Ripetizione dell'indebito e Pubblica Amministrazione

Un ente pubblico regionale ha richiesto la ripetizione dell’indebito nei confronti di un lavoratore forestale per somme erogate in base a un contratto nazionale non formalmente recepito. Mentre il Tribunale aveva accolto la domanda dell’ente, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione valorizzando una clausola di un contratto integrativo che escludeva il recupero delle somme già versate. La Corte di Cassazione, rilevando la particolare importanza della questione, ha emesso un’ordinanza interlocutoria per stabilire se una Pubblica Amministrazione possa legittimamente rinunciare al recupero di somme indebite tramite accordi sindacali, data la natura indisponibile di certi principi di ordine pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 marzo 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ripetizione dell’indebito: la PA può rinunciare al recupero?

Il tema della Ripetizione dell’indebito nelle Pubbliche Amministrazioni rappresenta un terreno di scontro tra esigenze di bilancio e tutela del lavoratore. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione solleva un interrogativo fondamentale: può un accordo sindacale impedire allo Stato di riavere indietro somme pagate per errore?

Il caso: somme contestate ai lavoratori forestali

La vicenda trae origine dall’erogazione di arretrati retributivi a favore di addetti al servizio antincendio boschivo. Tali somme erano state corrisposte sulla base di un Contratto Collettivo Nazionale (CCNL) che, tuttavia, non era stato formalmente recepito dall’amministrazione regionale competente. In seguito a una sentenza di legittimità che aveva confermato l’assenza di un obbligo giuridico al pagamento, l’ente pubblico ha avviato le procedure per la Ripetizione dell’indebito.

Il lavoratore si è opposto alla richiesta di restituzione, invocando l’articolo 30 di un successivo Contratto Integrativo Regionale di Lavoro (CIRL). Tale norma contrattuale stabiliva esplicitamente che non si sarebbe dato corso ad alcun recupero retributivo per le somme già erogate. Sebbene il primo grado di giudizio avesse dato ragione all’ente pubblico, la Corte d’Appello ha accolto le ragioni del dipendente, ritenendo valida la clausola di non ripetizione.

La decisione della Corte di Cassazione

L’amministrazione ha proposto ricorso per cassazione, lamentando l’omesso esame di fatti decisivi e la nullità della sentenza. Il punto centrale della controversia riguarda la validità intrinseca di una clausola contrattuale che impedisce alla Pubblica Amministrazione di recuperare somme indebitamente pagate.

La Suprema Corte ha rilevato che non esistono precedenti specifici su questo esatto punto di diritto. La questione è di estrema rilevanza poiché tocca il principio di legalità e il dovere della PA di agire secondo criteri di efficienza e tutela del patrimonio pubblico. Per questo motivo, i giudici hanno deciso di non decidere immediatamente, ma di rinviare la causa a una pubblica udienza per un approfondimento nomofilattico.

Le motivazioni

Le motivazioni che hanno spinto la Corte a emettere un’ordinanza interlocutoria risiedono nel conflitto tra l’autonomia contrattuale e i principi di ordine pubblico. Da un lato, l’art. 1367 c.c. impone di interpretare le clausole contrattuali in modo che abbiano un effetto; dall’altro, la giurisprudenza consolidata stabilisce che la Pubblica Amministrazione ha non solo il diritto, ma il dovere di richiedere la Ripetizione dell’indebito oggettivo. La Corte deve chiarire se la non ripetibilità possa essere oggetto di negoziazione sindacale o se rappresenti una violazione dei principi di indisponibilità delle risorse pubbliche.

Le conclusioni

Le conclusioni di questa fase processuale evidenziano la necessità di un intervento chiarificatore ai massimi livelli. Se venisse confermata la validità di tali clausole, si aprirebbe una strada per sanare situazioni di irregolarità nei pagamenti attraverso la contrattazione collettiva. Al contrario, una dichiarazione di nullità della clausola rafforzerebbe l’obbligo di recupero delle somme, indipendentemente dagli accordi presi con le parti sociali. La decisione finale avrà un impatto significativo su tutti i comparti della funzione pubblica e sulla gestione dei contenziosi retributivi.

