizio compiuto su un immobile di loro proprietà, nell’ambito di interventi attuativi di un incarico di progettazione e direzione dei lavori affidato agli architetti NOME COGNOME e NOME COGNOME.

Nonostante si trattasse – ad avviso dei COGNOME – di un abuso marginale che avrebbe potuto essere regolarizzato mediante pagamento di una modesta somma e le numerose diffide e istanze proposte, il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE quantificò la sanzione dovuta dai proprietari COGNOME e COGNOME, prima, nell’importo abnorme di € 295845,47 con provvedimento del 2007 che fu annullato dal TAR Emilia-Romagna con sentenza n. 951/2009; poi, nell’importo ugualmente abnorme di € 243.532,97 con provvedimento del 2009 che fu annullato dal TAR con sentenza n. 975/2014 che indicò i criteri di stima della sanzione e, poi, nell’importo eccessivo di € 157.860,00 con provvedimento del 2015 che fu annullato, in sede di ottemperanza, dal TAR con sentenza n. 1041/2015. Quest’ultima, evidenziando il ritardo dell’amministrazione nella ottemperanza alle precedenti decisioni e la arbitrarietà e insostenibilità delle elaborazioni contenute nel nuovo calcolo della sanzione, puntualizzò il modo in cui il comune avrebbe dovuto determinarla. Tuttavia – proseguono NOME COGNOME (vedova ed erede di NOME COGNOME) e NOME COGNOME in sede di regolamento preventivo di giurisdizione – il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE negli anni successivi pervicacemente continuò ad emettere provvedimenti sanzionatori sovrastimati e illegittimi nei confronti
dei proprietari che furono annullati dal giudice amministrativo (anche dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4824/2016), l’ultimo dei quali nel 2016 (che quantificò la sanzione in € 91190,00) fu definitivamente annullato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2116/2022 che si espresse in termini di «palese elusione di ogni precedente statuizione» e «violazione delle norme vigenti sulla determinazione della sanzione paesaggistica». Infine, a ottobre 2022, il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE si adeguò ai criteri di legge e alle sentenze dei giudici amministrativi, quantificando la sanzione pecuniaria in un importo (di € 12.000,00) incomparabilmente inferiore a quello preteso e persino a quello (di € 17.000,00) indicato dai proprietari come sanzione massima possibile; i proprietari ottennero la restituzione di € 250.000,00 che erano stati costretti a pagare al RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.
I proprietari COGNOME e COGNOME, attinti dalle gravose ingiunzioni di pagamento emesse dal RAGIONE_SOCIALE, agirono in sede civile nei confronti dei COGNOME, ai quali imputarono l’inadempimento del contratto avente ad oggetto la progettazione e direzione dei lavori relativi all’intervento edilizio sanzionato. Ne scaturì la sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE n. 1889/2013 che condannò gli architetti al risarcimento dei danni per un totale di € 370.000,00, cui fecero seguito azioni esecutive e gravose conseguenze (pignoramenti, blocco dei conti correnti ecc.) per gli architetti, che riuscirono ad evitare la vendita forzata della casa familiare solo per mezzo di una onerosa transazione che comportò il versamento di circa € 206.000,00 ai proprietari.
Tanto premesso, la COGNOME e NOME COGNOME convennero in giudizio, dinanzi al Tribunale civile di RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e ne chiesero la condanna al risarcimento dei danni subiti a causa delle azioni di rivalsa ed esecutive esperite dai proprietari dell’immobile: danni patrimoniali quantificati nell’importo di € 206.000 corrispondente alla somma versata ai proprietari a titolo

transattivo e danni non patrimoniali da determinare in via equitativa.

A fronte dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, la COGNOME e NOME COGNOME hanno proposto il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione in esame, ex art. 41 c.p.c., con cui hanno chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario.

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha presentato controricorso con cui ha chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo.

I ricorrenti hanno presentato una memoria illustrativa.

Il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ha presentato conclusioni scritte con cui ha chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario.

