Risarcimento appalto pubblico: i limiti del diritto

Una società di costruzioni ha citato in giudizio un’azienda sanitaria per ottenere un risarcimento danni in un appalto pubblico a causa di ritardi e sospensioni. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, chiarendo i limiti del diritto al risarcimento. In particolare, ha stabilito che in caso di consegna parziale e tardiva delle aree di lavoro, l’unico rimedio per l’appaltatore è il recesso dal contratto, non la richiesta di danni. Inoltre, ha confermato la validità delle clausole contrattuali che consentono alla stazione appaltante di sospendere i lavori senza indennizzo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Risarcimento Appalto Pubblico: Quando l’Impresa Perde il Diritto

Il tema del risarcimento in un appalto pubblico è da sempre al centro di complessi contenziosi legali. Le imprese che eseguono lavori per la Pubblica Amministrazione si trovano spesso a fronteggiare imprevisti, ritardi e sospensioni che possono generare costi aggiuntivi. Tuttavia, il diritto a ottenere un indennizzo non è automatico e incontra precisi limiti normativi e contrattuali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione offre spunti fondamentali per comprendere quando le pretese risarcitorie dell’appaltatore non possono essere accolte, delineando un quadro chiaro degli oneri e delle facoltà delle parti.

Il Caso in Esame: Ritardi e Sospensioni in un Cantiere Ospedaliero

La vicenda analizzata dalla Suprema Corte riguarda un contratto di appalto per la ristrutturazione e il completamento di un ospedale civile. L’Associazione Temporanea di Imprese (ATI) appaltatrice, durante l’esecuzione dei lavori, aveva iscritto diverse riserve per chiedere il ristoro dei danni subiti a causa di una serie di problematiche.

In particolare, l’impresa lamentava:
1. Un anomalo andamento dei lavori dovuto alla scoperta di una situazione del sottosuolo e delle fondazioni diversa da quella prevista nel progetto, che aveva reso necessarie due perizie di variante approvate con notevole ritardo dalla stazione appaltante.
2. Una ritardata consegna di alcune aree del cantiere, a causa del prolungarsi delle procedure di esproprio, che aveva comportato maggiori costi e disagi logistici.
3. Danni derivanti da due periodi di sospensione dei lavori disposti dalla stazione appaltante a seguito del sequestro di un impianto di depurazione gestito dalla stessa amministrazione.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano respinto le domande dell’impresa, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’Analisi della Corte e i Limiti al Risarcimento nell’Appalto Pubblico

La Corte di Cassazione ha confermato le decisioni dei giudici di merito, rigettando il ricorso dell’ATI e fornendo chiarimenti cruciali su ciascuna delle contestazioni sollevate.

La Mancata Prova della Violazione di Buona Fede

Con riferimento alla prima riserva, relativa ai ritardi nell’approvazione delle varianti, la Corte ha sottolineato un principio fondamentale: l’onere della prova. L’impresa appaltatrice non si era limitata a denunciare il ritardo, ma doveva allegare e dimostrare circostanze di fatto specifiche che provassero una violazione del dovere di correttezza e buona fede da parte della stazione appaltante. Secondo i giudici, non è sufficiente lamentare una generica “diversa situazione” riscontrata in cantiere; occorre specificare le discrasie del progetto, dimostrare la loro imputabilità alla stazione appaltante e provare che queste abbiano reso oggettivamente necessario sospendere i lavori. In assenza di una prova rigorosa, la richiesta di risarcimento non può essere accolta.

Consegna Parziale e il Rimedio del Recesso: una via senza ritorno

Il punto più interessante della decisione riguarda la gestione della consegna tardiva e parziale delle aree di cantiere. La Corte ha chiarito che la normativa di settore (nella specie, l’art. 10 del d.P.R. n. 1063/1962, applicabile ratione temporis) prevede per l’appaltatore un rimedio specifico: la facoltà di recedere dal contratto.

Se l’impresa, di fronte al ritardo, non esercita tale facoltà e accetta la consegna parziale, si presume che abbia valutato ancora conveniente l’esecuzione del contratto. Di conseguenza, perde il diritto di chiedere un risarcimento per i danni derivanti da quel ritardo. L’unica pretesa che può avanzare è un prolungamento del termine per il completamento dell’opera. Questa regola mira a dare certezza all’amministrazione, che deve poter conoscere immediatamente le conseguenze del proprio ritardo, senza essere esposta a future richieste risarcitorie.

La Legittimità della Sospensione dei Lavori prevista dal Contratto

Infine, per quanto riguarda la sospensione dei lavori, la Corte ha dato prevalenza alla specifica clausola del Capitolato Speciale d’appalto. Tale documento, all’art. 28, attribuiva espressamente alla committente la facoltà di ordinare la sospensione dei lavori, ove ritenuto opportuno, escludendo qualsiasi diritto dell’appaltatore a compensi o indennizzi.

I giudici hanno specificato che, per gli appalti stipulati da enti pubblici diversi dallo Stato (come in questo caso), le previsioni del Capitolato Generale hanno natura di clausole negoziali e non di norme imperative. Pertanto, la volontà espressa dalle parti nel Capitolato Speciale prevale, rendendo la sospensione legittima e non indennizzabile, anche se non dovuta alle cause di forza maggiore previste dalla normativa generale.

