Riqualificazione personale giustizia: la Cassazione frena

Due dipendenti del Ministero della Giustizia avevano ottenuto in primo e secondo grado il diritto alla riqualificazione in un’area funzionale superiore. La Corte di Cassazione, accogliendo il ricorso del Ministero, ha ribaltato la decisione. L’ordinanza chiarisce che la normativa sulla riqualificazione personale giustizia ha natura programmatica e non crea un diritto soggettivo automatico all’inquadramento superiore, il quale resta subordinato all’espletamento di specifiche procedure selettive e alla disponibilità di risorse.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riqualificazione personale giustizia: non è un diritto automatico

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha messo un punto fermo su una questione di grande interesse nel pubblico impiego: la riqualificazione personale giustizia. La Suprema Corte ha chiarito che le norme che la prevedono hanno natura programmatica e non conferiscono ai dipendenti un diritto automatico e azionabile in giudizio per ottenere l’inquadramento superiore. Questa decisione ribalta i precedenti giudizi di merito e delinea con precisione i confini tra le aspettative dei lavoratori e le prerogative della Pubblica Amministrazione.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dal ricorso di due dipendenti del Ministero della Giustizia, inquadrati nella seconda area funzionale, i quali avevano chiesto al Tribunale di accertare il loro diritto a essere inquadrati nella terza area funzionale. Inizialmente, il Tribunale aveva accolto parzialmente le loro richieste, riconoscendo il diritto alla riqualificazione e condannando l’Amministrazione al pagamento delle differenze retributive.

La decisione era stata confermata anche in secondo grado dalla Corte d’Appello, che aveva rigettato l’appello del Ministero. L’Amministrazione, non arrendendosi, ha proposto ricorso per Cassazione, lamentando principalmente l’errata interpretazione delle norme che regolano la materia.

I motivi del ricorso e l’analisi della Cassazione sulla riqualificazione del personale

Il Ministero ha basato il suo ricorso su tre motivi, ma quello decisivo è stato il secondo, con cui si denunciava la violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quater del d.l. n. 83/2015 e del successivo Accordo del 26 aprile 2017. Secondo il ricorrente, i giudici di merito avevano erroneamente interpretato queste disposizioni come immediatamente precettive, ovvero capaci di creare un diritto soggettivo pieno in capo ai dipendenti.

La Corte di Cassazione ha accolto questa tesi, ritenendo il motivo fondato e decisivo per la risoluzione della controversia.

Le Motivazioni

La Suprema Corte, richiamando un suo precedente orientamento (Cass. n. 16999/2023), ha spiegato in modo approfondito perché la normativa in questione non può essere interpretata come fonte di un diritto automatico. L’art. 21-quater si limita ad autorizzare il Ministero, nei limiti delle risorse disponibili, a indire procedure di contrattazione collettiva per definire i passaggi di area. Si tratta, quindi, di una norma programmatica che delinea un percorso e fissa un obiettivo, ma non un diritto immediatamente esigibile.

Il testo della legge è chiaro: ogni effetto economico e giuridico delle procedure di riqualificazione decorre solo dalla “completa definizione delle relative procedure selettive”. Di conseguenza, in assenza di tali procedure, non sorge alcun diritto all’inquadramento superiore.

Lo stesso ragionamento è stato applicato all’Accordo sindacale del 2017. Anche questo atto è stato qualificato come programmatico, in quanto rinvia l’attuazione a successivi provvedimenti, da adottarsi “nei limiti dei posti disponibili” e “con procedure selettive”. Pertanto, l’accordo non può fondare un automatismo nello scorrimento di graduatorie né, tantomeno, una pretesa di riqualificazione da far valere in tribunale a prescindere dagli atti gestionali dell’Amministrazione.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello e, decidendo nel merito, ha rigettato la domanda originaria dei dipendenti. La pronuncia stabilisce un principio fondamentale per la riqualificazione personale giustizia: non è un diritto che sorge automaticamente per legge, ma una possibilità subordinata all’iniziativa della Pubblica Amministrazione. Quest’ultima deve attivare le procedure di contrattazione, bandire le selezioni interne e operare nel rispetto dei vincoli di bilancio. I dipendenti, quindi, non possono agire in giudizio per ottenere una riqualificazione che non sia stata preceduta da questi passaggi amministrativi obbligatori.