CONSIDERATO CHE

Ad avviso dei ricorrenti, la giurisdizione del giudice ordinario si giustifica, nella fattispecie, in considerazione del fatto che i danni di cui è chiesto il risarcimento sarebbero conseguenza solo indiretta e derivata di illegittimi provvedimenti sanzionatori emessi (e quindi lesivi) nei confronti dei proprietari dell’immobile, essendo gli architetti COGNOME e la COGNOME soggetti terzi rispetto a tali provvedimenti, in quanto pregiudicati dall’azione vittoriosamente espletata nei loro confronti dai proprietari che ne avevano chiesto e ottenuto la condanna al risarcimento parametrato agli effetti negativi prodotti dalle sanzioni comunali, a titolo di responsabilità per inadempimento contrattuale all’incarico di prestazione professionale.
Nella stessa direzione si è espresso il AVV_NOTAIO, secondo il quale «l’elemento discriminante per l’attrazione della tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo proprio, come prospettano i ricorrenti, in funzione della qualifica del soggetto che promuove l’azione, destinatario piuttosto che terzo rispetto al provvedimento impugnato, in quanto solo con riguardo a esso emerge quell’esigenza di concentrazione della

tutela giurisdizionale che giustifica il radicamento innanzi al plesso giurisdizionale amministrativo. Tale esigenza, invece, non si manifesta per il terzo, destinatario di effetti dannosi ricollegabili solo in via derivata alla condotta illegittima dell’amministrazione, nei cui confronti l’esercizio del potere amministrativo non rileva in sé, non essendone, appunto, il diretto destinatario ».

In senso opposto si è espresso il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, secondo il quale l’elemento discriminante per l’attrazione della tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo non sarebbe la qualifica del soggetto che promuove l’azione (destinatario o terzo rispetto al provvedimento), quanto il fatto che il danno sia comunque conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità di un provvedimento lesivo della sfera giuridica del privato che agisce in giudizio.

La questione di giurisdizione in esame va regolata, alla luce di un corretto scrutinio del petitum sostanziale insito nella domanda dei signori COGNOME e COGNOME, nel senso che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.

Com’è noto, la tutela risarcitoria può essere invocata davanti al giudice amministrativo soltanto quando il danno sia conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità dell’atto impugnato, non costituendo il risarcimento del danno una materia di giurisdizione esclusiva ( ex art. 103, comma 1, Cost.) ma solo uno strumento di tutela ulteriore, e di completamento, rispetto a quello demolitorio richiesto dal privato che agisca per ottenere l’annullamento del provvedimento ( ex plurimis , Cass. SU n. 30147/2022), coerentemente con la giurisprudenza costituzionale che ha giudicato conforme a Costituzione la scelta del legislatore di superare la regola che imponeva al privato, ottenuta la tutela demolitoria davanti al giudice amministrativo, di adire il giudice ordinario, con i relativi gradi di giudizio, per vedersi riconosciuti i
diritti patrimoniali consequenziali e l’eventuale risarcimento del danno (v. Corte cost. n. 204/2004, p. 3.4.1).

