Riqualificazione professionale: accordo non vincolante

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un gruppo di dipendenti pubblici che chiedevano l’attuazione di una riqualificazione professionale prevista da un accordo sindacale. La Corte ha stabilito che l’accordo aveva una natura meramente programmatica, subordinato a condizioni future e incerte, e quindi non creava un diritto soggettivo esigibile dai lavoratori, escludendo anche il diritto al risarcimento per perdita di chance.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riqualificazione professionale: quando l’accordo sindacale non basta

Un recente provvedimento della Corte di Cassazione chiarisce i limiti del diritto alla riqualificazione professionale nel pubblico impiego quando questa è prevista da accordi sindacali. L’ordinanza in esame stabilisce che se un accordo ha una natura meramente “programmatica”, ossia delinea un piano futuro subordinato a varie condizioni, non sorge un diritto soggettivo immediato per i lavoratori, né un obbligo per l’amministrazione di procedere, escludendo così anche il risarcimento per perdita di chance.

I Fatti di Causa: La Promessa Mancata

Un gruppo di dipendenti del Ministero della Giustizia, inquadrati come Operatori Giudiziari, aveva citato in giudizio l’amministrazione. La loro richiesta era basata su un Accordo Sindacale del 2017 che prevedeva un percorso di riqualificazione per passare a profili superiori, come Assistente Giudiziario o Cancelliere Esperto. I lavoratori sostenevano che l’amministrazione fosse inadempiente per non aver avviato le procedure selettive entro il termine previsto del 31 dicembre 2018. Chiedevano quindi l’adempimento dell’obbligo o, in subordine, un risarcimento del danno per la perdita dell’opportunità di progressione di carriera.

Mentre il tribunale di primo grado aveva parzialmente accolto le loro ragioni, la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, respingendo le domande. I lavoratori hanno quindi presentato ricorso in Cassazione.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

I ricorrenti hanno basato la loro impugnazione su tre argomenti principali:

1. Motivazione Apparente: Sostenevano che la sentenza d’appello fosse nulla perché la motivazione era solo apparente, non avendo valutato la violazione dei principi di correttezza e buona fede da parte dell’amministrazione.
2. Omesso Esame di un Fatto Decisivo: Lamentavano la mancata considerazione del principio di parità di trattamento, poiché in altri dipartimenti dello stesso Ministero (e per altre figure come cancellieri e ufficiali giudiziari) la riqualificazione era stata attuata.
3. Errata Interpretazione dell’Accordo: Contestavano l’interpretazione della Corte d’Appello, sostenendo che l’accordo sindacale e il relativo decreto ministeriale creassero un vero e proprio obbligo per l’amministrazione di completare la riqualificazione entro il 31.12.2018, generando così un interesse legittimo in capo ai dipendenti.

La Decisione della Corte: La Natura Programmatica dell’Accordo sulla riqualificazione professionale

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la decisione della Corte d’Appello. Il punto centrale della decisione è l’interpretazione della natura dell’Accordo Sindacale del 26 aprile 2017.

Secondo gli Ermellini, l’accordo non aveva efficacia immediatamente precettiva, ma un carattere puramente programmatico.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha spiegato che l’attuazione della riqualificazione professionale era esplicitamente subordinata a una serie di condizioni che ne limitavano la portata obbligatoria:

* Limiti di Spesa: L’accordo doveva rispettare i vincoli di bilancio.
* Dotazione Organica: Le procedure potevano essere avviate solo nei limiti delle posizioni disponibili in organico.
* Armonizzazione con le Nuove Assunzioni: Il percorso di riqualificazione doveva essere bilanciato con i nuovi ingressi dall’esterno, rispettando una ripartizione percentuale dei posti.

Queste condizioni, richiamate nell’accordo stesso, dimostrano che non si trattava di un obbligo incondizionato, ma di un piano d’azione la cui concreta realizzazione dipendeva da fattori esterni e futuri. Di conseguenza, il termine del 31.12.2018 non poteva essere considerato perentorio. L’impostazione della Corte è in linea con la sua precedente giurisprudenza, che ha più volte qualificato come programmatiche norme simili, escludendo la nascita di diritti soggettivi in capo ai dipendenti.

