Ripetizione dell'indebito e Pubblica Amministrazione

Un ente pubblico regionale ha tentato di recuperare somme erogate a dipendenti forestali tra il 2010 e il 2012, ritenendole non dovute a causa del mancato recepimento di un contratto collettivo. Un lavoratore ha contestato il recupero invocando una clausola di non ripetibilità inserita in un accordo integrativo successivo. La Corte di Cassazione, con questa ordinanza, ha rilevato la mancanza di precedenti chiari sulla validità di tali clausole quando coinvolgono la Pubblica Amministrazione, la quale ha il dovere di recuperare i fondi pubblici. La questione della **ripetizione dell’indebito** è stata quindi rimessa alla pubblica udienza per una decisione di rilievo nomofilattico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 marzo 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ripetizione dell’indebito: la PA può rinunciare al recupero?

Il tema della ripetizione dell’indebito nel settore pubblico rappresenta un crocevia fondamentale tra i diritti del lavoratore e la tutela delle casse erariali. Recentemente, la Corte di Cassazione ha affrontato un caso complesso riguardante il recupero di somme erogate a lavoratori forestali, sollevando dubbi sulla validità delle clausole contrattuali che vietano alla Pubblica Amministrazione di richiedere indietro somme pagate per errore.

I fatti di causa

La vicenda trae origine dal recupero di somme corrisposte tra il 2010 e il 2012 a titolo di arretrati contrattuali. L’amministrazione pubblica aveva iniziato a trattenere tali importi direttamente dalle buste paga dei dipendenti, basandosi su precedenti orientamenti giurisprudenziali che dichiaravano inapplicabile il contratto collettivo di riferimento in mancanza di un formale atto di recepimento regionale. Un lavoratore ha agito in giudizio chiedendo la restituzione di quanto trattenuto, sostenendo che un successivo accordo integrativo regionale conteneva una clausola esplicita di non ripetibilità per le somme già versate.

La decisione della Corte

Inizialmente, il Tribunale aveva rigettato la domanda del lavoratore, ma la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, interpretando le clausole contrattuali in senso favorevole al dipendente. L’amministrazione ha quindi proposto ricorso per Cassazione, contestando l’efficacia stessa dell’accordo integrativo e la legittimità di una rinuncia al recupero di fondi pubblici. La Suprema Corte, anziché decidere immediatamente, ha emesso un’ordinanza interlocutoria ravvisando una questione di massima importanza.

Analisi della contrattazione integrativa

Il cuore del conflitto risiede nella validità intrinseca di una clausola della contrattazione integrativa che impedisce il recupero di somme indebitamente erogate. La Corte si interroga se una Pubblica Amministrazione possa legittimamente disporre di somme che, per legge, dovrebbero essere recuperate in quanto pagate senza titolo, violando potenzialmente i principi di ordine pubblico e di corretta gestione delle risorse.

Le motivazioni

Le motivazioni che hanno spinto i giudici a rinviare la causa alla pubblica udienza risiedono nella necessità di stabilire un principio di diritto certo. Da un lato, esiste il dovere della PA di agire per la ripetizione dell’indebito oggettivo, un obbligo che appare indisponibile. Dall’altro, vi è l’autonomia contrattuale delle parti nelle sedi di negoziazione integrativa. La mancanza di precedenti specifici su questo delicato equilibrio rende necessario un approfondimento nomofilattico per chiarire se e a quali condizioni una clausola di non ripetibilità possa essere considerata valida nel pubblico impiego.

Le conclusioni

Le conclusioni di questo procedimento avranno un impatto significativo sulla gestione dei rapporti di lavoro pubblico. Se la Corte dovesse ritenere nulle tali clausole, molte amministrazioni potrebbero essere obbligate a riavviare procedure di recupero crediti verso migliaia di dipendenti. Al contrario, una conferma della validità degli accordi integrativi rafforzerebbe il ruolo della contrattazione decentrata come strumento di pacificazione sociale e stabilità economica per i lavoratori. La decisione finale chiarirà i confini tra il potere negoziale dei sindacati e i vincoli di bilancio dello Stato.

Cosa succede se la PA paga somme non dovute per errore?
In linea generale, la Pubblica Amministrazione ha il diritto e il dovere di richiedere la restituzione delle somme versate senza titolo, applicando il principio della ripetizione dell’indebito oggettivo.

Un accordo sindacale può bloccare il recupero di somme indebite?
La questione è attualmente al vaglio della Cassazione. Si discute se una clausola di non ripetibilità inserita in un contratto integrativo sia valida o se contrasti con i principi di ordine pubblico.

Qual è il rischio per i lavoratori in caso di nullità della clausola?
Se la clausola viene dichiarata nulla, l’amministrazione potrebbe legittimamente procedere al recupero delle somme tramite trattenute sullo stipendio, anche se l’accordo sindacale prevedeva il contrario.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. L Num. 2747 Anno 2026

Civile Ord. Sez. L Num. 2747 Anno 2026

Presidente: TRICOMI IRENE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/02/2026

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 7500/2025 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’ Avvocatura Generale Dello Stato

-ricorrente-

contro

NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

-controricorrente-

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’Appello di Caltanissetta n. 189/2024 depositata il 02/10/2024, NUMERO_DOCUMENTO.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 08/01/2026 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza n. 189 del 2/10/2024 la Corte di Appello di Caltanissetta, in riforma RAGIONE_SOCIALEa sentenza del Tribunale di Enna n.814 del 20/12/2023, dichiarava che l’RAGIONE_SOCIALE non aveva diritto a ripetere da NOME COGNOME la somma di €. 931,15, condannandola a ripeterla con gli interessi.

