Ripetizione indebito pubblico impiego: quando è dovuta

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 17317/2024, ha confermato l’obbligo di due ex dirigenti pubblici di restituire le retribuzioni di posizione e di risultato percepite indebitamente. La sentenza chiarisce che la ripetizione indebito nel pubblico impiego è legittima quando tali emolumenti non sono previsti dalla contrattazione collettiva e sono privi di copertura finanziaria, respingendo le difese dei lavoratori basate su vizi procedurali e sul principio di giusta retribuzione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ripetizione Indebito Pubblico Impiego: la Cassazione chiarisce i limiti della retribuzione accessoria

Con la recente ordinanza n. 17317/2024, la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi su un tema cruciale nel diritto del lavoro pubblico: la ripetizione indebito pubblico impiego. Il caso riguarda la richiesta di un ente locale di riavere le somme versate a titolo di retribuzione accessoria a due ex dirigenti. La Corte ha stabilito che tali emolumenti, se non previsti dalla contrattazione collettiva e privi di copertura finanziaria, devono essere restituiti, rafforzando i principi di legalità e rigore nella gestione delle risorse pubbliche.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine quando un Comune ottiene due decreti ingiuntivi nei confronti di due suoi ex dirigenti per il recupero di ingenti somme, rispettivamente quasi 830.000 e 912.000 euro. Tali importi erano stati erogati negli anni a titolo di retribuzione di posizione e di risultato.

Secondo l’ente, tali pagamenti erano indebiti in quanto non previsti dalla contrattazione collettiva applicabile e, soprattutto, privi della necessaria copertura finanziaria negli appositi fondi. I dirigenti si sono opposti ai decreti ingiuntivi. Il Tribunale, in primo grado, ha parzialmente accolto le opposizioni, revocando i decreti ma condannando comunque i dirigenti a restituire somme inferiori, al netto di ritenute e prescrizione.

La decisione è stata confermata dalla Corte d’Appello, che ha respinto sia i gravami principali dei lavoratori sia quelli incidentali del Comune. Contro questa sentenza, i due ex dirigenti hanno proposto ricorso per cassazione, articolato in sei distinti motivi.

I Motivi del Ricorso e la questione della Ripetizione Indebito Pubblico Impiego

I ricorrenti hanno basato la loro difesa su diverse argomentazioni, sia di natura procedurale che sostanziale:

1. Vizio di motivazione e travisamento della prova: Contestavano l’affermazione della Corte d’Appello secondo cui avrebbero ammesso di aver percepito le somme in assenza di un Contratto Collettivo Decentrato Integrativo (CCDI).
2. Omessa pronuncia: Sostenevano che i giudici di secondo grado non si fossero pronunciati su specifici motivi d’appello.
3. Motivazione apparente: Affermavano che la sentenza mancasse di una reale motivazione giuridica.
4. Violazione dei principi di giusta retribuzione: Invocavano l’art. 36 della Costituzione e l’art. 2126 c.c., sostenendo che le prestazioni lavorative erano state comunque rese e dovevano essere retribuite.
5. Errata applicazione delle norme sul recupero: Ritenevano che la normativa specifica (art. 4 del D.L. n. 16/2014) prevedesse modalità di recupero diverse dall’azione diretta contro il percipiente.
6. Discriminazione: Lamentavano un trattamento discriminatorio rispetto ad altri dipendenti dell’ente, per i quali non sarebbe stata avviata un’azione simile.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso, fornendo importanti chiarimenti su ciascuno dei punti sollevati. I giudici hanno smontato le argomentazioni dei ricorrenti con un’analisi puntuale.

In primo luogo, sui vizi procedurali, la Corte ha specificato che la motivazione della sentenza d’appello, sebbene sintetica, era esistente e comprensibile. I giudici di merito avevano fondato la loro decisione non su una presunta ammissione dei fatti, ma sulle risultanze documentali, come le ispezioni amministrative e le deliberazioni della Corte dei Conti, che attestavano la mancanza di contrattazione e di fondi. Un eventuale disaccordo con la valutazione delle prove non costituisce un vizio di violazione di legge censurabile in Cassazione.

