Risarcimento danni pubblica amministrazione: la guida

Una candidata a un concorso pubblico, esclusa a causa di uno scambio di elaborati, ha chiesto il risarcimento dei danni. La Corte di Cassazione ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario, distinguendo tra l’illegittimità di un atto amministrativo e il danno derivante da un comportamento materiale colposo della Pubblica Amministrazione. Il caso stabilisce che per il risarcimento danni pubblica amministrazione derivante da una condotta negligente, la competenza spetta al giudice civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Risarcimento danni pubblica amministrazione: quando l’errore materiale fonda la giurisdizione ordinaria

Il tema del risarcimento danni pubblica amministrazione è complesso e spesso legato alla delicata questione del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale: se il danno non deriva da un atto amministrativo illegittimo, ma da un mero comportamento materiale colposo dell’amministrazione, la competenza a decidere spetta al giudice ordinario. Analizziamo insieme questo importante caso.

I Fatti del Caso: Un Errore Materiale in un Concorso Pubblico

Una candidata partecipava a un concorso pubblico. Dopo aver superato le prove scritte e orali, veniva esclusa dalla graduatoria. Il motivo? La commissione esaminatrice aveva materialmente scambiato il suo elaborato scritto con quello di un’altra concorrente. A seguito di questa scoperta, l’amministrazione, in autotutela, annullava l’esito positivo del concorso per la candidata. Sentendosi danneggiata, la donna citava in giudizio il Ministero competente per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti.

La Questione di Giurisdizione

Il Ministero si difendeva eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che, trattandosi di una materia concorsuale, la competenza fosse esclusiva del giudice amministrativo. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello, tuttavia, respingevano questa tesi, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. La controversia è quindi giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

Risarcimento danni pubblica amministrazione e la Decisione della Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del Ministero, confermando la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione si basa su una distinzione cruciale, che rappresenta un principio consolidato nella giurisprudenza delle Sezioni Unite.

La Distinzione tra Comportamento Materiale e Atto Amministrativo

Il fulcro della decisione risiede nella natura della condotta che ha causato il danno. La candidata non contestava la legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela (che, anzi, era un atto dovuto per ripristinare la legalità), ma il comportamento materiale antecedente: l’errore negligente della commissione nello scambiare gli elaborati.

Questo errore non è un atto amministrativo, ma una condotta materiale illecita che ha leso il legittimo affidamento della candidata sulla regolarità e correttezza delle operazioni concorsuali. Si tratta della violazione di un diritto soggettivo, riconducibile alla clausola generale del neminem laedere (art. 2043 c.c.), la cui tutela spetta al giudice ordinario.

Il Principio della Lesione dell’Affidamento

La Cassazione ribadisce che il pregiudizio non deriva dalla violazione di norme di diritto pubblico sull’esercizio del potere amministrativo, ma dalla violazione dei principi di correttezza e buona fede. L’amministrazione, con la sua condotta negligente, ha generato un affidamento incolpevole nella candidata, poi tradito. Il risarcimento danni pubblica amministrazione in questo contesto non punisce l’esercizio del potere, ma la negligenza nel comportamento.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sul principio dello ius receptum secondo cui la giurisdizione si determina sulla base della causa petendi, ovvero della natura della posizione giuridica fatta valere. In questo caso, la posizione era un diritto soggettivo al risarcimento per la lesione dell’affidamento, non un interesse legittimo alla legittimità di un atto. L’illecito non è derivato dal provvedimento finale di annullamento, ma dal comportamento materiale che ha innescato la catena causale. Pertanto, la controversia esula dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concorsi pubblici e rientra a pieno titolo nella competenza del giudice ordinario, giudice naturale dei diritti soggettivi.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un importante principio di diritto: quando un cittadino subisce un danno a causa di un comportamento materiale negligente della Pubblica Amministrazione, anche all’interno di un procedimento amministrativo, può rivolgersi al giudice ordinario per ottenere il risarcimento. La tutela non riguarda la legittimità dell’azione amministrativa in sé, ma la responsabilità per la violazione dei doveri di correttezza e buona fede che devono sempre governare l’operato della P.A. Questo garantisce una protezione più ampia al cittadino, il cui affidamento nella legalità e regolarità dell’azione pubblica merita piena tutela.

A chi spetta giudicare una richiesta di risarcimento danni contro la P.A. per un errore materiale in un concorso?
Spetta al giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha chiarito che il danno non deriva dall’atto amministrativo di esclusione (che è legittimo), ma dal comportamento materiale negligente a monte (lo scambio dei compiti), che lede un diritto soggettivo e non un interesse legittimo.