Le Motivazioni della Decisione

La decisione della Corte si fonda su tre pilastri logico-giuridici. In primo luogo, il principio dell’onere della prova, che impone a chi chiede un risarcimento di non limitarsi ad affermazioni generiche, ma di fornire prove concrete e dettagliate della condotta illecita della controparte. In secondo luogo, il principio di specialità della normativa sugli appalti pubblici, che per determinate inadempienze, come la consegna tardiva, prevede rimedi specifici (il recesso) che, se non attivati, precludono la via del risarcimento ordinario. Infine, il principio dell’autonomia contrattuale, che, nei limiti consentiti, permette al Capitolato Speciale di derogare alla disciplina generale, attribuendo alla stazione appaltante facoltà, come quella di sospensione discrezionale, che devono essere rispettate dall’appaltatore che ha accettato il contratto.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame rappresenta un importante monito per le imprese che operano nel settore degli appalti pubblici. Per ottenere un risarcimento in un appalto pubblico, è indispensabile non solo subire un danno, ma essere in grado di dimostrare in modo inequivocabile la responsabilità della stazione appaltante, specificando ogni violazione dei doveri di correttezza. Inoltre, è cruciale conoscere i rimedi specifici previsti dalla legge, come il diritto di recesso, e le conseguenze della loro mancata attivazione. Infine, una lettura attenta e consapevole del Capitolato Speciale d’appalto è essenziale, poiché le sue clausole possono modificare significativamente i diritti e gli obblighi delle parti, prevalendo sulla normativa generale.

Un’impresa può sempre chiedere il risarcimento per ritardi dovuti a imprevisti in un appalto pubblico?
No. Secondo la sentenza, l’impresa non solo deve dimostrare l’esistenza di imprevisti e ritardi, ma deve anche provare con fatti specifici che la stazione appaltante ha violato i suoi doveri di correttezza e buona fede nella gestione di tali imprevisti. Allegazioni generiche non sono sufficienti per ottenere un risarcimento.

Cosa succede se la stazione appaltante consegna in ritardo solo una parte delle aree di cantiere?
In questo caso, la normativa specifica prevede per l’appaltatore la facoltà di recedere dal contratto. Se l’impresa sceglie di non recedere e prosegue i lavori, accetta di fatto la nuova situazione e non può più chiedere il risarcimento dei danni per quel ritardo, ma solo un’eventuale proroga dei tempi di consegna dell’opera.

Una clausola del Capitolato Speciale può autorizzare la stazione appaltante a sospendere i lavori senza che l’impresa abbia diritto a un indennizzo?
Sì. La Corte ha stabilito che una clausola del Capitolato Speciale d’appalto che conferisce alla stazione appaltante la facoltà di sospendere i lavori per motivi di opportunità, senza prevedere alcun compenso per l’appaltatore, è valida e prevale sulla normativa generale, rendendo la sospensione legittima e non indennizzabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 22522 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 22522 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/08/2024

ORDINANZA

nel ricorso R.G. n. 08319/2019

promosso da

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e in qualità di mandataria dell’ A.T.I. costituita tra la società RAGIONE_SOCIALE, la società RAGIONE_SOCIALE e la società RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio degli avvocati COGNOME, COGNOME e COGNOME, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME, in virtù di procura speciale in atti;
ricorrente contro

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del direttore generale pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso la sede di rappresentanza della Regione Campania, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO , in virtù di procura speciale in atti;

