Risarcimento danni PA: quando decide il giudice ordinario

Una società chiede il risarcimento danni PA a un Comune e a una sua funzionaria per i ritardi nell’approvazione di un progetto urbanistico. La Corte di Cassazione, decidendo sul regolamento di giurisdizione, stabilisce una competenza ripartita: la causa contro la funzionaria spetta al giudice ordinario, mentre quella contro il Comune, inerente all’esercizio di potere pubblico, è di competenza del giudice amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Risarcimento danni PA: la Cassazione chiarisce la competenza tra Giudice Ordinario e Amministrativo

Quando un’impresa subisce un danno a causa dell’inerzia o dei ritardi della Pubblica Amministrazione, la richiesta di risarcimento danni PA apre un complesso scenario sulla competenza giurisdizionale. A chi rivolgersi: al Giudice Ordinario o a quello Amministrativo? Con una recente ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno fornito un’importante chiarificazione, delineando una netta separazione di competenze a seconda che l’azione sia diretta contro l’ente pubblico o contro il singolo funzionario.

I fatti del caso: un progetto urbanistico bloccato per anni

Una società immobiliare aveva presentato a un Comune un progetto urbanistico attuativo già nel 2011. Per quasi un decennio, l’iter di approvazione è rimasto bloccato tra ritardi, silenzi e risposte elusive da parte degli uffici comunali. La società lamentava che, nonostante le continue sollecitazioni e la prospettazione di soluzioni alternative, il Comune e la sua funzionaria responsabile dell’area urbanistica non avevano mai portato a termine il procedimento, causando un danno economico ingente. L’approvazione non è mai arrivata, né è stato emesso un provvedimento di rigetto definitivo, lasciando l’impresa in un limbo. A seguito di ciò, la società ha citato in giudizio sia il Comune sia la funzionaria davanti al Tribunale ordinario, chiedendo il risarcimento per la violazione del legittimo affidamento generato dal comportamento dell’amministrazione.

La questione di giurisdizione e il risarcimento danni PA

Il Comune, costituitosi in giudizio, ha immediatamente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia, riguardando la materia urbanistica e l’esercizio di poteri pubblici, rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Di fronte a questa eccezione, la società ha proposto un regolamento preventivo di giurisdizione alla Corte di Cassazione, chiedendo di fare chiarezza su quale giudice fosse competente a decidere la sua richiesta di risarcimento.

Risarcimento danni PA: la decisione della Cassazione sulla giurisdizione

Le Sezioni Unite hanno risolto la questione operando una distinzione fondamentale basata sul soggetto convenuto in giudizio. La giurisdizione, infatti, non è unica ma va ripartita tra giudice ordinario e giudice amministrativo.

La responsabilità del funzionario spetta al Giudice Ordinario

La Corte ha affermato con chiarezza che la domanda di risarcimento proposta nei confronti della singola funzionaria comunale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Il giudice amministrativo, infatti, non ha il potere di giudicare controversie promosse contro una persona fisica, anche se questa agisce in qualità di dipendente pubblico. La responsabilità personale del funzionario per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni trova il suo fondamento nelle norme generali del codice civile e nei principi costituzionali, materia di competenza del tribunale civile.

La responsabilità del Comune spetta al Giudice Amministrativo

Diversamente, la domanda rivolta contro il Comune è stata attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La richiesta di risarcimento danni PA in questo caso non nasce da un comportamento qualunque, ma dall’omesso esercizio del potere amministrativo in materia di governo del territorio. L’urbanistica e l’edilizia sono materie specificamente devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che è l’unico competente a valutare la legittimità dell’azione (o inazione) della Pubblica Amministrazione.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha spiegato che il criterio per determinare la giurisdizione si basa sulla causa petendi, ovvero sulla natura della situazione giuridica fatta valere in giudizio. Nel caso della richiesta contro il Comune, la società lamentava la lesione di un interesse legittimo pretensivo: l’aspettativa di ottenere un provvedimento di approvazione del piano urbanistico. Questo interesse sorge e si confronta direttamente con l’esercizio del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione. Anche se la domanda è formulata in termini di violazione della buona fede e del legittimo affidamento, essa rimane intrinsecamente connessa al modo in cui il potere amministrativo è stato esercitato. La Cassazione, richiamando un suo recente e innovativo precedente (sentenza n. 26080/2025), ha ribadito che l’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento, quando sorge in materie di giurisdizione esclusiva come l’urbanistica, è devoluta al giudice amministrativo. Questa scelta garantisce la concentrazione della tutela dinanzi a un unico giudice specializzato. Al contrario, la responsabilità del funzionario non attiene all’esercizio del potere pubblico in sé, ma al comportamento individuale che viola i doveri d’ufficio e il principio generale del neminem laedere, e per questo ricade sotto la giurisdizione ordinaria.