Qual è la differenza tra danno da atto illegittimo e danno da comportamento materiale della P.A.?
Il danno da atto illegittimo nasce da un provvedimento amministrativo che viola la legge (es. un’esclusione ingiustificata) e si contesta davanti al giudice amministrativo. Il danno da comportamento materiale deriva da un’azione concreta, anche negligente, che lede i principi di correttezza e buona fede (es. scambiare i compiti), e la richiesta di risarcimento si propone al giudice ordinario.

L’annullamento in autotutela di un atto favorevole esclude il diritto al risarcimento del cittadino?
No. Anche se l’amministrazione agisce correttamente annullando un proprio precedente errore (esercitando il potere di autotutela), non viene meno la sua responsabilità per i danni causati al cittadino a causa del comportamento negligente che ha generato un affidamento poi tradito. Il diritto al risarcimento rimane intatto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 1759 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 1759 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso 30339-2020 proposto da:

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO

– ricorrente –

contro

NOME;

– intimata- avverso la sentenza n. 413/2020 della CORTE D’APPELLO di PERUGIA, del 14/08/2020 R.G.N. 176/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07/11/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Oggetto

Risarcimento danni Giurisdizione

R.G.N.30339/2020

COGNOME

Rep.

Ud. 07/11/2024

RITENUTO CHE:

Con sentenza del 14 agosto 2020, la corte d’appello di Perugia ha confermato la sentenza del tribunale della stessa sede del 20.12.2017, che aveva affermato la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda con la quale la signora COGNOME aveva evocato in giudizio il M inistero dell’Istruzione, chiedendo che fosse condannato al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali che le erano derivati per essere stata esclusa dal concorso dopo il superamento degli esami orali a seguito della scoperta di uno scambio materiale delle prove scritte con quella di altra candidata, con conseguente annullamento dell’esito positivo del concorso.
In particolare, la corte territoriale ha ritenuto che la fonte del danno era un comportamento materiale (l’aver scambiato le prove scritte di due candidati) in relazione al quale la candidata, poi esclusa, aveva un vero e proprio diritto soggettivo di tipo risarcitorio, non trattandosi della lesione di un interesse legittimo ma di danni derivati da un comportamento materiale della pubblica amministrazione; infatti l’evento dannoso secondo la corte non era conseguenza del provvedimento amministrativo legittimo di annullamento della valutazione della prova orale, ma un comportamento materiale illecito endoprocedimentale della commissione esaminatrice, che per negligenza aveva scambiato gli elaborati delle candidate; la corte ne traeva quale conseguenza l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.
Avverso tale sentenza ricorre il M inistero dell’ Istruzione

per due motivi; è rimasta intimata la controparte.

Il Collegio, all’esito della camera di consiglio, si è riservato il termine di giorni sessanta per il deposito del provvedimento.

CONSIDERATO CHE:

Con il primo motivo si denuncia la violazione degli artt. 7 della legge n. 205 del 2006, 45 d.lgs. n. 165 del 2001, 113 Costituzione, per avere la corte territoriale affermato la giurisdizione del giudice ordinario sebbene tutta la materia concorsuale è assegnata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Occorre premettere che il Collegio è delegato a trattare la questione di giurisdizione in virtù del Decreto del Primo Presidente in data 10 settembre 2018 in quanto essa rientra, nell’ambito delle materie di competenza della sezione lavoro, tra le questioni indicate nel richiamato Decreto sulle quali si è consolidata la giurisprudenza delle Sezioni Unite.

Il motivo è infondato.

E’ ius receptum il principio secondo cui la giurisdizione si determina sulla base della domanda ed occorre avere riguardo al petitum sostanziale, da identificare, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuare con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (cfr. fra le tante Cass. S.U. 12 luglio 2023 n. 19966; Cass. S.U. 12 novembre 2020, n. 25578; Cass. S.U. 18 maggio 2021, n. 13492). Pertanto, ai fini della
soluzione della questione di giurisdizione, si devono prendere in esame i fatti allegati dalle parti, al fine di verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedotti, trattandosi di un profilo afferente al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione.