contro

ricorrente

avverso la sentenza n. 4076/2018 della Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE, pubblicata l’11/09/2018 , non notificata. udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/03/2024 dal AVV_NOTAIO. NOME COGNOME; letti gli atti del procedimento in epigrafe;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza n. 4076/2018, pubblicata l’11/09/2018, la Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE ha respinto l’impugnazione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza del Tribunale di Torre Annunziata, sezione distaccata di Castellammare di Stabia, n. 393/2013, pubblicata il 25/06/2013, che aveva respinto le domande proposte da detta società, in proprio e quale mandataria dell’A.T.I. , costituita tra la RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, relative alle riserve 1, 3 e 7, iscritte nel corso dei lavori di ristrutturazione e completamento dell’Ospedale Civile di Boscotrecase, affidate in appalto in data 28/07/1998, a seguito di licitazione privata, per un corrispettivo di £ 18.925.889.78 8 dall’RAGIONE_SOCIALE.
In particolare, con riferimento alla domanda risarcitoria collegata alla riserva n. 1, la Corte territoriale – dopo avere affermato, in via generale, la configurabilità di una responsabilità dell’Amministrazione per il ritardo nella predisposizione o approvazione di perizie di variante per violazione del dovere di correttezza e di buona fede oggettiva nell’esecuzione del contratto, precisando che la buona fede si presume – ha ritenuto che la parte appellante non aveva assolutamente né allegato né provato le circostanze di fatto eventualmente rilevanti sotto il profilo della asserita violazione del dovere di correttezza e buona fede dell ‘ appaltante, in particolare in relazione alle fasi di predisposizione e approvazione delle dette perizie di variante, sotto il profilo di una
eventuale violazione del relativo dovere di cooperazione e collaborazione esigibile nel caso concreto. Inoltre, sempre secondo la Corte di merito, la parte appellante non aveva specificato quali sarebbero state le discrasie e le indeterminatezze del progetto posto a base dell’appalto che avrebbero reso necessarie le perizie di variante (al riguardo, la parte appellante aveva parlato semplicemente di una diversa situazione evidenziatasi nel corso dei lavori), né aveva dedotto e dimostrato perché dovevano essere imputate alla Stazione appaltante e non aveva neppure allegato e dimostrato che le stesse avevano determinato una necessità oggettiva di ordine tecnico di sospendere o rallentare i lavori o comunque un impedimento alla normale prosecuzione dei lavori progettati. In merito, poi, alla richiesta di risarcimento dei danni derivanti dal ritardo nell ‘ esecuzione dei lavori, dipendente dalla discordanza fra stato effettivo delle fondazioni esistente e progetto strutturale, la Corte d’appello ha rilevato che l’impresa aveva precisato che essi erano comunque collegati ai ritardi con i quali la appaltante aveva predisposto e fatto approvare le varianti, con la conseguenza che anche tali pretese dovevano ritenersi infondate per le medesime ragioni appena esposte.
Con riferimento alla riserva n. 3, con la quale la ricorrente aveva dedotto di essere stata costretta – a causa dei ritardi verificatisi nella consegna di determinate aree, dovute al prolungarsi delle pratiche espropriative – a sostenere costi maggiori per il trasporto di materiali ed attrezzature dal e/o verso il cantiere e per l’impo ssibilità di stoccare sulle aree di cantiere i materiali risultanti dagli scavi, che avrebbero potuto essere successivamente impiegati nell’esecuzione dei lavori, la Corte d’appello ha rilevato che la parte appellante non aveva illustrato alcunché in ordine alla imputabilità alla parte appellata dei suddetti ritardi. In ogni caso, la medesima Corte ha ritenuto che, ai sensi d ell’ art. art. 129 del Regolamento attuativo della Legge Merloni (l. n.
109 del 1994), nei casi in cui per negligenza dell ‘A mministrazione la consegna dei lavori non venga effettuata entro il prescritto termine di 45 giorni dal contratto, l ‘ appaltatore ha facoltà di formulare istanza di recesso dal contratto stesso, che può essere accolta o meno dall’Amministrazione ma, in caso di accoglimento, è tenuta a ristorare l ‘ appaltatore delle spese da lui sostenute per la stipula del contratto (notarili, di registrazione, diritti vari, ecc.), nonché di tutte le ulteriori spese, effettuate in vista dell’esecuzione dei lavori e documentate, mentre, se l’appaltatore non presenta l’ istanza di recesso, e l’Amministrazione procede ad una consegna tardiva, egli non può vantare alcun diritto al risarcimento dei danni da ritardo. Alla mancata consegna, secondo la Corte d’appello, doveva essere equiparata la consegna parziale, con la conseguenza che, se l’impresa aveva preferito non chiedere il recesso, non poteva poi chiedere il risarcimento di alcun danno ma, semmai, solo pretendere un prolungamento del termine per completare l’opera . Sempre secondo la Corte d’appello, peraltro, il danno lamentato non era dimostrato .
Con riferimento alla riserva n. 7 – relativa a maggiori costi, oneri e danni subiti a causa delle illegittime sospensioni dei lavori disposte dal 21/05/2003 al 09/06/2003 e dal 18/07/2003 al 14/02/2004 a seguito del sequestro di un impianto di depurazione la Corte d’appello ha ricordato che l’ appellante aveva richiamato gli artt. 24 e 25 del d.m. 145/2000, ove erano specificate le sospensioni dei lavori consentite, ma ha ritenuto che nella specie si dovesse comunque dare applicazione al Capitolato S peciale d’appalto, il quale all’art. 28, attribuiva al committente la facoltà di ordinare la sospensione dei lavori, ove ritenuto opportuno, senza alcun diritto dell’appaltatore ad alcun compenso o indennizzo.
Avverso tale statuizione ha proposto ricorso per cassazione la società RAGIONE_SOCIALE, in proprio e in qualità di mandataria dell’A.T.I. , affidato a due motivi di ricorso.

L’intimata si è difesa con controricorso e ha depositato anche memoria difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso sono effettuate plurime censure.

In particolare, parte ricorrente ha impugnato la statuizione che ha ritenuto infondate le domande di cui alle riserve nn. 1 e 3, per: a) “omesso esame di fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti” in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.; b) violazione ed errata applicazione dell’art. 129 d.P.R. n. 554 del 1999, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c. (p. 30 del ricorso per cassazione).

1.1. Con riferimento alla causa del ritenuto anomalo andamento dei lavori di cui alla riserva n. 1, la ricorrente ha dedotto che la Corte ha ritenuto mancante l’allegazione e la prova del le circostanze di fatto rilevanti sotto il profilo della violazione del dovere di correttezza e buona fede, omettendo l’ esame di fatti decisivi per il giudizio che erano stati oggetto di discussione tra le parti, ai sensi dell ‘ art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. (p. 31-55 del ricorso per cassazione).