Sulla base di questa premessa, la Corte ha ritenuto infondati anche gli altri motivi di ricorso. Non essendoci un diritto esigibile alla riqualificazione, non si può configurare una violazione dei principi di buona fede o di parità di trattamento. La situazione di altri dipendenti che hanno beneficiato di percorsi di riqualificazione basati su normative diverse non è comparabile e non costituisce una violazione del principio di uguaglianza.

Conclusioni

Questa ordinanza offre un’importante lezione per i dipendenti del settore pubblico. La stipula di un accordo sindacale che prevede una riqualificazione professionale non è di per sé sufficiente a garantire un diritto automatico alla progressione di carriera. È fondamentale analizzare il testo dell’accordo per verificare se la sua attuazione sia subordinata a condizioni sospensive come limiti di budget, disponibilità di posti e altre procedure amministrative. Se l’accordo ha una natura programmatica, delinea solo un obiettivo dell’amministrazione, ma non crea un obbligo giuridicamente vincolante fino a quando non vengono adottati i successivi atti attuativi. Di conseguenza, in assenza di un diritto soggettivo, viene meno anche la possibilità di richiedere un risarcimento per la perdita di chance.

Un accordo sindacale che prevede una riqualificazione professionale garantisce sempre il diritto del lavoratore a ottenerla?
No. Secondo la sentenza, se l’accordo ha una natura meramente “programmatica” e la sua attuazione è subordinata a condizioni future e incerte (come limiti di spesa, disponibilità di posti in organico, e nuove assunzioni), esso non crea un diritto soggettivo immediatamente esigibile per il lavoratore.

Cosa significa che un accordo ha “natura programmatica”?
Significa che l’accordo delinea un piano o un obiettivo che l’amministrazione intende perseguire, ma non costituisce un obbligo giuridico immediato. La sua concreta realizzazione dipende dall’avverarsi di specifiche condizioni e dall’adozione di successivi atti amministrativi.

In assenza di un diritto alla riqualificazione, è possibile chiedere un risarcimento per perdita di chance se le procedure non vengono avviate?
No. La Corte ha stabilito che, non essendo configurabile un interesse legittimo o un diritto soggettivo alla riqualificazione a causa della natura programmatica dell’accordo, non può nemmeno sorgere un diritto al risarcimento del danno per la perdita della possibilità di ottenere la progressione di carriera.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 2114 Anno 2026

Civile Ord. Sez. L Num. 2114 Anno 2026

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 01/02/2026

ORDINANZA

sul ricorso 17426-2025 proposto da:

COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, tutte rappresentate e difese dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall’RAGIONE_SOCIALE;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 657/2025 RAGIONE_SOCIALE CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 14/02/2025 R.G.N. 1917/2023; udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 16/12/2025 dal AVV_NOTAIO COGNOME.

Oggetto

RISARCIMENTO PUBBLICO IMPIEGO

R.G.N. 17426NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 16/12/2025

–

FATTI DI CAUSA

Con sentenza del 14 febbraio 2025, la Corte d’Appello di Roma, in parziale riforma RAGIONE_SOCIALE decisione resa dal Tribunale di Rieti, rigettava le domande proposte da NOME COGNOME e gli altri odierni ricorrenti nei confronti del RAGIONE_SOCIALE, alle cui dipendenze operavano con inquadramento nella ex II Area Funzionale del CCNL per il comparto Ministeri, ora Area Assistenti CCNL per il comparto Funzioni Centrali, volte ad ottenere l’adempimento dell’o bbligo di dare corso alla riqualificazione professio nale ai sensi dell’art. 10 CCNL 2006/2009, ovvero ai sensi dell’Accordo sindacale del 26.4.2017, recepito con D.M. 9.11.2017, per il passaggio all’interno RAGIONE_SOCIALE II Area RAGIONE_SOCIALE classificazione del personale di cui al CCNL 2006/2009 da Operatore giudiziario ad Assistente giudiziario a Cancelliere esperto o, in subordine, al risarcimento del danno da perdita di chance .
La decisione RAGIONE_SOCIALE Corte territoriale discende dall’aver questa ritenuto passata in giudicato la questione circa la natura meramente programmatica RAGIONE_SOCIALE previsione recata dall’accordo sindacale del 26.4.2017 circa l’avvio delle procedure selettive per la riqualificazione del personale devoluta ad essa quale giudice d’appello la sola questione sul se dal medesimo accordo dovesse dirsi derivare a favore degli istanti un interesse legittimo e l’affidamento nel conseguimento dell’inquadramento rivendicato entro il 31.12.2018, data in cui avrebbero dovuto essere perfezionate le procedure di riqualificazione e di dover risolvere questa in termini negativi non essendo il predetto termine riferibile all’espletamento delle procedure di riqualificazione da Operatore giudiziario ad Assistente giudiziario a Cancelliere esperto, stante il tenore complessivo dell’accordo che prevedeva la rideterminazione delle piante
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organiche, l’armonizzazione dei percorsi di riqualificazione con le nuove assunzioni il rispetto dei limiti di spesa.