Il punto centrale riguarda però la questione della ripetizione indebito pubblico impiego in relazione ai principi costituzionali. La Cassazione ha ribadito un orientamento consolidato: l’art. 36 della Costituzione (diritto a una retribuzione proporzionata e sufficiente) e l’art. 2126 c.c. (effetti del lavoro prestato in esecuzione di un contratto nullo) tutelano il trattamento economico fondamentale del lavoratore, ma non si estendono alle componenti accessorie come le retribuzioni di posizione e di risultato. Queste ultime possono essere riconosciute solo se sono state rispettate le procedure previste dalla contrattazione collettiva e se esiste un’adeguata copertura finanziaria. In assenza di tali presupposti, il pagamento è illegittimo e deve essere restituito.

Infine, la Corte ha respinto le censure relative alle modalità di recupero e alla presunta discriminazione. Ha chiarito che le norme speciali sul recupero delle somme da parte delle pubbliche amministrazioni non derogano alla regola generale dell’art. 2033 c.c., che consente l’azione diretta di ripetizione dell’indebito. Quanto alla discriminazione, i giudici hanno ritenuto il motivo inammissibile, in quanto la posizione dirigenziale è intrinsecamente diversa da quella degli altri dipendenti, giustificando un trattamento differenziato.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Corte di Cassazione conferma con fermezza il principio secondo cui nel pubblico impiego la retribuzione, specialmente per le sue componenti accessorie, è strettamente legata al rispetto delle fonti normative e contrattuali e alla disponibilità delle risorse finanziarie. La prestazione lavorativa, da sola, non è sufficiente a giustificare il pagamento di emolumenti non previsti o non coperti. Questa decisione rappresenta un monito per le pubbliche amministrazioni a una gestione rigorosa e trasparente delle retribuzioni e ribadisce che i dipendenti che percepiscono somme non dovute sono tenuti alla loro restituzione, senza poter invocare a loro tutela i principi generali sulla giusta retribuzione, i quali proteggono solo il nucleo fondamentale del trattamento economico.

Un dipendente pubblico deve restituire una retribuzione accessoria se risulta non dovuta?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, le componenti accessorie della retribuzione, come quelle di posizione e di risultato, sono dovute solo se previste dalla contrattazione collettiva e coperte da appositi fondi. In caso contrario, il pagamento è indebito e l’amministrazione può chiederne la restituzione.

Il principio della “retribuzione proporzionata” (art. 36 Cost.) protegge il lavoratore dalla restituzione di somme indebitamente percepite?
No. La Corte ha chiarito che la tutela offerta dall’art. 36 della Costituzione e dall’art. 2126 del codice civile si applica al trattamento economico fondamentale, ma non alle maggiorazioni e alla retribuzione di risultato, che sono condizionate al rispetto di specifiche procedure contrattuali.

La Pubblica Amministrazione può agire direttamente contro il dipendente per recuperare somme pagate per errore?
Sì. La normativa speciale sul recupero dei crediti da parte degli enti pubblici non esclude né deroga alla possibilità per l’amministrazione di avvalersi dell’azione generale di ripetizione dell’indebito (art. 2033 c.c.) per recuperare direttamente dal dipendente le somme indebitamente versate.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 17317 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 17317 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 5825/2021 R.G. proposto da

– ricorrenti –

contro

Comune di MARTINA NOME , in persona del Sindaco pro tempore , elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO , che lo rappresenta e difende

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 542/2020 de lla Corte d’Appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, depositata il 22.12.2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17.4.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il Comune RAGIONE_SOCIALE Martina Franca chiese ed ottenne dal Tribunale di Taranto due decreti ingiuntivi nei confronti dei suoi ex dirigenti NOME COGNOME e NOME COGNOME, per il pagamento delle somme, rispettivamente, di € 827.495,77 e di € 911.308,76 , in linea capitale, a titolo di ripetizione di retribuzioni di posizione e di risultato versate nel corso degli anni e ritenute indebite perché non previste dalla contrattazione collettiva e prive di copertura finanziaria negli appositi fondi.
In parziale accoglimento delle separate opposizioni dei dirigenti, il Tribunale revocò i decreti ingiuntivi e condannò gli opponenti al pagamento della minori somme, rispettivamente, di € 349.714,91 e di € 350.283,15 , al netto delle ritenute fiscali e previdenziali e nei limiti di quanto non estinto per prescrizione.