A sostegno della censura, parte ricorrente ha riportato: a) il contenuto dell’atto di citazione ove aveva rappresentato il rinvenimento di uno stato dei luoghi diverso da quello riportato in progetto, evidenziando quali sarebbero state le soluzioni da adottare (sospensione dei lavori e approvazione delle perizie di variante in tempi congrui); b) il contenuto della comparsa conclusionale, che conteneva l’illustrazione delle ragioni poste a fondamento della domanda; c) le risultanze della CTU, che avevano riscontrato il rinvenimento nel sottosuolo di roccia vulcanica e di una situazione delle fondazioni
diversa da quella prevista nel progetto ed anche il ritardo con cui furono approvate le perizie di variante; d ) il contenuto dell’atto di appello e della comparsa conclusionale della ricorrente nel giudizio di gravame, ove era ribadito che la protrazione dei lavori per ben 990 giorni e le conseguenti richieste di ristoro erano conseguenti ai ritardi verificatisi nella predisposizione ed approvazione, da parte della stazione appaltante, delle perizie di variante, resesi necessarie a seguito della diversa situazione evidenziatasi nel corso delle opere e della richiesta di ulteriori lavori non previsti in progetto, molti dei quali erano propedeutici agli altri lavori da eseguire previsti nel progetto; e) la documentazione prodotta in giudizio e, in particolare, lo stato finale della D.L. e le due perizie di variante, dai quali si evincevano i lunghi tempi di approvazione delle varianti; f) le note tecniche del CTP depositate durante l’espletamento della CTU disposta in primo grado; g) le deposizioni dei testi COGNOME e COGNOME.
In sintesi, secondo la ricorrente, dagli atti e documenti innanzi richiamati risultava la allegazione e la prova che la violazione da parte della committente del dovere di correttezza, buona fede e cooperazione era stata individuata dall ‘i mpresa appaltatrice nell’avere la stazione appaltante posto a base di gara un progetto carente, non coerente con lo stato dei luoghi, con riferimento alla situazione del sottosuolo e delle fondazioni, e nell’aver la stessa stazione appaltante adottato con ritardo le varianti necessarie per ovviare a tali carenze. Ulteriore circostanza di fatto, evidenziata dall ‘i mpresa appaltatrice nei predetti atti, a conferma della violazione del dovere di buona fede, correttezza e cooperazione, era rappresentata, secondo la ricorrente, dal comportamento tenuto dalla stazione appaltante che, nonostante fosse stata accertata una situazione dello stato dei luoghi e delle fondazioni diverso da quello considerato in progetto, che richiedeva la redazione ed approvazione di ben due perizie di variante, anziché provvedere,
come avrebbe potuto/dovuto, in conformità dei richiamati doveri, alla sospensione dei lavori , aveva costretto l’impresa a proseguire in modo anomalo ed aveva ritardato l’approvazione delle perizie.

1.2. La ricorrente ha anche censurato la decisione impugnata, relativa alle cause dell’andamento anomalo dei lavori evidenziate nella riserva n. 3, ove era stata contestata la ritardata consegna delle aree in conseguenza dei ritardi nell’espletamento delle procedure espropriative, per avere la Corte d’appello ritenuto , in base a tre distinte rationes decidendi , quanto segue: 1) che l’appellante non avesse dedotto alcunché in ordine alla imputabilità alla parte appellata dei ritardi verificatisi nella consegna delle aree; 2) in ogni caso, che era applicabile l ‘ art. 129 d.P.R. n. 554 del 1999 e quindi l’impresa non poteva chiedere alcun risarcimento se non aveva presentato istanza di recesso; 3) che, comunque, non era dimostrato il danno derivante dall’asserito allungamento dei tempi necessari al transito dei mezzi di trasporto da e per il cantiere. a causa dell’utilizzo di una pista ad una sola carreggiata.
Con riferimento alla prima ratio appena richiamata, parte ricorrente ha dedotto l’omesso esame di fatti decisivi, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., perché il giudice di merito non ha considerato le allegazioni difensive e le risultanze di CTU, dalle quali emergeva che le aree che dovevano essere acquisite dalla committente a mezzo di procedure espropriative in tempo utile per consentire all’appaltatore di ultimare i lavori nel tempo contrattuale di 700 giorni fissato nel verbale di consegna dei lavori e che la committente si era resa inadempiente a tale obbligo, come puntualmente evidenziato nella riserva ed illustrato, in particolare, nell’atto di appello e nella comparsa conclusionale, il cui ampi stralci sono stati riportati, aggiungendo che i ritardi nella consegna delle aree non avevano solo determinato una maggiore
durata dei lavori, ma avevano anche costretto l’impresa ad una organizzazione diversa del lavoro e del cantiere.