Un dipendente pubblico può ottenere in via giudiziale la riqualificazione a una qualifica superiore basandosi sull’art. 21-quater del D.L. 83/2015?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che questa norma ha natura “programmatica”, cioè si limita a fissare un obiettivo per l’Amministrazione, ma non crea un diritto soggettivo immediato e azionabile in tribunale per il dipendente.

Cosa significa che una norma o un accordo sono di natura “programmatica”?
Significa che tali atti non sono immediatamente precettivi. Essi delineano un programma o autorizzano un’azione (in questo caso, la riqualificazione), ma la loro concreta attuazione dipende da successivi passaggi, come l’emanazione di specifici provvedimenti, lo svolgimento di procedure selettive e la verifica della copertura finanziaria.

L’Accordo sindacale del 26 aprile 2017 ha creato un diritto automatico alla riqualificazione?
No. Anche l’accordo è stato ritenuto dalla Corte di Cassazione di natura programmatica. Esso rinvia esplicitamente all’espletamento di necessarie procedure selettive e agisce nei limiti delle risorse disponibili, escludendo quindi qualsiasi automatismo o diritto immediato alla progressione di carriera.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 20625 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 20625 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 19687-2024 proposto da:

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– ricorrente –

contro

COGNOME rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME

– controricorrenti – avverso la sentenza n. 42/2024 della CORTE D’APPELLO di CAMPOBASSO, depositata il 29/07/2024 R.G.N. 72/2023;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/05/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Fatti di causa :

NOME COGNOME e NOME COGNOME dipendenti del Ministero della Giustizia e inquadrati nella II Area funzionale,

Oggetto

PUBBLICO IMPIEGO

R.G.N. 19687/2024

Ud. 09/05/2025 CC

proponevano ricorso innanzi al Tribunale di Larino, in funzione di giudice del lavoro, e chiedevano accertarsi il loro diritto ad essere inquadrati nella III Area funzionale profilo di funzionario Unep con conseguente condanna della Amministrazione al risarcimento del danno patrimoniale per omesso inquadramento nella III Area funzionale e per perdita di chance. Il Ministero della Giustizia si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso. Con la sentenza depositata in data 18/04/2023 il Tribunale di Larino, in funzione di giudice del lavoro, accoglieva parzialmente il ricorso, accertava il diritto dei ricorrenti ad essere inquadrati nella III Area funzionale, profilo funzionario Unep, fascia retributiva F1, a decorrere dal 01/07/2019 e condannava il Ministero appellato all’attribuzione dell’inquadramento e alla corresponsione del trattamento economico con gli arretrati maturati.
Il Ministero della Giustizia proponeva appello; NOME COGNOME e NOME COGNOME si costituivano in giudizio chiedendo il rigetto dell’impugnazione. Con la sentenza n. 42/2024 depositata in data 29/07/2024, la Corte di Appello di Campobasso, sezione lavoro , rigettava l’appello.

Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Ministero della Giustizia con tre motivi; NOME COGNOME e NOME COGNOME si sono costituiti con controricorso chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

La parte ricorrente e la parte controricorrente hanno depositato memorie ex art. 380-bis. 1, cod. proc. civ..

Il ricorso è stato trattato dal Collegio nella camera di consiglio del 9 maggio 2025.