Per la cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza hanno proposto ricorso tutti gli originari istanti affidando l’impugnazione a tre motivi, cui resiste, con controricorso, il RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Con il primo motivo, le ricorrenti, nel denunciare la violazione e falsa applicazione degli artt. 132 e 112 c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c., deduce la nullità dell’impugnata sentenza in relazione al carattere meramente apparente RAGIONE_SOCIALE motivazione avendo la Corte territoriale omesso ogni valutazione circa la conformità del comportamento dell’Amministrazione ai canoni di correttezza e buona fede posta dal primo giudice a fondamento dell’accolta pretesa risarcitoria.

Con il secondo motivo, denunciando il vizio di omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, le ricorrenti imputano alla Corte territoriale la mancata considerazione RAGIONE_SOCIALE posizione giuridica di interesse legittimo che in favore delle medesime discende dal mancato rispetto da parte dell’amministrazione del principio di parità di trattamento, per essere stata la riqualificazione, loro negata, attuata nel medesimo dipartimento per i cancellieri e gli ufficiali giudiziari a norma dell’art. 21 -quater d.l. n. 83/2015 e negli altri dipartimenti (RAGIONE_SOCIALE minorile, Amministrazione penitenziaria, Archivi notarili).
Con il terzo motivo, rubricato con riferimento alla violazione e falsa applicazione degli artt. 1218, 1223 1226 e 2697 c.c., 97 Cost., 1175 e 1375 c.c., 112, 113. 115 e 116 c.p.c. con particolare riferimento agli artt. 2, 3, 5 e 6 dell’Accordo 26.4.2017 recepito dal D.M. 9.11.2017, le ricorrenti lamentano a carico RAGIONE_SOCIALE Corte territoriale l’erroneità dell’interpretazione dell’Accordo sindacale del 26.4.2017, in particolare per quanto

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riguarda la configurabilità di un interesse legittimo dei ricorrenti e di un corrispondente obbligo dell’Amministrazione all’attuazione RAGIONE_SOCIALE riqualificazione entro il termine del 31.12.2018, il cui inadempimento da parte RAGIONE_SOCIALE stessa, da apprezzarsi sotto il profilo RAGIONE_SOCIALE violazione dei principi di correttezza e buona fede e di parità di trattamento, vale a fondare la pretesa risarcitoria viceversa disattesa dalla Corte territoriale.

L’impugnazione al di là del suo articolarsi sugli esposti motivi, risulta complessivamente volta a sostenere la configurabilità, pur diversamente fondata, di una posizione giuridica attiva dei ricorrenti legittimante l’attuazione RAGIONE_SOCIALE riqualificazione pro fessionale secondo il percorso delineato dall’Accordo sindacale del 26.4.2017 da Operatore giudiziario a Assistente giudiziario a Cancelliere esperto entro il termine del 31.12.2018, e come tale si rivela essenzialmente infondata, posto che dall’inammissib ilità del terzo motivo, nel quale la censura mossa si risolve nella mera confutazione RAGIONE_SOCIALE lettura accolta dalla Corte territoriale dell’accordo sindacale del 26.4.2017, recepito nel D.M. 9.11.2017, tesa, sulla base di un iter argomentativo del tutto plausibile sul piano logico e giuridico, ad escludere la riferibilità del termine suddetto all’attuazione del percorso di riqualificazione del personale interessato e così la sussistenza di un interesse legittimo alla riqualificazi one, discende l’infondatezza del primo come del secondo motivo, non essendo configurabile, a fronte dell’insussistenza di un interesse legittimo in capo agli interessati, la violazione dei principi di correttezza e buona fede e di parità di trattamento, tanto più che, anche con riguardo all’attuazione degli ulteriori e diversi percorsi di riqualificazione le norme che li contemplavano sono state qualificate dalla
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giurisprudenza di questa Corte di natura meramente programmatica tale da escludere un qualsiasi diritto in capo agli interessati, non diversamente da quanto verificatosi nella fattispecie de qua .