Con riferimento alla seconda ratio della decisione impugnata, riferita all ‘ applicazione dell’art. 129 d.P.R. n. 554 del 1999, la ricorrente ha dedotto la violazione di tale norma, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. e l’omesso esame di un fatto decisivo, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., perché la Corte di appello ha omesso di soffermarsi sull ‘ art. 26.6 del Capitolato Speciale di appalto e sul verbale di consegna del 31/07/1998, prodotti in giudizio, dai quali risultava, come peraltro confermato anche dalla volontà concorde della committente e dell ‘ appaltatore di far decorrere dal verbale di consegna il termine di ultimazione dei lavori e di fissarlo al 30/06/2000, che le aree consegnate il 31/07/1998 erano quelle necessarie per la realizzazione della gran parte dei lavori e che le restanti aree ancora da espropriare, destinate alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, avrebbero dovuto essere consegnate con una tempistica tale da consentire all’appaltatore di ultimare i lavori entro il 30/06/2000, sicché la Stazione appaltante non poteva presentare istanza di recesso, perché la consegna parziale era prevista in contratto, ma poteva chiedere il risarcimento dei danni, conseguenti all’inadempimento contrattuale, consistito nella ritardata consegna delle restanti particelle.
Con riferimento alla terza ratio della decisione impugnata, ove la Corte di merito ha ritenuto infondate le richieste di ristoro formulate con la riserva n. 3, per non aver l’appaltatore dimostrato il danno derivante dall’asserito allungamento dei tempi necessari al transito dei mezzi di trasporto da e per il cantiere a causa dell’utilizzo di una pista ad una sola carreggiata, la ricorrente ha dedotto l’ omesso esame di fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., ed anche la
violazione ed errata applicazione degli articoli 1218 c.c. e dell’art. 1226 c.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. La ricorrente ha, in particolare, affermato di avere espressamente chiarito, nella riserva n. 3, che il pregiudizio consisteva nell’ allungamento dei tempi necessari al transito dei mezzi di trasporto da e per il cantiere a causa del l’ utilizzo di una pista ad una sola carreggiata, aggiungendo di avere dedotto, nella menzionata riserva, anche il pregiudizio conseguente alla mancanza di aree per lo stoccaggio del materiale proveniente dagli scavi e per il mancato riutilizzo del materiale, circostanza non presa in considerazione dalla Corte d’appello. La stessa parte ha dedotto di avere prodotto documentazione a supporto di tale allegazione e che vi erano le dichiarazioni dei testi COGNOME e COGNOME che confermavano l’esistenza del danno, la cui quantificazione poteva essere effettuata anche ex art. 1226 c.c.
Con il secondo motivo di ricorso è censurata la decisione impugnata, nella parte in cui ha rigettato, perché ritenute infondate, le richieste di ristoro formulate con la riserva n. 7, per violazione ed errata applicazione degli artt. 1, 24 e 25 d.m. n. 145 del 2000, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

Parte ricorrente ha evidenziato che il giudice di appello ha ritenuto legittime le sospensioni dei lavori, perché disposte in conformità a quanto previsto dall’art. 28 del Capitolato Speciale, che riconosceva alla committente la facoltà di ordinare, sulla base di una propria valutazione di opportunità, sospensioni anche in assenza dei presupposti di cui agli artt. 24 e 25 d.m. n. 145 del 2000.

Tuttavia, ad opinione della ricorrente, la statuizione di rigetto si poneva in contrasto con quanto previsto dall’art. 1 d.m. n. 145 del 2000, che attribuisce alle disposizioni del Capitolato Generale valore imperativo e non consente alle stazioni appaltanti di introdurre previsioni negoziali diverse da quelle regolamentari, stabilendo che le

disposizioni di cui al Capitolato Generale si sostituiscano di diritto alle eventuali clausole difformi del contratto o del Capitolato Speciale, sicché nel caso di specie il giudice di merito avrebbe dovuto rilevare che le sospensioni non erano state disposte per le avverse condizioni climatiche, per forza maggiore o altre circostanze speciali previste dall’art. 24 d.m. n. 145 del 2000, ma in conseguenza del sequestro di un impianto di depurazione gestito dalla stessa committente, dovuto a irregolarità riscontrate nella gestione.
Tali sospensioni , secondo l’impresa, dovevano, pertanto, ritenersi illegittime, giustificando il risarcimento del danno a quest’ultim a cagionato.

Il primo motivo di ricorso è inammissibile nella parte in cui è stato dedotto l’omesso esame di fatti decisivi ai fini della dimostrazione della condotta contraria al dovere di buona fede oggettiva dell’Amministrazione nel corso dell’esecuzione con contratto di appalto, in relazione alla riserva n. 1.

3.1. Com ‘è noto, la nuova formulazione dell’art. 360 c.p.c. consente l’impugnazione ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. «per omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti».

La norma si riferisce al mancato esame di un fatto decisivo, che è stato offerto al contraddittorio delle parti, inteso come fatto storico, accadimento naturalistico.

Costituisce, pertanto, un fatto ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., non una questione o un punto, ma un vero e proprio evento, un preciso accadimento, una determinata circostanza naturalistica, un dato materiale, un episodio fenomenico rilevante (Cass., Sez. 2, n. 26274/2018).