La somma in questione era stata erogata tra il 2010 ed il 2012 a titolo di arretrati dati per dovuti sulla base di CCNL 2006/2009, ed era stata poi recuperata mediante trattenuta in busta paga sulla base di alcune sentenze di questa Corte (la prima RAGIONE_SOCIALEe quali è Cass. n. 355/2016) che avevano stabilito che detto CCNL, in difetto di atto di recepimento, non era direttamente applicabile alla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Il COGNOME aveva agìto per la ripetizione sulla base di clausola di non ripetibilità contenuta nell’art. 30 del Contratto Integrativo RAGIONE_SOCIALE di Lavoro (di seguito, CIRL) del 1/1/2017. Il Tribunale aveva respinto la domanda, sulla base dei seguenti argomenti (in sintesi): detto CIRL aveva previsto nuove tabelle retributive solo per il futuro; né era dato comprendere a cosa la clausola facesse riferimento, trattandosi di disposizione riguardante tutti i lavoratori forestali, che non menzionava gli arretrati in questione, riguardanti i soli addetti ai servizi antincendio boschivo; ai quali il CCRL non faceva alcun riferimento; salvo l’allegato 1, che però conteneva solo dichiarazioni programmatiche, e prive RAGIONE_SOCIALE‘altrimenti indispensabile copertura finanziaria. In aggiunta, la Giunta RAGIONE_SOCIALE aveva autorizzato l’RAGIONE_SOCIALE alla sottoscrizione con decorrenza 1/1/2018 e con soggezione degli effetti economici ai limiti derivanti dagli stanziamenti finanziari disponibili.
Per quanto ancora rileva, il COGNOME aveva proposto appello per il seguente motivo (in sintesi): premesso che, stipulato il CCNL nel 2006, la Giunta RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEna, con delibera n. 195 del 2008, lo aveva in realtà recepito con decorrenza 1/8/2008, rinviando al futuro CIRL la questione RAGIONE_SOCIALEa spettanza degli incrementi retributivi previsti dal CCNL a decorrere dal 1/1/2006, e fino al 31/7/2008; che nelle more RAGIONE_SOCIALEa stipula, il 14/5/2009, le parti avevano stipulato un ‘Protocollo d’intesa’ col quale l’Amministrazione si era impegnata a versare le differenze in questione; che era detto accordo che, nel giudizio da altri intrapreso per il pagamento, si era stabilito, ad esito del procedimento esitato in Cass. n. 355/2016, non essere impegnativo per la RAGIONE_SOCIALE, per non essere stato recepito dalla Giunta; a seguito di che l’Amministrazione aveva intrapreso il recupero; aveva insistito per l’irrepetibilità RAGIONE_SOCIALE‘indebito, ostandovi il precitato art. 30 del CIRL stipulato il 1/1/2017, e recepito dalla RAGIONE_SOCIALE con delibera n. 404 del 13/9/2017, che aveva sancito non si desse corso ad alcun recupero retributivo; tanto più che l’allegato 1, prevedendo l’impegno del datore di lavoro a reperire per il futuro le risorse necessarie al pagamento degli arretrati non ancora versati, implicava ‘a fortiori’ il ‘consolidamento’ di quanto già corrisposto.
La Corte di Appello accoglieva il gravame, sulla base dei seguenti rilievi (in sintesi): a) dall’art. 1367 c.c. discendeva la necessità di privilegiare una esegesi RAGIONE_SOCIALE‘art. 30 cit. in un senso utile alla produzione di qualche effetto; sicchè la clausola «non si darà corso ad alcun recupero retributivo», seguente alla pattuizione di incrementi retributivi dal gennaio 2018, non poteva riferirsi che al già pagato in eccedenza prima di tale maturazione; b) corroborava tale ricostruzione il canone di interpretazione complessiva di cui all’art. 1363 c.c., applicato all’allegato 1, che, sotto la rubrica ‘Arretrati OTI e OTD’, impegnava il Governo regionale «a reperire le risorse finanziarie per liquidare ai lavoratori del comparto antincendio la rimanente parte degli arretrati contrattuali di cui all’accordo del 14 maggio
2009»; dove l’espressione «la rimanente parte» rimandava al non già pagato, chiarendo ulteriormente che il ‘non recupero’ riguardava quanto già pagato secondo quell’accordo. La trattenuta era pertanto indebita.

Per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza ricorre l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con quattro motivi.

Resiste il COGNOME con controricorso.