Nella specie, invero, non ha formato oggetto di ulteriore impugnazione la statuizione RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello secondo cui ‘sono passate in giudicato le statuizioni sull’insussistenza dell’obbligo del RAGIONE_SOCIALE appellante di procedere alla riqualificazione pr ofessionale di cui all’art. 10 del CCNL 2006 -2009 e di avviare le procedure selettive sulla base dell’accordo sindacale del 27.4.2017, attesa la natura meramente programmatica dello stesso’.

In ogni caso, non è fondata la questione specificamente posta (al fine di sostenere la fondatezza delle ulteriori domande) e cioè se l’accordo del 27.4.2017, poi recepito dal D.M. del 9.11.2017, abbia determinato l’insorgenza di un interesse legittimo e dell’affidamento nel conseguimento dell’inquadramento rivendicato entro il 31.12.2018, data in cui avrebbero dovuto essere perfezionate le procedure di riqualificazione.

Sul punto, va richiamato l’orientamento invalso nella giurisprudenza di questa Corte (cfr., le recenti Cass. n. 29038/2025, Cass. n. 20625/2025, Cass. n. 20623/2025, Cass. n. 13656/2025 ma già Cass. n. 16999/2023) secondo cui è da escludere la portata immediatamente precettiva dell’art. 21quater d.l. n. 83/2015, che non attribuisce alcun diritto ai dipendenti interessati, ovvero in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14.11.2009, viceversa subordinando il conseguimento di ‘ogni ef fetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo (…) alla completa
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definizione delle relative procedure selettive’ da attivarsi ‘nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica’ e nel rispetto del ‘rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno (…) fissati nella percent uale, rispettivamente del 50% e del 50% (…)’, condizioni, queste, riportate in premessa all’Accordo del 26.4.2017, cui, pertanto, deve attribuirsi parimenti carattere programmatico, con l’ulteriore conseguenza che la previsione ivi recata del termine del 30.6.2019 è priva di efficacia cogente, imponendo il rispetto delle richiamate condizioni la considerazione di un arco temporale più ampio.
Tale essendo l’interpretazione di questa Corte, deve ritenersi corretta la statuizione del Giudice d’appello secondo cui

E, di conseguenza, va confermata anche la valutazione RAGIONE_SOCIALE Corte territoriale circa la conformità del comportamento dell’Amministrazione ai canoni di correttezza e buona fede.

Né fondatamente si dolgono le ricorrenti del rigetto RAGIONE_SOCIALE domanda sotto il profilo RAGIONE_SOCIALE disparità di trattamento.

Premesso che n on si può utilizzare il rimedio di cui all’art. 360 primo comma n. 5 al fine di sostenere l’operatività del principio di non contestazione (sia perché è questione di merito, sia perché la presunta ‘disparità di trattamento’ non è un fatto processuale suscettibile di ‘non contestazione’, sia perché non emerge da ricorso -privo sul punto di specificità -che

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effettivamente la tesi RAGIONE_SOCIALE ricorrente non sia stata contestata dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nei vari gradi di merito), stante la ricostruzione normativa sopra riportata non vi era alcun obbligo per la Corte territoriale di affrontare la questione RAGIONE_SOCIALE disparità di trattamento, vista l’esaustività RAGIONE_SOCIALE parte motivazionale (qui condivisa) che ha condotto al convincimento dei Giudici di appello (c.d. ragione più liquida).

Il ricorso va, dunque, rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 5.000,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti per il versamento da parte delle ricorrenti dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto tanto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 16.12.2025 La Presidente (NOME COGNOME)

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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