Conclusioni: implicazioni pratiche per cittadini e imprese

L’ordinanza delle Sezioni Unite offre un’indicazione procedurale cruciale per chiunque intenda chiedere un risarcimento danni PA per inerzia o illegittimità amministrativa. Le conclusioni pratiche sono le seguenti:
1. Doppio binario processuale: Se si intende agire sia contro l’ente pubblico sia contro il funzionario ritenuto responsabile, è necessario avviare due cause separate davanti a due giudici diversi: l’amministrativo per l’ente e l’ordinario per la persona fisica.
2. Centralità del giudice amministrativo: Per le questioni legate a materie di giurisdizione esclusiva, come l’urbanistica, il giudice amministrativo è l’unico foro competente per le richieste risarcitorie contro la PA, anche quando si invoca la lesione dell’affidamento.
3. Responsabilità personale del funzionario: Resta ferma la possibilità di chiamare a rispondere personalmente il dipendente pubblico davanti al giudice civile, il quale valuterà la sua condotta secondo i canoni della responsabilità individuale.

A chi devo chiedere il risarcimento se un Comune blocca il mio progetto edilizio per anni?
La domanda di risarcimento contro il Comune deve essere presentata al giudice amministrativo, poiché riguarda l’esercizio del potere pubblico in materia di urbanistica, che rientra nella sua giurisdizione esclusiva.

Posso citare in giudizio anche il singolo funzionario comunale responsabile del ritardo?
Sì, la domanda di risarcimento danni contro la persona fisica del funzionario rientra nella competenza del giudice ordinario (il Tribunale civile).

Se la Pubblica Amministrazione viola il mio legittimo affidamento in materia urbanistica, quale giudice è competente?
La competenza a decidere sulla richiesta di risarcimento per lesione del legittimo affidamento nei confronti della Pubblica Amministrazione, in materie di giurisdizione esclusiva come l’urbanistica, spetta al giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 30769 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 30769 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/11/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1585/2025 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocata COGNOME NOME

-ricorrente-

contro

COMUNE DI RUSSI, rappresentato e difeso dall’avvocata NOME e dall’AVV_NOTAIO COGNOME NOME

-controricorrente-

nonché contro

DONI NOME

-intimata- per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente davanti al TRIBUNALE di RAVENNA n. 2450/2022 Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/10/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1.- La ricorrente per regolamento RAGIONE_SOCIALE chiede che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario nel giudizio da essa promosso dinanzi al Tribunale ordinario di Ravenna, pendente con RG n. 2450/2022, concernente domanda di risarcimento dei danni subiti dalla società in conseguenza del comportamento illecito tenuto negli anni dal 2018 al 2021 dal Comune di RAGIONE_SOCIALE e dai propri funzionari, in particolare dall’architetta NOME COGNOME, all’epoca responsabile dell’area Urbanistica, Edilizia Privata e Ambiente del Comune.
Il controricorrente Comune RAGIONE_SOCIALE chiede invece che sia regolata in favore della giurisdizione del giudice amministrativo la causa attinente alla domanda rivolta nei suoi confronti.

L’altra convenuta, qui intimata, NOME COGNOME non ha svolto attività difensiva in questa sede.

