Riparto di giurisdizione: diritto e interesse legittimo

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 2481/2024, interviene su un complesso caso di riparto di giurisdizione riguardante la proprietà di un immobile storico. Una società rivendicava la proprietà del bene, contestando un atto di prelazione esercitato dallo Stato quasi un secolo prima. In subordine, chiedeva l’adempimento di una transazione successiva. La Corte ha stabilito che la domanda principale, che contesta l’esercizio di un potere autoritativo della P.A. (la prelazione), rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto il diritto di proprietà è degradato a interesse legittimo. La domanda subordinata, relativa a un accordo transattivo di natura privatistica, spetta invece alla cognizione del giudice ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riparto di giurisdizione tra P.A. e privato: il caso di un immobile storico

Comprendere a quale giudice rivolgersi quando si ha una controversia con la Pubblica Amministrazione è una delle questioni più complesse del nostro sistema legale. Il corretto inquadramento della domanda giudiziale determina il successo o il fallimento di un’azione legale, prima ancora di entrare nel merito della questione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite offre un’analisi magistrale sul riparto di giurisdizione, chiarendo la sottile linea di confine tra diritto soggettivo e interesse legittimo, specialmente quando in gioco c’è il diritto di proprietà su beni di valore storico.

I Fatti: La Contesa Secolare per un Immobile di Prestigio

La vicenda trae origine da una compravendita del 1911 con cui una società privata acquistava un prestigioso palazzo storico nel centro di Roma. La storia dell’immobile si complica negli anni ’20, quando il Governo esercita un diritto di prelazione artistica, acquisendo di fatto la proprietà del bene. Da quel momento, inizia una lunga e complessa serie di contenziosi.

Decenni dopo, nel 1991, le parti (la società, il Senato e il Ministero delle Finanze) stipulano un accordo transattivo per porre fine alla disputa. L’accordo prevedeva, in sintesi, la concessione in uso alla società di una porzione dell’immobile per la creazione di un museo storico. Tuttavia, questo accordo non viene mai pienamente attuato.

La società decide quindi di avviare una nuova azione legale, presentando due domande:
1. In via principale: l’accertamento della propria proprietà sull’intero palazzo, sostenendo l’invalidità dell’atto di prelazione degli anni ’20, e la conseguente condanna alla restituzione.
2. In via subordinata: l’adempimento dell’accordo transattivo del 1991.

La Questione del Riparto di Giurisdizione

Il cuore del problema legale non era tanto chi avesse ragione nel merito, ma quale giudice fosse competente a decidere: il giudice ordinario o quello amministrativo? Il Consiglio di Stato aveva precedentemente declinato la propria giurisdizione, portando la società a ricorrere in Cassazione per ottenere una pronuncia definitiva sul punto.

Le Motivazioni della Cassazione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno analizzato separatamente le due domande, arrivando a conclusioni diverse per ciascuna di esse e delineando principi fondamentali in materia di riparto di giurisdizione.

Giurisdizione sulla Domanda Principale: Potere Pubblico e Interesse Legittimo

Per quanto riguarda la domanda di rivendica della proprietà, la Corte ha stabilito la giurisdizione del giudice amministrativo. La motivazione si basa su un concetto cardine: l’atto di prelazione artistica esercitato dallo Stato è espressione di un potere autoritativo, finalizzato alla tutela di un interesse pubblico. Di fronte all’esercizio di tale potere, la posizione del privato non è più quella di un diritto soggettivo pieno (il diritto di proprietà), ma si ‘degrada’ a interesse legittimo.

Il privato, in questo caso, non contesta la mancanza assoluta del potere in capo all’Amministrazione, ma il modo in cui tale potere è stato esercitato (il quomodo). La contestazione delle modalità di esercizio di un potere pubblico è la materia per eccellenza della giurisdizione amministrativa di legittimità. Pertanto, la pretesa alla restituzione del bene, che presuppone la rimozione dell’atto amministrativo di prelazione, deve essere vagliata dal T.A.R.