Ragioni della decisione :

Con il primo motivo di ricorso si deduce in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ. violazione e

falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ. error in procedendo . Si lamenta che la sentenza della Corte di appello avrebbe omesso di confrontarsi con il primo motivo di ricorso in appello formulato dall’Amministrazione, in violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., e del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. In particolare, secondo il Ministero ricorrente, la Corte di Appello non avrebbe deciso circa il primo motivo di appello con il quale si denunciava nullità della sentenza per motivazione apparente.
1.1. Il primo motivo di ricorso è inammissibile. Va premesso che: in tema di ricorso per cassazione, il vizio di omessa pronuncia, censurabile ex art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c. per violazione dell’art. 112 c.p.c., ricorre ove il giudice ometta completamente di adottare un qualsiasi provvedimento, anche solo implicito di accoglimento o di rigetto ma comunque indispensabile per la soluzione del caso concreto, sulla domanda o sull’eccezione sottoposta al suo esame, mentre il vizio di omessa motivazione, dopo la riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., presuppone che un esame della questione oggetto di doglianza vi sia stato, ma sia affetto dalla totale pretermissione di uno specifico fatto storico oppure si sia tradotto nella mancanza assoluta di motivazione, nella motivazione apparente, nella motivazione perplessa o incomprensibile o nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili (Cass. 23/10/2024, n. 27551). Orbene, la decisione della Corte di Appello ha esaminato il terzo motivo di impugnazione e, di conseguenza, respinto quello, ha dichiarato assorbita ogni altra questione e, pertanto, anche il primo motivo di appello. La sentenza impugnata non ha omesso di adottare qualsiasi provvedimento sul primo motivo di appello ma, in sostanza, lo ha respinto; per questa via il primo motivo
denuncia un difetto di pronuncia che non sussiste effettivamente. Ad ogni modo il primo motivo di ricorso per cassazione è privo di autonomo rilievo perché avendo la Corte di Appello deciso nel merito la questione oggetto del gravame ha sostituito la propria motivazione a quella della sentenza di primo grado e, censurando il Ministero della Giustizia con il secondo motivo, il merito della questione, in ordine ad esso si concentra la controversia.