Non integrano, viceversa, fatti, il cui omesso esame possa cagionare il vizio ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., le argomentazioni

o deduzioni difensive (Cass., Sez. 2, n. 14802/2017; Cass., Sez. 5, n. 21152/2014), le domande o le eccezioni formulate nella causa di merito, né i motivi di appello e neppure le singole questioni decise dal giudice di merito o i punti della sentenza (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 17761 del 08/09/2016).

Neppure possono considerarsi fatti i singoli elementi di un accadimento complesso, comunque apprezzato, né le mere ipotesi alternative, né le singole risultanze istruttorie, ove comunque risulti un complessivo e convincente apprezzamento del fatto svolto dal giudice di merito sulla base delle prove acquisite nel corso del giudizio (Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 10525 del 31/03/2022).

Ovviamente, i fatti il cui omesso esame integra il menzionato vizio della sentenza devono essere ‘decisivi’ e tale caratteristica deve essere, a pena di inammissibilità del motivo, chiaramente allegata dal ricorrente, che è tenuto a rappresentare non solo quale sia il fatto di cui sia stato omesso l’esame, ma anche il rapporto di derivazione diretta tra l’omesso esame e la decisione, a lui sfavorevole, della controversia (Cass., Sez. L, Ordinanza n. 29954 del 13/10/2022).

3.2. Come sopra illustrato, la Corte territoriale ha ritenuto che la parte appellante, in relazione alla deduzione difensiva collegata alla riserva n. 1, non avesse né allegato né provato: 1) le circostanze di fatto eventualmente rilevanti sotto il profilo di una eventuale violazione del dovere di cooperazione e collaborazione della Stazione appaltante in relazione alle fasi di predisposizione e approvazione delle due perizie di variante e in riferimento alla riscontrata discordanza tra stato effettivo delle fondazioni e progetto strutturale; 2) quali erano in concreto le discrasie e le indeterminatezze del progetto posto a base dell’appalto e perché avrebbero dovuto essere imputata alla Stazione appaltante; 3) perché tali circostanze dovevano ritenersi causa della
sospensione o del rallentamento o comunque dell’anomalo andamento dei lavori.

3.3. Nel proporre ricorso per cassazione, parte ricorrente ha dedotto di avere adempiuto all’onere di allegazione , richiamando quanto affermato in atto di citazione (p. 40 e ss. del ricorso per cassazione e documentazione correlata) e nell’atto di appello (p. 48 del ricorso per cassazione e documentazione correlata), oltre che nelle comparse conclusionali dei due gradi di giudizio.

La ricorrente ha, in sintesi, affermato di avere dedotto che il sottosuolo e le fondazioni si trovavano in una condizione diversa da quella rappresentata nel progetto esecutivo e che le due varianti necessitate erano state presentate e approvate con grande ritardo comportando un andamento anomalo dei lavori con aumento di costi per l’impresa, che la stazione appaltante avrebbe potuto evitare se non avesse preteso la continuazione dei lavori, ma li avesse sospesi, nell’attesa dell’approvazione delle varianti.
La ricorrente ha anche dedotto che il CTU aveva confermato le difformità della effettiva situazione del sottosuolo e delle fondazioni dal CTU ed anche la tardiva approvazione delle varianti (p. 46 e s. del ricorso per cassazione e documentazione correlata), documentate dallo stato finale redatto dalla D.L., oltre che dalle stesse varianti prodotte (p. 50 del ricorso per cassazione e documentazione correlata) e confermate dalle deposizioni dei testi COGNOME e COGNOME (p. 52 e ss. del ricorso per cassazione e documentazione correlata).
Tuttavia, in ordine a tali circostanze (in sintesi, la situazione del sottosuolo e delle fondazioni riscontrata e i tempi di presentazione e approvazione delle due varianti), la ricorrente non ha illustrato specificamente i profili di decisività, e cioè perché la loro considerazione avrebbe dimostrato la condotta contraria a buona fede della Stazione appaltante, che non ha sospeso i lavori, in grado di giustificare la

condanna al risarcimento dei danni lamentati, sicché il motivo deve ritenersi inammissibile, per violazione dell’art. 366, comma 1, n. 4, c.p.c.

Il capo della decisione impugnata con il primo motivo di ricorso, riferito alla riserva n. 3, come sopra evidenziato, presenta tre rationes decidendi , tutte e tre impugnate.

4.1. Occorre subito esaminare la censura con la quale è stata dedotta la non applicabilità, nella specie, della disciplina prevista da ll’art. 129 d.P.R. n. 554 del 1999, per avere le parti previsto, in conformità al Capitolato Speciale, la consegna di parte dei lavori in un primo momento e, poi, una successiva consegna.

4.2. La censura deve essere respinta ma la motivazione deve essere corretta nei termini di seguito evidenziati.

4.2.1. La sentenza impugnata e, conseguentemente, il motivo di censura hanno richiamato la disciplina prevista in materia di consegna dei lavori dal d.P.R. n. 554 del 1999, che ha dato attuazione alla l. n. 109 del 1994, ma tale normativa è sopravvenuta alla stipula del contratto in questione, effettuata il 28/07/1998, e, in base alla disciplina transitoria, non è applicabile agli appalti stipulati prima della sua entrata in vigore, poiché l’art. 232, comma 2, d.P.R. cit. stabilisce che «Le disposizioni del regolamento che riguardano il modo o il contenuto delle obbligazioni del contratto si applicano ai contratti stipulati successivamente alla loro entrata in vigore».
Poiché, infatti, la materia del contendere attiene alla disciplina della consegna dei lavori, che costituisce una delle più importanti obbligazioni della Stazione appaltante, alla presente fattispecie deve applicarsi la normativa previgente al d.P.R. cit., che è rimasta in vigore fino all’ entrata in vigore del d.P.R. n. 554 del 1999, come previsto dall’art. 231 del d.P.R. cit.