Cosa succede se la PA paga somme non dovute?
L’amministrazione ha generalmente il dovere di richiederne la restituzione per tutelare le risorse pubbliche e il principio di legalità, agendo tramite l’azione di ripetizione dell’indebito.

Può un contratto sindacale bloccare il recupero dei soldi?
La questione è attualmente al vaglio della Cassazione per determinare se una clausola di non ripetizione sia valida o se contrasti con i principi di ordine pubblico e indisponibilità del credito pubblico.

Qual è il ruolo della funzione nomofilattica in questo caso?
Serve a chiarire in modo uniforme se la Pubblica Amministrazione possa legittimamente disporre del diritto di credito derivante da un pagamento indebito attraverso accordi collettivi integrativi.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. L Num. 2743 Anno 2026

Civile Ord. Sez. L Num. 2743 Anno 2026

Presidente: TRICOMI IRENE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/02/2026

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 7177/2025 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’ Avvocatura Generale Dello Stato -ricorrente- contro

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME -controricorrente- avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’Appello di Caltanissetta n. 180/2024 depositata il 02/10/2024, NUMERO_DOCUMENTO.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 08/01/2026 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza n. 180 del 2/10/2024 la Corte di Appello di Caltanissetta, in riforma RAGIONE_SOCIALEa sentenza del Tribunale di Enna n.816 del 20/12/2023, dichiarava che l’RAGIONE_SOCIALE non aveva diritto a ripetere da NOME COGNOME la somma di €. 714,81, condannandola a ripeterla con gli interessi.

Il Tribunale aveva respinto il ricorso del COGNOME, a ciò inteso, perché (in sintesi): la somma in questione era stata erogata tra il 2010 ed il 2012 a titolo di arretrati secondo il CCNL per gli addetti ai lavori di sistemazione idraulico-forestale e idraulico agraria 2006/2009, indebitamente, come poi giudicato dal diritto vivente (Cass. n. 355/2016), stante il non formale recepimento da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del CCNL in questione; la tesi attorea, basata sull’assunto che, con l’art. 30 del Contratto Integrativo RAGIONE_SOCIALE di Lavoro (di seguito, CIRL) del 1/1/2017, si fosse poi stabilito che ‘non si darà corso ad alcun recupero retributivo’, non aveva fondamento, posto che il CIRL aveva previsto nuove tabelle retributive solo per il futuro; né era dato comprendere a cosa la clausola facesse riferimento, trattandosi di disposizione riguardante tutti i lavoratori forestali, che non menzionava gli arretrati in questione, riguardanti i soli addetti ai servizi antincendio boschivo, ai quali il CIRL non faceva alcun riferimento specifico; salvo l’allegato 1, che però conteneva solo dichiarazioni programmatiche, e prive RAGIONE_SOCIALE‘altrimenti indispensabile copertura finanziaria. In aggiunta, la Giunta RAGIONE_SOCIALE aveva autorizzato l’RAGIONE_SOCIALE alla sottoscrizione con decorrenza 1/1/2018 e con soggezione degli effetti economici ai limiti derivanti dagli stanziamenti finanziari disponibili.
Per quanto qui rileva, il COGNOME aveva appellato deducendo che, stipulato il CCNL nel 2006, la Giunta RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con delibera n. 195 del 2008, lo aveva in realtà recepito con decorrenza 1/8/2008, rinviando al futuro CIRL la questione RAGIONE_SOCIALEa spettanza degli incrementi retributivi previsti dal CCNL a decorrere dal 1/1/2006, e fino al 31/7/2008; che nelle more RAGIONE_SOCIALEa stipula, il 14/5/2009, le parti avevano stipulato un ‘Protocollo d’intesa’ col quale l’Amministrazione si era impegnata a versare le differenze in questione; e che era detto accordo che, nel giudizio da altri intrapreso per il pagamento, si era stabilito, ad esito del procedimento esitato in Cass. n. 355/2016, non essere impegnativo per la RAGIONE_SOCIALE, per non essere stato recepito dalla Giunta; a seguito di che l’Amministrazione aveva intrapreso il recupero; aveva insistito per l’irrepetibilità RAGIONE_SOCIALE‘indebito, ostandovi il precitato art. 30 del CIRL stipulato il 1/1/2017, recepito dalla RAGIONE_SOCIALE con delibera n. 404 del 13/9/2017, che aveva sancito non si desse corso ad alcun recupero retributivo; tanto più che l’allegato 1, prevedendo l’impegno del datore di lavoro a reperire per il futuro le risorse necessarie al pagamento degli arretrati non ancora versati, implicava ‘a fortiori’ il ‘consolidamento’ di quanto già corrisposto.
La Corte di Appello ha accolto il gravame, sulla base dei seguenti rilievi (in sintesi): a) dall’art. 1367 c.c. discendeva la necessità di privilegiare una esegesi RAGIONE_SOCIALE‘art. 30 cit. in un senso utile alla produzione di qualche effetto; sicchè la clausola ‘non si darà corso ad alcun recupero retributivo’, seguente alla pattuizione di incrementi retributivi dal gennaio 2018, non poteva riferirsi che al già pagato in eccedenza prima di tale maturazione; b) corroborava tale ricostruzione il canone di interpretazione complessiva di cui all’art. 1363 c.c., applicato all’allegato 1, che, sotto la rubrica
‘Arretrati OTI e OTD’, impegnava il Governo regionale «a reperire le risorse finanziarie per liquidare ai lavoratori del comparto antincendio la rimanente parte degli arretrati contrattuali di cui all’accordo del 14 maggio 2009»; dove l’espressione «la rimanente parte» rimandava al non già pagato, chiarendo ulteriormente che il ‘non recupero’ riguardava quanto già pagato secondo quell’accordo. La trattenuta era pertanto indebita.