Giurisdizione sulla Domanda Subordinata: Un Accordo di Diritto Privato

Sulla domanda relativa all’adempimento dell’accordo del 1991, la Corte ha invece dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. I giudici hanno analizzato la natura dell’accordo, concludendo che esso non può essere qualificato come un ‘accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo’ ai sensi della Legge 241/1990.

L’accordo in questione, infatti, era una mera transazione, finalizzata a risolvere una controversia attraverso reciproche concessioni di natura patrimoniale. Mancava l’elemento fondamentale dell’accordo pubblicistico: il perseguimento di un interesse pubblico esplicitato nell’atto. Si trattava, in sostanza, di un contratto di diritto privato stipulato tra le parti. Di conseguenza, le controversie relative alla sua esecuzione e validità rientrano nella competenza del giudice ordinario, che è il giudice dei diritti e degli obblighi nascenti dai contratti.

Le Conclusioni: Principi di Diritto e Implicazioni Pratiche

L’ordinanza stabilisce due principi di diritto fondamentali. Primo: ricorre la giurisdizione del giudice amministrativo quando il fatto che estingue il diritto di proprietà vantato dal privato è un provvedimento amministrativo, espressione di un potere attribuito dalla legge alla P.A. Secondo: la dichiarazione di nullità della compravendita originaria è una condizione di legittimità per l’esercizio del potere di prelazione artistica da parte dello Stato.

Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche. Ricorda a cittadini e imprese che quando si agisce contro la Pubblica Amministrazione, è cruciale identificare la natura della propria pretesa. Se si contesta un atto autoritativo, la strada è quella del giudice amministrativo. Se, invece, la controversia riguarda un rapporto di natura paritetica e contrattuale, la competenza è del giudice ordinario. Una scelta sbagliata può portare a una declaratoria di inammissibilità, con spreco di tempo e risorse.

Quando una domanda contro la Pubblica Amministrazione rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo?
Secondo questa ordinanza, la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste quando la domanda del privato, pur avendo ad oggetto un diritto soggettivo come la proprietà, si scontra con un provvedimento amministrativo che è espressione di un potere autoritativo (nel caso di specie, l’esercizio della prelazione artistica). In tale situazione, il diritto soggettivo si affievolisce in interesse legittimo, la cui tutela è demandata al giudice amministrativo.

Un accordo transattivo con la Pubblica Amministrazione è sempre di competenza del giudice amministrativo?
No. La Corte chiarisce che un accordo è di competenza del giudice amministrativo solo se si qualifica come ‘accordo sostitutivo di provvedimento’ ai sensi della L. 241/1990, ovvero quando è esplicitamente finalizzato al perseguimento di un interesse pubblico. Se l’accordo ha una natura puramente transattiva e patrimoniale, come nel caso esaminato, si tratta di un contratto di diritto privato la cui cognizione spetta al giudice ordinario.

Cosa si intende per ‘petitum sostanziale’ ai fini della giurisdizione?
Il ‘petitum sostanziale’ è il criterio utilizzato dalla Corte per determinare la giurisdizione. Non si guarda alla richiesta formale (‘petitum formale’), ma alla natura effettiva della pretesa e al tipo di tutela richiesta. Se, per ottenere il bene della vita desiderato (la restituzione dell’immobile), è necessario contestare e rimuovere un atto amministrativo, il petitum sostanziale indirizza la controversia verso il giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 2481 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 2481 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data RAGIONE_SOCIALEzione: 26/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso 9880-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME

Oggetto

REGOLAMENTI DI

GIURISDIZIONE

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 21/11/2023

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, SENATO RAGIONE_SOCIALEA REPUBBLICA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO;

– controricorrenti –

nonchŁ contro

RAGIONE_SOCIALE;

– intimato –

avverso la sentenza n. 9171/2022 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 27/10/2022.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 21/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO, il quale chiede che le Sezioni unite RAGIONE_SOCIALE Corte rigettino il ricorso dichiarandolo inammissibile o infondato.