2. -La causa pendente dinanzi al Tribunale di Ravenna, per quanto emerge dalla citazione e dallo stesso ricorso per regolamento, fonda la pretesa risarcitoria sul comportamento dei convenuti, ‘ consistito in ritardi di mesi nelle risposte, in silenzi, in risposte elusive, in rinvii, tutti accompagnati nel contempo da ‘speranze’ consistite nella prospettazione di soluzioni che poi si sono perdute definitivamente per strada, relativamente ad un Progetto urbanistico attuativo di norme di PRG che la società COGNOME aveva presentato al Comune, completo in ogni sua parte, nel 2011 e mai giunto ad approvazione né a definitivo rigetto ‘.
Si fa riferimento alla delibera di Giunta approvata il 24 maggio 2008, n.73/2008, che aveva autorizzato la società RAGIONE_SOCIALE alla presentazione del Piano Unitario del comparto comprensivo dei fabbricati e delle aree indicati in atti, nonché al progetto all’uopo presentato il 3 marzo 2011.

In particolare, la domanda evidenzia la sopravvenienza della legge regionale Emilia Romagna 21 dicembre 2017, n. 24, recante la disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio, la quale avrebbe imposto ai comuni di adeguare entro termini tassativi la pianificazione urbanistica alle nuove disposizioni, ricalcato su un apposito periodo transitorio fino al 1° gennaio 2022, sicché la società RAGIONE_SOCIALE aveva ripreso da tale data a sollecitare l’approvazione del proprio progetto. Un’altra scadenza importante dell’ iter viene segnalata dall’attrice con riferimento al settembre 2020, allorché, ricevuta una risposta dal Comune, la società aveva sollecitato gli uffici a procedere all’attuazione del comparto, anche attraverso una variante al progetto.
L’azione proposta è spiegata, pertanto, come risarcimento dei danni subiti per la violazione del legittimo affidamento ingenerato dai convenuti e definitivamente compromesso a seguito dell’intervenuta scadenza del periodo transitorio previsto dalla legge regionale n. 24/2017, con conseguente impossibilità di procedere all’attuazione del comparto. La società attrice ha lamentato ‘ la violazione dei generali principi di correttezza dell’azione amministrativa che discendono direttamente dall’art. 97 Cost. nonché dagli artt. 1173, 1175 e 1337 cc., applicabili anche alla PA quando entri in contatto (secondo le regole del c.d. contatto sociale) con i cittadini e con gli operatori economici ‘.
Avendo il Comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, nel costituirsi in giudizio, eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in relazione all’art. 7, comma 2, e all’art. 30, commi 2 e 6, cod. proc. amm., nonché in relazione all’art. 133, comma 1, lett. a) n. 1 e lett. e) cod. proc. amm. in relazione agli artt. 7, comma 5, e 30, comma 6, cod. proc. amm., la società RAGIONE_SOCIALE ha proposto il regolamento preventivo di giurisdizione in esame.

– Il Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, ha depositato conclusioni scritte, chiedendo di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto la domanda non inerisce a una situazione di potere dell’Amministrazione e la causa petendi non si è radicata nelle modalità di esercizio di tale potere, quanto in un comportamento del Comune che avrebbe ingenerato un legittimo affidamento nelle possibili ‘alternative’ al progetto edilizio .
Altresì la RAGIONE_SOCIALE e il Comune di RAGIONE_SOCIALE hanno depositato memorie in data 10 ottobre 2025.

AVV_NOTAIO, difensore del Comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ha depositato poi in data 18 ottobre 2025 un’istanza di rimessione della causa in udienza pubblica per la particolare rilevanza della questione di diritto consistente nel decidere se i principi elaborati nella sentenza delle Sezioni Unite 25 settembre 2025, n. 26080, ‘ si applichino anche ai casi in cui l’affidamento del privato e la sua ingiusta lesione sono stati cagionati dall’Amministrazione pubblica mediante comportamenti commessi nel corso di vicende appartenenti alla giurisdizione esclusiva del G.A. ‘.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va dapprima disattesa l’istanza del Comune di RAGIONE_SOCIALE volta alla rimessione della causa in udienza pubblica, giacché non sussiste la particolare rilevanza della questione di diritto, ai sensi dell’art. 375, comma 1, c.p.c. La questione, cui fa riferimento l’istanza in esame, è stata invero già risolta dalla sentenza di queste Sezioni Unite 25 settembre 2025, n. 26080, essendo compresa nel principio di diritto ivi enunciato (in senso analogo, Cass. Sez. Un. 19 febbraio 2024, n. 4331).
1.-RAGIONE_SOCIALE richiama le conclusioni precisate dinanzi al Tribunale di Ravenna:

