Risarcimento danni abuso ufficio: guida alla sentenza

La Corte di Cassazione ha confermato la condanna al risarcimento danni abuso ufficio nei confronti di un ex Sindaco e di un ente comunale. La vicenda trae origine dall’emissione di ordinanze illegittime di sospensione lavori, che hanno causato il deterioramento di un immobile in costruzione. Dopo una condanna penale per abuso d’ufficio, gli eredi del danneggiato hanno ottenuto il ristoro patrimoniale. La Suprema Corte ha stabilito che la mancata contestazione tempestiva dei danni durante il primo grado di giudizio rende inammissibili le difese tardive in appello. Inoltre, la prova del danno è stata ritenuta solida poiché basata su documentazione tecnica, fatture e rilievi fotografici, confermando la responsabilità solidale dei soggetti coinvolti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Risarcimento danni abuso ufficio: la conferma della Cassazione

Ottenere il risarcimento danni abuso ufficio rappresenta un passaggio fondamentale per chi subisce un pregiudizio a causa di atti amministrativi illegittimi che integrano una fattispecie di reato. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha analizzato i confini della responsabilità civile di un amministratore locale e dell’ente di appartenenza, focalizzandosi sull’importanza della strategia processuale sin dalle prime battute del giudizio.

Il caso: sospensione lavori e condanna penale

La vicenda riguarda un ex Sindaco che, nell’esercizio delle sue funzioni, aveva emesso ordinanze di sospensione dei lavori per la costruzione di un fabbricato. Tali provvedimenti, successivamente annullati dal giudice amministrativo, avevano portato alla condanna penale del primo cittadino per il reato di abuso d’ufficio. A seguito di ciò, i proprietari dell’immobile hanno agito in sede civile per ottenere il ristoro dei danni derivanti dal deterioramento del bene, rimasto esposto agli agenti atmosferici a causa del blocco forzato del cantiere.

La decisione della Suprema Corte

I giudici di legittimità hanno rigettato i ricorsi presentati dall’ex amministratore e dal Comune, confermando la sentenza della Corte d’Appello emessa in sede di rinvio. Il punto centrale della decisione riguarda il principio di non contestazione: se i fatti posti a fondamento della richiesta di risarcimento non vengono smentiti tempestivamente nel primo grado di giudizio, essi devono considerarsi provati. La Cassazione ha chiarito che non è possibile sollevare eccezioni sull’entità del danno o sulla legittimazione delle parti solo in fase di appello, se tali elementi erano già chiari e non contestati inizialmente.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla corretta applicazione delle regole procedurali relative all’onere della prova. I giudici hanno rilevato che la legittimazione attiva degli eredi del danneggiato era da considerarsi un fatto pacifico, non essendo stata messa in discussione durante il primo grado. Inoltre, per quanto riguarda il risarcimento danni abuso ufficio, la Corte ha sottolineato che il danno non derivava da un singolo atto amministrativo, ma dall’intera condotta criminosa accertata in sede penale. La quantificazione del pregiudizio economico è stata ritenuta valida in quanto supportata da prove documentali oggettive, quali fatture di spesa, rilievi fotografici e relazioni tecniche dell’autorità sanitaria locale, che hanno dimostrato il nesso causale tra il fermo dei lavori e il degrado della struttura.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza ribadisce che la responsabilità civile per atti illeciti della Pubblica Amministrazione richiede una difesa attiva e immediata. Per i cittadini, questo significa che la prova del danno può essere raggiunta anche attraverso documentazione di terzi e rilievi tecnici, purché presentati correttamente. Per gli amministratori, emerge il rischio di una responsabilità solidale con l’ente che non può essere elusa con contestazioni tardive. La decisione conferma che il sistema processuale premia la precisione e la tempestività, impedendo di rimettere in discussione in fasi avanzate ciò che è stato implicitamente accettato all’inizio della causa.

Cosa accade se non si contesta immediatamente l’entità di un danno in primo grado?
I fatti non contestati tempestivamente vengono considerati provati dal giudice e non possono più essere messi in discussione nei successivi gradi di giudizio, rendendo inammissibili le difese tardive.

Chi risponde del risarcimento in caso di abuso d’ufficio di un Sindaco?
Sussiste una responsabilità solidale tra l’amministratore che ha commesso l’illecito e l’ente pubblico di appartenenza, il che significa che il danneggiato può richiedere l’intero risarcimento a entrambi.