Pertanto, come rilevato dal AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo è la vittima di un danno immediatamente e direttamente causato dal provvedimento impugnato, cioè colui che si è visto, a seguito di una fondata richiesta, ingiustamente negare o adottare con ritardo il provvedimento amministrativo invocato; qualora si tratti di un provvedimento amministrativo rispetto al quale – come nella fattispecie in esame – l’interesse tutelabile si configura come oppositivo, il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo è soltanto colui che è portatore dell’interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio ovvero, in generale, della propria integrità patrimoniale che viene direttamente pregiudicata dal provvedimento amministrativo impugnato. Soltanto in queste situazioni la tutela risarcitoria si pone come consequenziale e comporta la concentrazione della fase del controllo di legittimità dell’azione amministrativa e della riparazione per equivalente dinanzi al giudice amministrativo.
Ne deriva che la tutela risarcitoria di cui si tratta, a completamento della tutela demolitoria, vive nell’ambito del rapporto amministrativo tra l’amministrazione che, nella specie, ha emesso i provvedimenti sanzionatori illegittimi e i destinatari degli stessi che ne hanno subito le conseguenze lesive, vale a dire i proprietari COGNOME costretti a promuovere plurimi giudizi impugnatori. A tale rapporto sono estranei i ricorrenti COGNOME e NOME COGNOME, i quali hanno agito nel giudizio a quo quali danneggiati, allo scopo di ripristinare la loro integrità patrimoniale compromessa, in tesi ingiustamente ex art. 2043 c.c., dall’agire illegittimo dell’amministrazione comunale che
costituisce fattore causale dell’esposizione debitoria dei medesimi nei confronti dei proprietari dell’immobile, per il tramite del diverso e collegato rapporto privatistico di prestazione professionale con questi ultimi. Anche in questo caso (come in quello del danno da lesione dell’incolpevole affidamento del privato, ex plurimis Cass. SU n. 3496/2023) il pregiudizio lamentato si pone quale effetto di un comportamento della pubblica amministrazione rispetto al quale il provvedimento amministrativo non rileva in sé (quale elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria) ma come mero fatto, cioè come antecedente logico che ha dato causa all’evento dannoso .
Né varrebbe valorizzare, in senso contrario, la estensione della giurisdizione del giudice amministrativo agli atti, provvedimenti e comportamenti «anche mediatamente» riconducibili all’esercizio del potere amministrativo, ai sensi dell’art. 7, comma 1, c.p.a. che è disposizione non attributiva o ampliativa in senso proprio della giurisdizione esclusiva, ma « meramente ricognitiva», in generale, delle attribuzioni del giudice amministrativo già desumibili dalle norme costituzionali e ordinarie (cfr. Cass. SU n. 32728/2018). A confermarlo è la interpretazione delle norme sulla giurisdizione contenute nel codice del processo amministrativo in senso conforme sia ai criteri direttivi della legge n. 69 del 2009 (art. 44, comma 1) -che, delegando il Governo ad emettere uno o più decreti legislativi per il riassetto del processo amministrativo, escludeva interventi innovativi in materia di giurisdizione -sia all’art. 103 Cost. che prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sui diritti soggettivi nelle materie «particolari» (da intendersi secondo la giurisprudenza costituzionale) «rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità», in quanto «devono partecipare della loro medesima natura, che è
contrassegnata dalla circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo» (Corte cost. n. 204/2004, p. 3.2, e n. 191/2006, p. 2).

Alla luce di queste coordinate, l ‘indagine avente ad oggetto il petitum sostanziale offre una conferma della conclusione raggiunta in punto di giurisdizione, non avendo i signori COGNOME e COGNOME convenuto in giudizio il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE quale autorità, cioè per contestare l’esercizio d i un potere amministrativo, la cui illegittimità non è più in discussione, avendo il giudice amministrativo definitivamente annullato le sanzioni pecuniarie inflitte in misura abnorme ai proprietari e avendole infine il RAGIONE_SOCIALE quantificate correttamente in un importo incomparabilmente inferiore a quello preteso per circa quindici anni nei confronti dei proprietari.
Resta sullo sfondo, alla luce delle argomentazioni svolte e, quindi, priva di rilievo pratico, la questione riguardante la natura dell’attività sanzionatoria del comune in materia edilizia: se questa sia espressione di un potere amministrativo in senso proprio, in quanto tale rilevante per gli effetti di cui all’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. (cfr . Cass. SU n. 4607/2023, n. 12429/2021), ovvero di una funzione accertativa di carattere vincolato rispetto alla quale assuma rilievo preminente il diritto soggettivo a non vedersi inflitte prestazioni pecuniarie nei casi non previsti dalla legge (cfr. Cass. SU n. 22426/2018, n. 1518/2014).
In conclusione, il dubbio posto a base del regolamento preventivo è risolto nel senso che la giurisdizione è del giudice ordinario; di conseguenza, le parti sono rimesse dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE per la prosecuzione del giudizio, nonché per la determinazione delle spese del presente procedimento .

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti anche per le spese.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 5 dicembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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