‘ – accertare e dichiarare la diretta responsabilità dei convenuti ex artt. 28 e 97 Cost., ex artt. 1173, 1175 e 1337 cc, nonché art. 1, comma 2 bis della Legge n. 241 del 1990, nonché in applicazione delle vigenti norme di legge in fatto di responsabilità dei pubblici funzionari, in via solidale o parziaria, ciascuno secondo il grado di responsabilità, per i fatti e i titoli di cui è causa come sopra descritti; -per l’effetto, accertare l’ammontare di tutti i danni patrimoniali subiti dalla società attrice per i fatti e i titoli di cui è causa e dunque per effetto dei comportamenti illeciti tenuti dai convenuti; danni che si quantificano fin d’ora nell’importo di € 972.653,00, quale differenza tra il ricavo che si sarebbe ottenuto dalla vendita degli immobili realizzati in attuazione del P.U. e i costi sostenuti, o nella minor somma pari a € 438.653,00, quale differenza tra il ricavo che si sarebbe ottenuto dalla vendita delle aree solo urbanizzate e i costi sostenuti, fermo il diverso importo che sia accertato in corso di causa, a seguito di istruttoria o di valutazione equitativa da parte del Giudice:
-e per l’ulteriore effetto, dichiarare tenuti e pertanto condannare i convenuti, in solido tra loro o in via parziaria, ciascuno secondo il grado di responsabilità, al risarcimento di tutti i danni patiti dalla società attrice, per i fatti e i titoli di cui è causa, e dunque condannarli al pagamento:

in via principale, dell’importo di € 972.653,00, oltre rivalutazione e interessi;

in via subordinata, dell’importo di € 438.653,00, oltre rivalutazione e interessi.

e in ogni caso al pagamento degli importi che risulteranno accertati in corso di causa’.

1.1.- La ricorrente sottolinea che la domanda introduttiva del giudizio invoca una responsabilità di tipo contrattuale da ‘contatto sociale

qualificato’ e la violazione dell’affidamento del privato nell’emanazione di provvedimenti amministrativi e di specifici doveri di protezione degli amministrati che assumono rilievo prima che siano assunte decisioni da parte della PRAGIONE_SOCIALE, senza contestare la violazione di regole di diritto pubblico, né formulare richieste di annullamento di atti amministrativi illegittimi. Si deduce che la controversia ‘ non inerisce a una situazione di potere dell’Amministrazione e la causa petendi non si è radicata nelle modalità di esercizio del potere. Il diniego di approvazione del Piano Particolareggiato è stato impugnato davanti al TAR, il ricorso è pendente ma non è l’oggetto né il presupposto del giudizio civile. Nella controversia davanti al Giudice civile si discute delle ‘alternative’ a quel Progetto che sono state dapprima prospettate salvo essere successivamente smentite. (…) La soc. COGNOME non lamenta la mancata approvazione di un Piano, lamenta invece il fatto che l’Amministrazione, dopo aver indicato una possibile via d’uscita, abbia omesso qualsiasi ulteriore attività volta a verificare la effettiva sussistenza di possibilità alternative, reali ed effettive, rifiutando ogni contatto concreto e pervenendo, in uno stato di inerzia, alla fine del periodo transitorio previsto dalla LR n. 24/2017. Il ripensamento ingiustificato, a pianificazione immutata perché fino alla scadenza del periodo transitorio la pianificazione precedente era in vigore e quindi le aree della soc. RAGIONE_SOCIALE erano edificabili, ha integrato la violazione del principio dell’alterum non laedere che legittima il ricorso al rimedio risarcitorio’ .
2. -Il controricorrente Comune RAGIONE_SOCIALE replica che la domanda risarcitoria proposta dalla società RAGIONE_SOCIALE appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, avendo ad oggetto ‘ la lesione di un interesse legittimo pretensivo, consistente nel mancato ottenimento di un bene della vita sottoposto a potere amministrativo

discrezionale, e cioè la approvazione del Piano attuativo o dell’Accordo Operativo ‘.