Quali prove sono necessarie per dimostrare il danno da blocco del cantiere?
Sono fondamentali le perizie tecniche, le fotografie dello stato dei luoghi, le relazioni delle autorità sanitarie e le fatture relative ai costi sostenuti per la conservazione o il ripristino dell’immobile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 36088 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 3 Num. 36088 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2225/2022 R.G. proposto da:

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (-) rappresentato e difeso dagli avvocati NOME (CODICE_FISCALE), NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

COGNOME

NOME,

NOME

RAGIONE_SOCIALE,

NOME

NOME, NOME, NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrenti- nonchè contro RAGIONE_SOCIALE DI DI RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME

-intimati- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO SALERNO n. 898/2021 depositata il 17/06/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/12/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

Ritenuto

1.- NOME COGNOME è stato sindaco del Comune di Ogliastro Cilento. In tale veste ha emesso delle ordinanze di sospensione dei lavori di un fabbricato che era in corso di costruzione da parte di NOME COGNOME, ordinanze poi annullate dal giudice amministrativo.

Per tali provvedimenti il sindaco è stato condannato per abuso di ufficio, ed a seguito del processo penale e della condanna, gli eredi di NOME hanno agito sia nei confronti del sindaco NOME COGNOME che nei confronti del Comune di Ogliastro Cilento per il

risarcimento dei danni conseguenti alla condotta ritenuta illecita dal giudice penale: in particolare per il deterioramento del bene dovuto al fermo dei lavori disposto con le ordinanze in questione.

2.- Il Tribunale di Vallo della Lucania, dopo una prima sentenza non definitiva, con cui ha disposto una provvisionale, ha riconosciuto i pregiudizi patrimoniali dovuti al fermo dei lavori ed ha condannato in solido il comune ed il sindaco al risarcimento dei danni per 54.663,45 euro.

3.- Questa decisione è stata parzialmente riformata, avendo la Corte di Appello di Salerno ridotto l’ammontare del danno a 7 mila euro.

4.- Gli eredi di NOME hanno proposto ricorso per cassazione ottenendo un annullamento della decisione di appello: con ordinanza n. 6837 del 2018 la Corte di cassazione ha annullato con rinvio, assumendo come inammissibile in appello la contestazione dell’an e del quantum del danno, non essendo tale contestazione avvenuta ritualmente in primo grado.

5.- Gli eredi di NOME hanno dunque riassunto la causa, nuovamente davanti alla Corte di Appello di Salerno, che alla fine ha confermato al decisione del primo grado e che viene qui impugnata con due separati ricorsi: uno da parte di NOME COGNOME, con tre motivi illustrati da memoria, l’altro da parte del Comune, basato su cinque motivi, ed illustrato da memoria.

Gli eredi di NOME, ossia NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME hanno depositato controricorso avverso il ricorso del comune.

Considerato

6. La ratio decidendi.

La Corte di Appello, in sede di rinvio, prende atto del motivo di annullamento che questa Corte, con l’ordinanza citata, ha fatto

della precedente decisione di secondo grado, e che è riassumibile in questi termini: ‘Avendo, quindi, il Tribunale deciso sulla base di fatti provati e di documentazione non tempestivamente e ritualmente contestata in primo grado, ogni contestazione, con riferimento ai danni patrimoniali, sull’an e sul quantum, era inammissibile in appello’. (p. 6).

In altri termini, il giudizio di rinvio doveva svolgersi tenendo conto del fatto che i fatti emersi in primo grado erano da dirsi provati e la documentazione da ritenersi non contestata, con la conseguenza che allora andava nuovamente valutato il danno (sulla base di quei fatti e di quei documenti).

Quanto alla legittimazione attiva degli eredi, i giudici di appello osservano, tra l’altro, che della relativa questione ‘il giudice di legittimità non era stato investito’ (p. 5), per poi sostenere che comunque sia la legittimazione era stata contestata solo in appello, momento nel quale, proprio a seguito di ciò, gli eredi avevano documentato la loro qualità.

7.- I motivi di ricorso.

8.- Queste rationes decidendi sono dunque contestate sia dal ricorso principale di NOME, che da quello del comune, le cui censure praticamente coincidono e dunque possono considerarsi insieme.