L a Corte d’Appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, adita in via principale dai lavoratori e riuniti i due processi, respinse i loro gravami ed anche gli appelli incidentali del Comune, confermando le sentenze di primo grado.

Contro la sentenza della Corte territoriale i lavoratori hanno proposto ricorso per cassazione articolato in sei motivi.

Il Comune di Martina Franca si è difeso con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la camera di consiglio ai sensi de ll’ art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo è rubricato «nullità della sentenza per violazione dell’art. 115 c. p.c.; tanto in relazione all’art. 360 , comma 1, n. 4, c.p.c.».

Gli ex dirigenti contestano innanzitutto l’affermazione della Corte d’Appello secondo cui e ssi avrebbero ammesso la circostanza di avere percepito la retribuzione di posizione e di

risultato in mancanza del relativo fondo e in assenza di RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE). Ed anzi rilevano di avere espressamente contestato tale assunto negli atti d ‘a ppello.

Ravvisano, inoltre, nella sentenza impugnata un’ipotesi di travisamento della prova o di errata percezione della stessa, in violazione dell’art. 115 c.p.c.

1.1 Nella sua prima parte il motivo è inammissibile perché non coglie il decisum della sentenza impugnata. Infatti, la Corte territoriale, pur avendo utilizzato impropriamente l’attributo «pacifico» -che nel linguaggio tecnico del processo civile si riferisce al fatto non contestato e, quindi, estraneo alla materia del contendere -ha comunque ritenuto infondati gli appelli mediante il richiamo alle risultanze istruttorie e, in particolare, alle ispezioni amministrative e alla deliberazione della Corte dei Conti, cui ha inteso attribuire piena efficacia probatoria per l’ accertamento della mancanza della contrattazione decentrata e (almeno per gli anni dal 2002 al 2008) della costituzione dell’apposito fondo da cui attingere le risorse per pagare gli incrementi retributivi.
In sostanza, il giudice d’appello , al di là del cenno alla non contestazione di alcuni fatti, che ha definito «pacifici», ha poi comunque motivato sulla prova di quei medesimi fatti, quale risultante dalla documentazione in atti.

1.2. Nella seconda parte, il motivo è pure inammissibile. Infatti, esso si sofferma sul contenuto dei documenti e critica la lettura datane dalla Corte territoriale. Ma è evidente che, in tal modo, dietro l’apparente denuncia di un vizio di violazione di legge, si pretende in realtà un sindacato sul «prudente apprezzamento» delle prove, che invece compete solo al giudice del merito ed è estraneo al giudizio di legittimità.

Il secondo motivo denuncia la «violazione dell’art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.».

Secondo i ricorrenti la Corte territoriale avrebbe omesso di pronunciarsi su alcuni di quelli che -ripresi nel ricorso -vengono definiti «motivi d’appello».

2.1. Il motivo è infondato, perché non sussiste il vizio di omessa pronuncia, il quale si verifica solo allorché risulti del tutto omesso il provvedimento del giudice indispensabile per la soluzione del caso concreto e non ricorre nel caso in cui, seppure manchi una specifica argomentazione, la decisione adottata in contrasto con la pretesa fatta valere dalla parte ne comporti il rigetto (v., ex multis , Cass. nn. 12652/2020 e 2151/2021).

Il giudice del merito non è tenuto a un esame espresso e distinto di ogni allegazione, prospettazione ed argomentazione delle parti, potendosi eventualmente discutere -in caso di carenze argomentative -di un vizio di motivazione (sindacabile in sede di legittimità soltanto nei limiti dei ben noti principi, sui quali si dovrà tornare in seguito), ma non di omessa pronuncia.

Il terzo motivo si duole di «Violazione e falsa applicazione d ell’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. e dell’art. 118 disp. att. c.p.c.; tutti in relazione all’ art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.».