L’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha anche presentato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo denuncia, ai sensi del n.5 del primo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c., omesso esame di fatto decisivo, consistente nel fatto, dedotto in memoria difensiva in appello, ed ignorato dalla Corte territoriale, che l’unico CIRL entrato in vigore era quello siglato nel 2018, ed approvato con deliberazione giuntile n.387 del 19/10/2018, entrato in vigore il 1/9/2018; CIRL che il ricorrente aveva chiesto prodursi in appello; e non conteneva alcuna clausola di non ripetizione; mentre quello del 1/1/2017, sul quale sia il Tribunale che la Corte di Appello avevano fondato il proprio giudizio, era una mera ‘ipotesi di accordo’, mai entrata in vigore in quel testo.
Nello svolgimento RAGIONE_SOCIALEo stesso motivo, il ricorrente denuncia omessa pronuncia sull’istanza di produzione RAGIONE_SOCIALE‘unico CIRL, nel suo assunto, mai entrato in vigore, quale contenuta nelle note di trattazione scritta per l’udienza del 25/9/2024, meritante ammissione ex artt. 421 e 437 c.p.c., stante l’indispensabilità RAGIONE_SOCIALEa stessa al fine del decidere.

Il controricorrente, sul punto, obietta che il motivo sarebbe inammissibile per avere in realtà la consistenza RAGIONE_SOCIALEa contestazione RAGIONE_SOCIALEa efficacia del CIRL 2017, posta a base di entrambe le decisioni; contestazione inammissibile trattandosi di giudizio riservato al giudice del merito; nonché per tradursi in una censura inerente la valutazione RAGIONE_SOCIALEa prova,

ugualmente riservata al merito. COGNOMEsta inoltre la sussistenza del requisito di decisività, implicita nel fatto che la produzione del CIRL 2018 non era stata ammessa dalla Corte di Appello.

Deduce ancora l’infondatezza del motivo, sull’assunto che il CIRL 2017 era stato recepito, con effetto dal 1/1/2018, così producendo i propri effetti, per quanto denominato ‘ipotesi’; anche in ragione del corrispettivo impegno di spesa poi posto dall’art.2, co.4, RAGIONE_SOCIALEa L.R. n. 8 del 8/5/2018; né il CIRL 2018 aveva annullato il precedente, prevedendo solo per l’avvenire; sicchè i due CIRL si erano succeduti con diverse decorrenze, senza che la clausola di non ripetibilità contenuta nel primo potesse ritenersi abrogata per il mero fatto di non essere stata riprodotta nel secondo; tanto più che la riproduzione RAGIONE_SOCIALEa clausola di non ripetizione sarebbe stata ormai superflua, avendo ormai prodotto il proprio effetto. Quanto al carattere non decisivo RAGIONE_SOCIALEa dizione ‘ipotesi di accordo’ si appella a Cass. 11464/2004, 7115/2004, 6871/2004, 11464/2004, 18154/2018.
Il secondo motivo denuncia, in relazione al n.4 del primo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c. ed all’art. 112 c.p.c, omessa pronuncia: a) sull’eccezione sollevata dal ricorrente nella memoria difensiva in appello, riguardo all’assunto che l’unico CIRL mai entrato in vigore fosse quello siglato nel 2018; b) sull’istanza di produzione esperita nelle note di trattazione scritta in appello.

Il terzo motivo denuncia, in relazione al n. 4 del primo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c., ed agli artt. 132 c.p.c. e 111 Cost., nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per motivazione apparente, fattispecie data per integrata per il fatto che la Corte di Appello abbia ignorato l’eccezione sopra più volte richiamata.

Il quarto motivo denuncia, sempre in relazione al n. 4 del primo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c., ed agli artt. 421 e 437 c.p.c., nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per omessa ammissione RAGIONE_SOCIALEa produzione del CIRL 2018 in appello.

Nella discussione collegiale è stata posta la questione, avente carattere pregiudiziale, RAGIONE_SOCIALEa validità intrinseca di una clausola RAGIONE_SOCIALEa contrattazione integrativa regionale, quale quella nella specie contenuta nell’art. 30 del CIRL 2017, con la quale una pubblica amministrazione in genere, e nella specie una amministrazione regionale, convenga la non ripetibilità di somme in precedenza indebitamente erogate, qui peraltro per un periodo anteriore a quello di vigenza del contratto, in rapporto al principio di diritto consolidato secondo il quale la pubblica amministrazione, oltre che il diritto, ha anche il dovere, alla luce di princìpi di ordine pubblico dei quali non può disporre, di ripetere l’indebito oggettivo (ex pluri mis, Cass. 3826/2016, 16088/2016, 6715/2021, 21316/2022) e nell’ipotesi affermativa, a quali condizioni; e se esse ricorrano nel caso di specie. Poiché non constano precedenti di legittimità specifici, e la questione è di si impone l’esame RAGIONE_SOCIALEe stesse in pubblica udienza, con il Data pubblicazione 22/12/2025 coinvolgimento di diritto
particolare rilevanza nomofilattica, tutte le parti e del Procuratore Generale sulle questioni di prospettate.

P.Q.M.

La Corte rinvia la causa a nuovo ruolo per la fissazione e trattazione RAGIONE_SOCIALEa stessa in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Sezione Lavoro del 08/01/2026.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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