3. -Va dapprima affermato che spetta certamente al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti dell’architetta NOME COGNOME, quale responsabile dell’area Urbanistica, Edilizia Privata e Ambiente del Comune di RAGIONE_SOCIALE. L’art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie azionate non verso una P.A., ma verso una singola persona fisica, sia pure per atti compiuti quale funzionaria o dipendente dello Stato o di enti pubblici (Cass. Sez. Un. n. 34736 del 2024; n. 29175 e n. 6690 del 2020; n. 11932 del 2010).
4. -Spetta invece al giudice amministrativo la giurisdizione sulla domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti del Comune di RAGIONE_SOCIALE. Causa del danno preteso è la mancata autorizzazione del Progetto Unitario di attuazione e l’inosservanza del termine perentorio di quattro anni stabilito dalla legge regionale Emilia Romagna 21 dicembre 2017, n. 24, per l’avvio da parte dei comuni del processo di adeguamento della pianificazione urbanistica vigente alle disposizioni in tema di tutela e uso del territorio.
Sebbene la ricorrente affermi di volersi lamentare non della mancata approvazione del progetto attuativo del comparto urbanistico e dello strumento di pianificazione del PRG, ma soltanto delle omissioni e dell’inerzia del Comune, l’azione risarcitoria trova causa nella denuncia di un comportamento riconducibile all’omesso esercizio del potere amministrativo di uso e governo del territorio, non avente natura di attività vincolata, o di formazione e conclusione di un accordo sostitutivo di provvedimento, comportamento lesivo dell’interesse legittimo pretensivo della società RAGIONE_SOCIALE, e quindi rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per
le controversie in materia urbanistica ed edilizia, ex art. 133, comma 1, lett. f), ovvero ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm. (Cass. Sez. Un. n. 22863 e n. 3755 del 2024).

Essendo comunque la pretesa risarcitoria basata sull’omesso compimento dell’attività provvedimentale necessaria all’attuazione del progetto urbanistico, non rilevano le pronunce richiamate dalla ricorrente attinenti alle diverse fattispecie di incolpevole affidamento del privato su un provvedimento amministrativo ampliativo legittimamente annullato in sede di autotutela.

5. – Neppure, in radice, rileva che la ricorrente abbia articolato la domanda come risarcimento per la lesione dell’affidamento riposto nella possibilità di conseguire l’autorizzazione del Progetto Unitario di attuazione, per essersi rivelata la condotta procedimentale del Comune di RAGIONE_SOCIALE difforme dai canoni di correttezza e buona fede.

In tal senso, vanno richiamati i principi da ultimo enunciati da queste Sezioni Unite nella sentenza 25 settembre 2025, n. 26080. La condotta dell’amministrazione comunale asseritamente produttiva del danno risulta comunque connessa all’esercizio del potere in materia urbanistica e edilizia, il quale trova un ulteriore ed esplicito limite nelle regole di buona fede e di tutela dell’affidamento, sicché il giudizio sulla responsabilità investe inevitabilmente il modo in cui è esso è stato esercitato, anche se non sotto il profilo del rispetto delle regole di validità. La sentenza n. 26080 del 2025 ha perciò così affermato che l’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art. 133 c.p.a., in tal modo realizzandosi l’auspicata concentrazione degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice, mentre resta ferma la
giurisdizione del giudice ordinario nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva amministrativa.

6. – Vanno pertanto dichiarate la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti di NOME COGNOME e la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti del Comune di RAGIONE_SOCIALE.

Essendo la questione di diritto decisa correlata ai principi enunciati innovativamente nella recente sentenza 25 settembre 2025, n. 26080, sussistono ragioni per compensare per intero tra le parti le spese del giudizio di regolamento.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti di NOME COGNOME e la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti del Comune di RAGIONE_SOCIALE, rimettendo le parti dinanzi ad essi e compensando per intero tra le parti le spese del giudizio di regolamento preventivo di giurisdizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di cassazione, il 21 ottobre 2025.

La Presidente

NOME COGNOME

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