I ricorrenti sostengono che la sentenza impugnata sarebbe priva di una effettiva motivazione che dia conto delle «ragioni giuridiche della decisione» e che non avrebbe indicato «le norme di legge e i principi di diritto applicati al caso concreto».

3.1. Il motivo è infondato. Non sussiste, infatti, la denunciata violazione dell’art. 132 c .p.c., perché, come

evidenziato dalle Sezioni Unite di questa Corte, l ‘ anomalia motivazionale denunciabile in sede di legittimità, quale violazione di legge costituzionalmente rilevante, attiene solo all ‘ esistenza della motivazione in sé, prescinde dal confronto con le risultanze processuali e si esaurisce nella «mancanza assoluta di motivi sotto l ‘ aspetto materiale e grafico», nella «motivazione apparente», nel «contrasto irriducibile fra affermazioni inconciliabili», nella «motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile» (Cass. S.U. n. 8053/2014, che richiama Cass. S.U. n. 5888/1992). I l difetto del requisito di cui all’art. 132 c.p.c. si configura, quindi, solo qualora la motivazione o manchi del tutto – nel senso che alla premessa dell’ oggetto del decidere risultante dallo svolgimento del processo segue l ‘ enunciazione della decisione senza alcuna argomentazione – ovvero esista formalmente come parte del documento, ma le sue argomentazioni siano svolte in modo talmente contraddittorio da non permettere di individuarla, cioè di riconoscerla come giustificazione del decisum ; esula, invece, dal vizio di violazione di legge la verifica della sufficienza e della razionalità della motivazione sulle quaestiones facti , implicante un raffronto tra le ragioni del decidere adottate ed espresse nella sentenza impugnata e le risultanze del materiale probatorio sottoposto al vaglio del giudice di merito.
Nel caso di specie , la Corte d’Appello ha chiaramente indicato i presupposti di fatto e di diritto della propria decisione (percezione di retribuzioni aggiuntive non previste dai contratti collettive e prive di copertura finanziaria; illegittimità di tali retribuzioni). I ricorrenti sono legittimati a contestare la motivazione, ma non possono negarn e l’esistenza.

3.2. Si aggiunga che, con riferimento alle questioni giuridiche, nel giudizio di cassazione rileva unicamente il vizio di cui all’art. 360 , comma 1, n. 3, c.p.c., perché rispetto a dette questioni il giudice di legittimità è investito, a norma dell ‘ art. 384 c.p.c., del potere di integrare e correggere la motivazione della sentenza impugnata, che può essere anche mancante, a condizione che il dispositivo sia comunque conforme a diritto (v., ex multis , Cass. n. 14476/2019).

Il quarto motivo di ricorso è volto a censurare «violazione e falsa applicazione dell’art. 36 Cost. e dell’art. 2126 c.c. e art. 2033 c.c. ed art. 45 d.lgs. n. 165 del 2001, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.».

Ad avviso dei ricorrenti, la ripetizione delle somme percepite dal lavoratore in rapporto a un’attività comunque svolta non sarebbe consentita dal principio costituzionale della «retribuzione proporzionata» e dall’art. 2126 c.c., che al lavoratore garantisce il diritto alla retribuzione anche in caso di prestazioni rese in esecuzione di un contratto nullo.

4 .1. Il motivo è infondato, perché l’art. 36 Cost. attiene solo al trattamento fondamentale e agli importi minimi di retribuzione di posizione, non anche alle maggiorazioni ed alla retribuzione di risultato, che in tanto possono essere riconosciute in quanto siano state rispettate le procedure previste dalla contrattazione collettiva (v., ex multis , Cass. n. 11645/2021). Analogamente, la norma contenuta nell’art. 2126 c.c. non trova applicazione qualora si discuta di un aumento della retribuzione di posizione per un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga il tema di una relazione sinallagmatica tra la voce di retribuzione e una specifica prestazione lavorativa
aggiuntiva, che comporti -dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale -«il trasmodare dell’incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. nn. 36358/2021 e 28966/2023).