9.Con il primo motivo del ricorso principale si prospetta violazione degli articoli 99, 115, 184, 345 c.p.c.

Si assume come erronea la tesi dei giudici di merito secondo cui la legittimazione attiva non è stata contestata tempestivamente in primo grado, ma solo tardivamente in appello: si osserva che i giudici di merito confondono la legittimazione ad agire con la

titolarità della situazione controversa, questione questa ultima di merito.

La prima, ossia la legittimazione ad agire (in quanto eredi), non richiede contestazioni, né eccezioni da sollevarsi tempestivamente, potendo invece essere verificata dal giudice in ogni stato e grado del giudizio.

10.- Con il secondo motivo si prospetta violazione degli articoli 115, 116 c.p.c. e 2697 c.c., nonché omesso esame di un fatto decisivo.

Sempre quanto alla legittimazione attiva, si osserva che non poteva applicarsi la regola della non contestazione, introdotta soltanto nel 2009, dunque dopo l’introduzione del giudizio, operante comunque rispetto alle allegazioni e non già rispetto ai documenti e riguardante i fatti noti alla parte e non già quelli ignoti.

11.- Questi due motivi del ricorso principale coincidono nella sostanza con i due motivi del ricorso ulteriore, incidentale, del comune.

Può dunque farsi esame congiunto.

Essi sono infondati.

E’ principio di diritto, espresso proprio con riferimento alla legittimazione dell’erede, e dunque in caso identico a questo che ‘qualora l’effettiva titolarità del rapporto dedotto in giudizio abbia costituito, nel giudizio di primo grado, fatto pacifico per la concorde allegazione di entrambe le parti, quella che in appello la contesti per la prima volta ha l’onere di fornire la prova del suo contrario assunto’ (Cass. 10790/ 1999; Cass. 12740/ 2003; Cass. 8389/ 2009).

Con la conseguenza che, attesa la mancata contestazione in primo grado, che non risulta smentita né da quanto asserito in ricorso né da quanto ribadito con la memoria, ed atteso che tale

contestazione è stata fatta in appello, era onere dei ricorrenti fornire prova del difetto della qualità di erede.

V’è poi, ed è ratio decidendi distinta, la circostanza che in appello la prova, che pure a quel punto incombeva a chi aveva in quel momento contestato la legittimazione degli eredi, è stata comunque fornita da questi ultimi, come pacificamente emerge dalla decisione impugnata. Né può dirsi che la produzione documentale fatta a fondamento della legittimazione attiva è tardiva: non lo è sia perché la produzione del documento nasce dalla contestazione fatta in quel momento; non lo è in quanto la sua tardività eventuale non risulta tempestivamente eccepita in quel giudizio, ma è oggetto di un cenno soltanto con la memoria del ricorrente principale, in questa sede.
Ad ogni modo va ricordato come, anche nella cause anteriori al 2009, data di riforma dell’articolo 115 c.p.c., era onere del convenuto di prendere posizione in modo specifico sui fatti posti dall’attore a fondamento della domanda (Cass. 26908/ 2020).

12.- Il terzo motivo di ricorso principale prospetta violazione degli articoli 115, 116, 132 c.p.c. e 2697 c.c.

Si sostiene la tesi della illogicità del riconoscimento del risarcimento, posto che l’ordinanza di sospensione dei lavori ha avuto efficacia per due giorni soltanto, periodo non sufficiente a provocare danno; si osserva inoltre, che anche a prendere in considerazione altre ordinanze, non si poteva ritenere provato il danno, ancora una volta in quanto non contestato, posto che, perlomeno la difesa del comune, che giova al debitore in solido anche esso convenuto, aveva invece contestato specificamente l’esistenza di un pregiudizio conseguente alle ordinanze di sospensione dei lavori. Si ribadisce che comunque la nuova disciplina dell’articolo 115 c.p.c. non poteva applicarsi ad un processo iniziato anteriormente.
Questo motivo coincide con il terzo motivo del ricorso incidentale del comune, nel quale si aggiunge che le prove poste a base della quantificazione del danno non erano idonee, trattandosi di documenti provenienti da terzi, e quando anche lo fossero state, erano comunque poco indicative, non contenendo elementi per una precisa quantificazione del danno.

Ed i medesimi argomenti sono alla base del quarto motivo del ricorso del comune che denuncia i medesimi fatti sotto l’ipotesi dell’omesso esame.