Con il secondo motivo di ricorso il Ministero della Giustizia deduce ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 21 -quater del d.l. n. 83/2015, convertito in legge n. 132/2015, e dell’Accordo del 26 aprile 2017, recepito dal D.M. 9 novembre 2017. Secondo l’Amministrazione ricorrente la Corte di Appello, nella sentenza impugnata, avrebbe erroneamente interpretato l’art. 21 -quater , d.l. 27/06/2015 n. 83, convertito dalla legge n. 06/08/2015 n. 152 ritenendolo una disposizione di portata immediatamente precettiva e non meramente programmatica e sarebbe incorsa nel medesimo errore anche nel valutare l’Accordo del 26/04/2017 che, parimenti, avrebbe natura programmatica e non precettiva.
2.1. Il motivo è fondato. Questa Corte, con orientamento al quale si intende dare continuità, ha già escluso la portata immediatamente precettiva dell’art. 21 -quater d.l. 83/2015, nella pronuncia Cass. 14/06/2023, n. 16999, osservando: «sostengono i ricorrenti che la fondatezza delle loro pretese troverebbe fondamento nel testo sopravvenuto dell’art. 21 quater del d.l. n. 83 del 2015, conv. dalla legge n. 132 del 2015. Tale articolo, intitolato Misure per la riqualificazione del personale dell’amministrazio ne giudiziaria, prevede, al comma 1, che: «Al fine di sanare i profili di nullità, per violazione delle
disposizioni degli articoli 14 e 15 del contratto collettivo nazionale di lavoro (c.c.n.l.) comparto Ministeri 1998/2001, delle norme di cui agli articoli 15 e 16 del contratto collettivo nazionale integrativo del personale non dirigenziale del Ministero della giustizia quadriennio 2006/2009 del 29 luglio 2010, assicurando l’attuazione dei provvedimenti giudiziari in cui il predetto Ministero è risultato soccombente, e di definire i contenziosi giudiziari in corso, il Ministero della giustizia è autorizzato, nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica, a indire le procedure di contrattazione collettiva ai fini della definizione di procedure interne, riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009, per il passaggio del personale inquadrato nel profilo professionale di cancelliere e di ufficiale giudiziario dell’area seconda al profilo professionale di funzionario giudiziario e di funzionario dell’ufficio notificazioni, esecuzioni e prot esti (UNEP) dell’area terza, con attribuzione della prima fascia economica di inquadramento, in conformità ai citati articoli 14 e 15 del c.c.n.l. compatto Ministeri 1998/2001. Ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive». Si tratta (..) di una disposizione che non attribuisce alcun diritto agli interessati, atteso che si limita ad autorizzare u n’attività della P.A. nei limiti delle risorse disponibili. (..) D’altronde, la stessa norma richiamata dai ricorrenti espressamente dispone che ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive».
2.2. Nemmeno l’ accordo del 26/04/2017 autorizza diverse conclusioni: il tenore letterale dell’accordo è il seguente e vale ad escludere la perentorietà del termine indicato per il Ministero per procedere alla assunzione nel nuovo inquadramento: «Articolo 5 (Modalità di attuazione dell’accordo in ordine alla rimodulazione dei profili e all’introduzione di nuovi profili) Al solo fine di dare celere corso alla introduzione di nuovi profili tecnici e di rimodulare quelli esistenti, nonché per consentire l’armo nizzazione delle tempistiche delle nuove assunzioni con quelle della definizione dei percorsi di riqualificazione e di progressione economica del personale in servizio, le parti concordano che l’attuazione delle pattuizioni del presente Accordo relative alla rimodulazione dei profili esistenti, all’introduzione dei nuovi profili professionali e alla revisione delle dotazioni e piante organiche conseguenti, sarà realizzata dall’Amministrazione con l’emanazione di apposito decreto ministeriale ai sensi dell’a rticolo 1, comma 2-octies del decretolegge 30 giugno 2016, n. 117, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 agosto 2016, n. 161 e dell’articolo 9, comma 1 del CCNL 14 settembre 2007. Il provvedimento dell’Amministrazione di cui al comma precedente verrà emesso recependo quanto espresso nel presente accordo e sentite le Organizzazioni sindacali rappresentative. Ferma restando la procedura di flessibilità di cui all’articolo 20 del CCNI 29 luglio 2010, l’attuazione del presente accordo avverrà, in ogni caso, nei limiti dei posti disponibili, ad invarianza di spesa dell’attuale complessiva dotazione organica, con il consenso del dipendente e con procedure selettive che saranno individuate con successivo atto dell’Amministrazione adottato, sentite le Organizzazioni sindacali rappresentative, ai sensi e nel rispetto di quanto indicato dall’art icolo 1, comma 2-octies, del decreto-
legge 30 giugno 2016, n. 117, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 agosto 2016, n. 161, entro il 30 giugno 2017. Sino all’emanazione dei provvedimenti attuativi del presente accordo conserva efficacia, a tutti gli effetti, il sistema di classificazione dell’attuale CCNI ». Si tratta di un accordo di natura programmatica, che rinvia all’espletamento delle necessarie procedure selettive, nei limiti della copertura finanziari individuata dalle disposizioni successivamente introdotte e aggiornate, e che non può valere a fondare alcun automatismo nello scorrimento delle graduatorie e nemmeno la pretesa, azionata dai ricorrenti, ad una riqualificazione da affermarsi per via giudiziale a prescindere dall’esercizio degli adempimenti riservati alla Amministrazione.
Con il terzo motivo di ricorso si deduce ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., violazione o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948, n. 4, cod. civ.. Secondo il Ministero della Giustizia la sentenza impugnata avrebbe errato nel disattendere la eccezione di prescrizione quinquennale ovvero decennale sollevata dalla Amministrazione.

3.1. Il motivo è assorbito in virtù dell’ accoglimento del secondo motivo.

In ragione dell’accoglimento del secondo motivo di ricorso la sentenza impugnata deve essere cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, la controversia può essere decisa nel merito ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ. con il rigetto dell’originaria pretesa spiegata da NOME COGNOME e NOME COGNOME.

In ragione della novità della questione, vanno compensate le spese dell’intero processo.

dichiara inammissibile il primo motivo di ricorso; accoglie il secondo motivo di ricorso; dichiara assorbito il terzo motivo di ricorso; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, respinge la domanda originaria spiegata da NOME COGNOME e NOME COGNOME

compensa le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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