La precisazione, peraltro, non comporta, tuttavia, conseguenze di rilievo, perché le disposizioni previgenti sono state sostanzialmente riprodotte nel menzionato d.P.R.

D’altronde, i n virtù del principio iura novit curia , l’erronea individuazione della norma asseritamente violata resta senza conseguenze, quando, come nella specie, dalla descrizione del vizio, che si ascrive alla sentenza impugnata, possa inequivocabilmente risalirsi alla norma stessa (Cass., Sez. 3, Sentenza n. 4439 del 25/02/2014).

4.2.2. Passando ad esaminare la censura, occorre rilevare che questa Corte si è più volte pronunciata, esaminando fattispecie regolate dall’ art. 10, comma 9, d.P.R. n. 1063 del 1962, nella specie applicabile ratione temporis , per le ragioni appena esaminate, essendo inoltre il d.P.R. richiamato nel Capitolato Speciale, ove è stabilito che, in presenza delle condizioni previste dall’art. 10, ultimo comma, r.d. n. 350 del 1895, il Capitolato Speciale deve stabilire che la consegna viene eseguita in più parti.
Per specifiche tipologie di opere, dunque, e previa espressa disciplina dei capitolati speciali, la consegna può farsi in più parti, mediante successivi verbali di consegna, ma si tratta pur sempre di una modalità con cui la stessa consegna dei lavori viene effettuata, con la conseguenza che ad essa si applica il disposto dell’art. 10, comma 8, d.P.R. n. 1063 del 1962, che stabilisce quanto segue: «Se la consegna non avvenga, nel termine stabilito per fatto dell’Amministrazione, l’appaltatore può chiedere di recedere dal contratto. Nel caso di accoglimento dell’istanza di recesso l’appaltatore ha diritto al rimborso dall’Amministrazione appaltante delle spese di cui al precedente art. 9 nonché ad un rimborso delle altre spese da lui effettivamente sostenute, e comunque non superiori alle seguenti percentuali, calcolate sull’importo netto dell’appalto: 1,50% per la
parte di importo fino a 50 milioni; 1% per la eccedenza fino ai 500 milioni a 0,50% per la parte eccedente i 500 milioni. Ove l’istanza dell’impresa non sia accolta e si proceda tardivamente alla consegna, l’appaltatore ha diritto ad un compenso per i maggiori oneri dipendenti dal ritardo.»

In altre parole, se la consegna frazionata non è consentita dal contratto, ovvero, pur essendo consentita, viene effettuata senza osservare le modalità previste o la Stazione appaltante incorre in abusi nell’eseguirla, gli effetti di detti comportamenti vengono equiparati alla mancata consegna, con la conseguenza che si applica la disciplina speciale appena riportata, che non conferisce all’appaltatore il diritto di risolvere il rapporto secondo le regole del diritto comune (né con domanda ai sensi dell’art. 1453 c.c., né a seguito di diffida ad adempiere ai sensi dell’art. 1454 c.c.), né di avanzare pretese risarcitorie, ma gli attribuisce una duplice possibilità. L’impresa può, dunque, presentare la richiesta di recesso dal contratto, con diritto al solo rimborso dall’Amministrazione appaltante delle spese sostenute nei limiti indicati dalla norma (e in tal caso un diritto al risarcimento del danno può venire in considerazione soltanto se la richiesta di recesso, pur avanzata, non sia accolta dalla Stazione appaltante). Lo stesso appaltatore può però decidere di non formulare la richiesta di recesso e, allora, deve presumersi che abbia considerato ancora eseguibile il contratto, senza ulteriori oneri a carico della Stazione appaltante, potendo, al più pretendere un prolungamento del termine di completamento dell’opera. La disciplina speciale è, infatti, diretta ad assicurare all’amministrazione la possibilità di conoscere immediatamente le conseguenze del ritardo, e, quindi, di stabilire l’opportunità di mantenere in vita il rapporto ovvero di adottare una diversa determinazione in vista dell’eventuale superamento degli originari limiti di spese, con la conseguenza che tale finalità sarebbe
elusa ove fosse dato all’appaltatore di richiedere il rimborso di maggiori oneri, a qualsiasi titolo, durante e dopo l’esecuzione dell’opera, pur avendo accettato la consegna tardiva dei lavori e il nuovo termine contrattuale (così Cass., Sez. 1, Sentenza n. 2983 del 07/02/2013; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 4780 del 26/03/2012; v. più in generale Cass., Sez. 1, Sentenza n. 11329 del 15/11/1997; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 7069 del 14/04/2004; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 21484 del 11/11/2004; con riferimento al ritardo della Stazione appaltante, cfr. Cass., Sez. 1 , Ordinanza n. 18897 del 11/09/2020).
Peraltro, e solo per completezza, questa Corte ha anche affermato che per le stesse ragioni appena illustrate, la disciplina di cui al l’art. 129, comma 8, d.P.R. n. 554 del 1999, sostanzialmente riproduttiva del disposto del l’art. 10, comma 8, d.P.R. n. 1063 del 1962, al caso di consegna frazionata dei lavori, prevista al successivo art. 130, comma 6, d.P.R. cit. (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 4780 del 26/03/2012).