La questione del nesso di causalità e del fatto che il danno rilevante è solo quello riconducibile ad una sola delle tante ordinanze emesse, peraltro rimasta efficace per soli due giorni, già prospettata nel terzo motivo di ricorso del sindaco, è oggetto del quinto motivo del ricorso del comune, che ne fa questione di violazione degli articoli 2697 e 2043 c.c.

Questi motivi pongono questioni comuni e possono considerarsi insieme.

Sono infondati.

Innanzitutto, va ricordato, come già messo in luce, che oggetto del giudizio di rinvio era la quantificazione del danno: l’ordinanza di questa Corte, di annullamento della precedente decisione di secondo grado, dà per accertato il danno, avendo ritenuto inammissibile in appello ogni contestazione sull’an e sul quantum del danno, in quanto tardiva a causa dell’omessa contestazione in primo grado. Corretta o meno che sia, questa statuizione ha segnato l’ambito del giudizio di rinvio.
Né si può dire che il danno avrebbe dovuto essere accertato, nel giudizio di rinvio, quale conseguenza della sola ordinanza che aveva sospeso i lavori per soli due giorni, e ciò per due ragioni: la prima è che questa tesi era stata sposata dalla precedente decisione della Corte di Appello e cassata da questa Corte nella precedente ordinanza di annullamento, dove si legge che ‘ si

osserva al riguardo che la Corte territoriale non argomenta specificamente alcunché, ma motiva in modo del tutto apparente quanto alla ritenuta responsabilità con riferimento ad un arco temporale inverosimile'(p.6).

Ed a parte ciò, l’azione di risarcimento è stata proposta quale conseguenza di un reato, non di un singolo provvedimento amministrativo: per il risarcimento del danno prodotto dall’accertato reato, e non come conseguenza della accertata illegittimità di un provvedimento amministrativo.

A parte ciò, il giudice di rinvio non si è limitato a ritenere provato il danno in quanto non contestato, che, anzi, ha riconosciuto, una certa contestazione del quantum, fatta tempestivamente dal comune, ma ha preso atto che l’accertamento del danno in primo grado è stato basato altresì su una prova documentale, con la conseguenza che censurare la decisione sulla questione della mancata contestazione significa contestare semmai una ratio ma non l’altra: la decisione si regge su entrambe in modo alternativo, e la contestazione dell’una (il danno è provato perché non contestato)non implica contestazione dell’altra (il danno è altresì documentalmente provato).
Quest’ultima ratio è, in realtà, contestata dal comune, il quale come si è detto, ha preso atto che il danno è stato accertato e stimato sulla base di prove documentali, e dunque non solo per via della sua mancata contestazione, ma ritiene quelle prove irrilevanti per la loro natura (in quanto provengono da terzi) o aventi scarso valore probatorio.

Questa censura è a sua volta inammissibile.

Intanto, il giudice di merito ha sostenuto che le contestazioni delle prove sono fatte in questo giudizio per la prima volta e dunque inammissibilmente, ratio che i ricorrenti contestano genericamente, sostenendo, ma non provando, di averlo fatto anche in primo grado, e sostenendo che comunque l’ordinanza di questa Corte ha

aperto il giudizio di rinvio ad un nuovo esame probatorio, come dimostrato dal fatto che non ha cassato decidendo nel merito.

Ma questa è tesi eccessiva: quale sia l’ambito del rinvio lo abbiamo visto, e che fosse necessaria una diversa stima rispetto a quella della decisione cassata implica giudizio di fatto che la corte non poteva compiere.

Comunque sia, in entrambi i casi viene censurato un giudizio di fatto, qui non sindacabile: il giudice di merito ha compiuto una valutazione complessiva di quelle prove, che ha motivato adeguatamente. Ha infatti richiamato sia prove rappresentative (foto) che quelle provenienti da terzi (fatture, le quali peraltro non sono del tutto irrilevanti) corroborate dalla relazione ASL. Questo complessivo giudizio probatorio è motivato adeguatamente.

I ricorsi vanno pertanto rigettati. Le spese possono compensarsi anche in ragione della difficoltà di accertamento dei fatti.

P.Q.M.

La Corte rigetta sia il ricorso principale che quello del Comune di Ogliastro Cilento.

Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13.

Roma 18.12.2023

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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