Per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza ricorre l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con quattro motivi, assistiti da memoria.

Resiste il COGNOME con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo denuncia, ai sensi del n.5 del primo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c., omesso esame di fatto decisivo, consistente nel fatto, dedotto in memoria difensiva in appello, ed ignorato dalla Corte territoriale, che l’unico CIRL entrato in vigore era quello successivamente siglato nel 2018, ed approvato con deliberazione giuntile n.387 del 19/10/2018, entrato in vigore il 1/9/2018; CIRL che il ricorrente aveva chiesto prodursi in appello; e non conteneva alcuna clausola di non ripetizione; mentre quello del 1/1/2017, sul quale sia il Tribunale che la Corte di Appello avevano fondato il proprio giudizio, era una mera ‘ipotesi di accordo’, mai entrata in vigore in quel testo.
Il controricorrente precisa che a seguito RAGIONE_SOCIALEa delibera n.195 del 9/8/2008, con la quale la Giunta aveva recepito il CCNL 2006/2009, ma solo a decorrere dal 1/9/2008, rinviando per gli arretrati allo stipulando CIRL, il protocollo d’intesa del 14/5/2009, ‘..in considerazione RAGIONE_SOCIALEa oggettiva sussistenza di elementi che rendono indifferibile il pagamento degli arretrati contrattuali’, ne aveva disposto l’anticipazione per tre ratei (il primo a partire dal

luglio 2009; gli altri due rispettivamente entro il 2010 ed il 2011); cosa cui era seguita l’istituzione dei relativi capitoli di spesa; e quindi proceduto alla relativa erogazione tra il 2010 ed il 2012. L’intervento di Cass. 355/2016 aveva però poi palesato l’indebito, in assenza di delibera giuntile di recepimento, obbligando l’Amministrazione al recupero impugnato dal lavoratore.

Nello svolgimento RAGIONE_SOCIALEo stesso motivo, l’RAGIONE_SOCIALE ricorrente denuncia omessa pronuncia sull’istanza di produzione RAGIONE_SOCIALE‘unico CCRL, nel suo assunto, mai entrato in vigore, quale contenuta nelle note di trattazione scritta per l’udienza del 25/9/2024, meritante ammissione ex artt. 421 e 437 c.p.c., stante l’indispensabilità RAGIONE_SOCIALEa stessa al fine del decidere.