Nella specie, risulta dagli atti (in tema di giurisdizione, la Corte è giudice anche del merito e quindi non si deve arrestare alla valutazione degli atti fatta dal giudice del merito) che a fondamento della domanda risarcitoria era stata posta non l’illegittimità della procedura concorsuale, ed in particolare dell’annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione alla prova orale (annullamento del quale la ricorrente non aveva contestato la legittimità), bensì la lesione dell’affidamento riposto s ulla regolarità delle operazioni nonché il carattere colposo della condotta materiale tenuta dai componenti della commissione; in altri termini, l’illecito non è derivato dal provvedimento di annullamento ma da un comportamento materiale, primo anello di una seriazione causale che ha portato poi all’annullamento in autotutela dell’ammissione agli orali della candidata.
Opera quindi il principio affermato dalle Sezioni Unite (Sez. U -, Ordinanza n. 25324 del 28/08/2023, Rv. 668740 – 01) secondo cui appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda, proposta dal privato nei confronti della p.a., di risarcimento dei danni conseguiti alla lesione dell’incolpevole affidamento riposto sull’adozione di un provvedimento ampliativo della propria sfera soggettiva – sia in caso di successivo

annullamento del provvedimento giudicato illegittimo, sia in ipotesi di affidamento ingenerato dal comportamento dell’amministrazione nel procedimento amministrativo, poi conclusosi senza l’emanazione del provvedimento ampliativo -, perché il pregiudizio non deriva dalla violazione delle regole di diritto pubblico sull’esercizio della potestà amministrativa, bensì, in una più complessa fattispecie, dalla violazione dei principi di correttezza e buona fede, che devono governare il comportamento dell’amministrazione e si traducono in regole di responsabilità, non di validità dell’atto.
Con il secondo motivo si deduce violazione degli articoli 2223 e 2043 c.c., per non avere la corte territoriale accertato l’elemento psicologico della colpa della pubblica amministrazione ed il nesso causale con il danno; in particolare, nella prima parte il motivo argomenta sulla doverosità del provvedimento di annullamento in autotutela e, quindi, sull’assenza di colpa dell’amministrazione che è tenuta a ripristinare la legalità violata; quindi, asserisce che lo scambio di buste sarebbe stato frutto di un errore materiale che, in quanto tale, esclude l’elemento soggettivo della colpa.
Il motivo è inammissibile in entrambe le sue articolazioni perché non si confronta con il decisum della sentenza impugnata (quanto alla prima ragione) e in relazione all’errore materiale si limita apoditticamente ad affermare che la colpa doveva essere esclusa, senza sviluppare alcuna argomentazione in iure sulle ragioni per le quali la corte territoriale avrebbe errato nell’affermare che la condotta tenuta era stata frutto di negligenza inescusabile e poteva essere evitata con l’adozione di un livello med io di cura e di attenzione della
commissione nella correzione dei singoli elaborati. La pronuncia valorizza correttamente la posizione di garanzia che i componenti della commissione esaminatrice assumono e che richiede l’adozione di regole di prudenza al fine di assicurare la corretta attribuzione dell’elaborato (anonimizzato) al suo autore.

L’infondatezza del ricorso esime dal disporre la rinnovazione della notifica, erroneamente indirizzata ai difensori che avevano rappresentato la COGNOME nel primo grado del giudizio, anziché alla parte personalmente, contumace in appello. Nella giurisprudenza di questa Corte è ormai consolidato il principio secondo cui il rispetto del diritto fondamentale ad una ragionevole durata del processo impone al giudice (ai sensi degli artt. 175 e 127 cod. proc. civ.) di evitare e impedire comportamenti che siano di ostacolo ad una sollecita definizione dello stesso, tra i quali rientrano quelli che si traducono in un inutile dispendio di attività processuali e formalità superflue perché non giustificate dalla struttura dialettica del processo e, in particolare, dal rispetto effettivo del principio del contraddittorio, da effettive garanzie di difesa e dal diritto alla partecipazione al processo in condizioni di parità, dei soggetti nella cui sfera giuridica l’atto finale è destinato a produrre i suoi effetti. Se ne è tratta la conseguenza che, in caso di ricorso per cassazione inammissibile o prima facie infondato, appare superfluo disporre la rinnovazione di una notifica nulla o inesistente, atteso che l’adempimento si tradurrebbe, oltre che in un aggravio di spese, in una dilatazione dei termini per la definizione del giudizio di cassazione senza comportare alcun beneficio per la garanzia dell’effettività
dei diritti processuali delle parti (Cass. n. 15106/2013, Cass. n. 12515/2018, Cass. n. 33557/2018, Cass. n. 33399/2019).

Non occorre provvedere sulle spese perché la COGNOME non ha svolto attività difensiva, rimanendo intimata.

N on sussistono le condizioni di cui all’art. 13 c. 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002 perché la norma non può trovare applicazione nei confronti di quelle parti che, come le Amministrazioni dello Stato, mediante il meccanismo della prenotazione a debito siano istituzionalmente esonerate, per valutazione normativa della loro qualità soggettiva, dal materiale versamento del contributo ( Cass. S.U. n. 9938/2014; Cass. n. 1778/2016; Cass. n. 28250/2017).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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