È, dunque, corretta la conclusione della Corte d’appello nella parte in cui ha ritenuto che il rimedio al ritardo nelle consegne frazionate consiste nella facoltà di recesso concessa all’appaltatore, con la conseguenza che solo in caso di mancato accoglimento della relativa istanza, in presenza di un ritardo imputabile alla Stazione appaltante, l’impresa avrà diritto ad un compenso per i maggiori oneri sopportati.

Nella specie, tale richiesta non è stata presentata, sicché, correttamente la Corte d’appello ha ritenuto di non poter accogliere la richiesta di risarcimento del danno conseguente ai ritardi dell’Amministrazione .

4.2. Il rigetto della censura formulata contro una delle rationes , che hanno fondato la decisione di rigetto della domanda risarcitoria basata sulla riserva n. 3, comporta l’inammissibilità per sopravvenuta carenza di interesse delle censure rivolte alle altre rationes, dal momento che anche in caso di accoglimento non possono, comunque,

comportare la cassazione della sentenza impugnata, rimanendo sorretta dalla ratio infondatamente censurata.

Il secondo motivo di ricorso è infondato sia pure nei temini di seguito evidenziati.

Secondo parte ricorrente il giudice di merito ha erroneamente applicato l’art. 2 8 del Capitolato S peciale d’appalto, perché avrebbe dovuto tenere conto del combinato disposto degli artt. 1, 24 e 25 del d.m. n. 145 del 2000, che imponevano inderogabilmente di ritenere illegittime le sospensioni non disposte per i motivi indicati all’art. 24 d.m. cit, come erano quelle oggetto di giudizio, conseguenti al sequestro di un depuratore per irregolarità di gestione commesse dalla stessa ASL.
La censura prospetta la violazione del d.m. n. 145 del 2000, recante il Capitolato Generale di appalto, previsto dall’art. 3, comma 5, della l. n. 109 del 1994, che ha sostituito il precedente Capitolato Generale d’appalto di cui al d.P.R. n. 1063 del 1962 , il quale, però, è stato abrogato solo a seguito dell’entrata in vigore del d.P.R. n. 554 del 1999 e, dunque, dopo la sottoscrizione del contratto di appalto oggetto di giudizio.

Non è pertanto applicabile il d.m. menzionato e, in particolare, la previsione dell’art. 1 , comma 2, d.m. n. 145 del 2000, nella parte in cui prevede che «2. Le disposizioni del capitolato devono essere espressamente richiamate nel contratto di appalto; esse si sostituiscono di diritto alle eventuali clausole difformi di contratto o di capitolato speciale, ove non diversamente disposto dalla legge o dal regolamento.»

Non si perviene ad alcun risultato utile ai fini della decisione, ove si volesse riconsiderare il motivo guardando al previgente Capitolato Generale di appalto di cui al d.P.R. n. 1063 del 1962, richiamato nel Capitolato Speciale, tenuto conto che le previsioni di detto Capitolato

non hanno valore normativo per gli appalti stipulati dagli enti pubblici diversi dallo Stato, ma costituiscono clausole negoziali, operanti per volontà pattizia, mediante il rinvio operato ad esso e nei limiti dello stesso (v. da ultimo Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 25061 del 10/10/2018).

Nel caso di specie, dunque, correttamente, la Corte di merito ha ritenuto applicabile l’art. 28 del Capitolato Speciale di appalto, nel quale è espressamente stabilito che «Oltre a quanto detto ed esposto nel l’art. 30 del ‘C apitolato generale di appalto ‘ » – ove per Capitolato Generale d’appalto s’intende proprio il d.P.R. n. 1063 del 1962, come precisato nell’art. 4 del menzionato Capitolato Speciale «il Committente ha la facoltà di ordinare, attraverso la Direzione dei Lavori, la completa o parziale sospensione dei lavori, ove lo ritenga insindacabilmente opportuno … La sospensione eventualmente disposta non dà diritto all’Appaltatore ad alcun compenso o indennizzo.»
In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

La statuizione sulle spese segue la soccombenza.

In applicazione dell’art. 13, comma 1 quater , d.P.R. n. 115 del 2002, si deve dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello richiesto per l’impugnazione proposta, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte

respinge il ricorso;

condanna la ricorrente alla rifusione delle spese di lite sostenute dal controricorrente , che liquida in € 1 2 .000,00 per compenso ed € 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge;

dà atto, i n applicazione dell’art. 13, comma 1 quater , d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento

da parte della ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello richiesto per l’impugnazione proposta, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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