Il controricorrente, sul punto, obietta che il motivo sarebbe inammissibile per avere in realtà la consistenza RAGIONE_SOCIALEa contestazione RAGIONE_SOCIALEa efficacia del CIRL 2017, posta a base di entrambe le decisioni; contestazione inammissibile trattandosi di giudizio riservato al giudice del merito; nonché per tradursi in una censura inerente la valutazione RAGIONE_SOCIALEa prova, ugualmente riservata al merito. COGNOMEsta inoltre la sussistenza del requisito di decisività, implicita nel fatto che la produzione del CIRL 2018 non era stata ammessa dalla Corte di Appello. Deduce ancora l’infondatezza del motivo, sull’assunto che il CIRL 2017 era stato recepito, con effetto dal 1/1/2018, così producendo i propri effetti, per quanto denominato ‘ipotesi’; anche in ragione del corrispettivo impegno di spesa posto successivamente dall’art.2, co.4, RAGIONE_SOCIALEa L.R. n. 8 del 8/5/2018; né il CIRL 2018 aveva annullato il precedente, prevedendo solo per l’avvenire; sicchè i due CIRL si erano succeduti con diverse decorrenze, senza che la clausola di non ripetibilità contenuta nel primo potesse ritenersi abrogata per il mero fatto di non essere stata riprodotta nel secondo. Quanto al
carattere non decisivo RAGIONE_SOCIALEa dizione ‘ipotesi di accordo’ si appella a Cass. nn. 11464/2004, 7115/2004, 6871/2004, 11464/2004, 18154/2018.

2.Il secondo motivo denuncia, in relazione al n.4 del primo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c. ed all’art. 112 c.p.c, omessa pronuncia: a) sull’eccezione sollevata dal ricorrente nella memoria difensiva in appello, riguardo all’assunto che l’unico CIRL mai entrato in vigore fosse quello siglato nel 2018; b) sull’istanza di produzione esperita nelle note di trattazione scritta in appello.

3.Il terzo motivo denuncia, in relazione al n. 4 del primo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c., ed agli artt. 132 c.p.c. e 111 Cost., nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per motivazione apparente, fattispecie data per integrata per il fatto che la Corte di Appello abbia ignorato l’eccezione sopra più volte richiamata.

4.Il quarto motivo denuncia, sempre in relazione al n. 4 del primo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c., ed agli artt. 421 e 437 c.p.c., nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per omessa ammissione RAGIONE_SOCIALEa produzione del CIRL 2018 in appello.

5.Nella discussione collegiale è stata posta la questione, avente carattere pregiudiziale, RAGIONE_SOCIALEa validità intrinseca di una clausola RAGIONE_SOCIALEa contrattazione integrativa regionale, quale quella nella specie contenuta nell’art. 30 del CIRL 2017, con la quale una pubblica amministrazione in genere, e nella specie una amministrazione regionale, convenga la non ripetibilità di somme in precedenza indebitamente erogate, qui peraltro per un periodo anteriore a quello di vigenza del contratto, in rapporto al principio di diritto consolidato secondo il quale la pubblica amministrazione, oltre che il diritto, ha anche il dovere, alla luce di princìpi di ordine pubblico dei quali non può disporre, di ripetere l’indebito oggettivo ( ex pluris , Cass. 3826/2016, 16088/2016, 6715/2021, 21316/2022) e
nell’ipotesi affermativa, a quali condizioni; e se esse ricorrano nel caso di specie.

Poiché non su tale questione non constano precedenti di legittimità specifici e la stessa è di particolare rilevanza nomofilattica, si impone l’esame RAGIONE_SOCIALEe stesse in pubblica udienza, con coinvolgimento di tutte le parti e del AVV_NOTAIO Generale sulle questioni di diritto prospettate.

P.Q.M.

La Corte rinvia la causa a nuovo ruolo per la fissazione e trattazione RAGIONE_SOCIALEa stessa in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Sezione Lavoro del 08/01/2026.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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