Occorre in proposito ricordare che il d.lgs. n. 165 del 2001 prevede, all’art. 24, che la retribuzione del personale con qualifica dirigenziale è esattamente determinata dai contratti collettivi per le aree dirigenziali e che il trattamento economico, così stabilito, remunera tutte le funzioni e i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal medesimo decreto; il trattamento economico, in definitiva, è quello (e solo quello) stabilito dalla contrattazione collettiva, ivi compreso il trattamento accessorio spettante in caso di conferimento temporaneo di mansioni diverse (Cass. n. 6021/2023), che per essere erogato richiede l’integrale rispetto delle condizioni e delle procedure imposte dalle parti collettive.
Il quinto mezzo denuncia «violazione e falsa applicazione dell’art. 4 d.l. n. 16 del 2014, conv. in legge n. 68 del 2014, in relazione all’art. 12 preleggi e all’art. 360 , comma 1, n. 3, c.p.c.».

Secondo i ricorrenti, la disposizione di legge -ritenuta ius superveniens direttamente applicabile al caso di specie -imporrebbe alle pubbliche amministrazioni il recupero delle somme indebitamente erogate secondo determinate modalità ivi stabilite e diverse dall’azione diretta e immediata nei confronti del percipiente.

5.1. Il motivo è infondato, perché l’interpretazione propugnata dai ricorrenti, laddove afferma la non azionabilità della condictio indebiti nei confronti del singolo dipendente, si

pone in conflitto con l’orientamento di legittimità, il quale ha chiarito che l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 16 del 2014, conv ertito dalla legge n. 68 del 2014, non deroga affatto all’art. 2033 c.c., con la conseguenza che la pubblica amministrazione può, nelle ipotesi previste dal comma 1 del medesimo articolo, recuperare direttamente dal dipendente che le abbia percepite le somme indebitamente versate (Cass. nn. 23419/2023 e 17648/2023). Esente da censure è, pertanto, la decisione impugnata che ha ritenuto non preclusa dalla disposizione di cui sopra l’azione di recupero dell’ente locale .
5.2. Il motivo è poi inammissibile nella parte in cui i ricorrenti -fatta propria, in via di mera ipotesi, l’interpretazione secondo cui la legge lascerebbe all’ente pubblico la scelta sul metodo di recupero degli indebiti pagamenti -sostengono che il Comune di Martina Franca avrebbe comunque effettivamente optato per il recupero mediante riassorbimento nelle successive tornate contrattuali e non mediante azione di indebito nei confronti dei dirigenti percettori.

Si tratta, infatti, di un’aggiunta non coerente rispetto al tema introdotto dal motivo (vizio di violazione di legge), che mira a pretendere da questa Corte un riesame del fatto, che invece non è consentito nel giudizio di legittimità.

Infine, il sesto motivo è volto a censurare «violazione e falsa applicazione dell’art. 4 d.l. n. 16 del 2014, in relazione a gli artt. 3 Cost., 21 della Carta di Nizza, 15 della legge n. 300 del 1970, 14 CEDU (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.)».

Si prospetta un profilo di discriminazione nei confronti dei dirigenti, in ragione del fatto che il Comune di Martina Franca avrebbe ag ito per la ripetizione d’indebito solo nei loro confronti,

optando invece per una diversa modalità di recupero delle somme illegittimamente erogate a tutti gli altri dipendenti.

6.1. Il motivo è palesemente inammissibile, perché pone una questione mista, in fatto e in diritto, senza preoccuparsi di indicare se, come, dove e quando la questione sia stata proposta e discussa nei due gradi del giudizio di merito.

In ogni caso, è facile il rilievo che il rapporto di lavoro dirigenziale è ben differenziato, anche sul piano della disciplina normativa, da quello degli altri lavoratori, sicché per prospettare una discriminazione, ovverosia una ingiustificata disparità di trattamento, i ricorrenti avrebbero dovuto indicare le ragioni per cui, in questa particolare materia, ritengono invece obbligatorio un trattamento indifferenziato delle due categorie da parte del datore di lavoro. Ma nel ricorso nulla si legge in proposito.
Rigettato il ricorso, le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Si dà atto che, in base al l’esito del giudizio , sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’ art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso;

condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 7.200 per compensi, oltre alle spese generali al 15%, a d € 200 per esborsi e agli accessori di legge ;

si dà atto che sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’ art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 17.4.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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