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE propose ricorso innanzi al T.A.R. Lazio nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, domandando, in via principale, l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘occupazione abusiva di Palazzo Giustiniani in Roma alla INDIRIZZO da parte del RAGIONE_SOCIALE (d’ora in avanti soltanto “RAGIONE_SOCIALE“) e la condanna del RAGIONE_SOCIALE alla restituzione RAGIONE_SOCIALE‘edificio in favore RAGIONE_SOCIALE società, oltre al risarcimento del danno per l’occupazione abusiva , ed in via subordinata l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento RAGIONE_SOCIALE transazione, di data 14 novembre 1991, stipulata tra il RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE (poi RAGIONE_SOCIALE) e la società ricorrente, con la condanna del RAGIONE_SOCIALE all’adempimento RAGIONE_SOCIALE‘obbligo scaturente dall’art. 5 RAGIONE_SOCIALE transazione ovvero a consentire l’uso di una limitata porzione dei locali per ospitare il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. La ricorrente espose quanto segue.
Con atto di compravendita, rogato in data 16 febbraio 1911, la società ricorrente aveva acquistato, dai germani NOME NOME NOME Questa, la proprietà RAGIONE_SOCIALE‘immobile di cui sopra, adibito fin dal 1901 a sede legale RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE -, senza che nell’ambito RAGIONE_SOCIALE predetta compravendita fosse stata dichiarata l’esistenza del vincolo RAGIONE_SOCIALEartistico gravante sul bene ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 6 RAGIONE_SOCIALE legge n. 364 del 20 giugno 1909. Il 5 novembre 1925 INDIRIZZO era stato con violenza occupato da truppe squadriste armate. Con regio decretolegge n. 2192 del 22 novembre 1925 era stata prevista la facoltà del Governo di dichiarare la nullità degli atti di compravendita degli immobili di valore RAGIONE_SOCIALE e artistico nazionale oggetto di tutela ai sensi RAGIONE_SOCIALE legge n. 364 del 1909. Con il decreto del 20 gennaio 1926
del Ministro RAGIONE_SOCIALE (come previsto dall’art. 1 del citato regio decreto-legge) era stato esercitato il diritto di prelazione su ll’immobile e con atto del 13 giugno 1927, intercorso fra il RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE e la società ricorrente, erano stati transatti i due giudizi nel frattempo intrapresi innanzi al Consiglio di Stato e al Tribunale di Roma, per far dichiarare privo di efficacia il diritto di prelazione. Con atto di citazione del 26 settembre 1947, la società aveva instaurato un giudizio civile per far dichiarare nullo, per vizio di consenso a causa di violenza, l’atto di transazione e ottenere la restituzione del bene immobile.
La Corte di Cassazione, adita con il ricorso preventivo di giurisdizione proposto dai ministeri convenuti (RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE), aveva dichiarato, con sentenza a sezioni unite di data 6 giugno 1950, la sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione ordinaria a conoscere RAGIONE_SOCIALEe questioni concernenti la validità RAGIONE_SOCIALE transazione del 13 giugno 1927 e la sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione amministrativa a conoscere RAGIONE_SOCIALEe questioni di legittimità del decreto ministeriale del 20 gennaio 1926 , dichiarando per l’effetto l’improponibilità innanzi al giudice ordinario RAGIONE_SOCIALE a domanda di restituzione RAGIONE_SOCIALE‘immobile, fondata sia su ll’occupazione violenta del 5 novembre 1925 che su ll’illegittimità del decreto ministeriale del 20 gennaio 1926, RAGIONE_SOCIALE domanda di intervenuta usucapione RAGIONE_SOCIALE‘immobile oggetto RAGIONE_SOCIALE prelazione e, in subordine, di quella di risarcimento del danno per il caso di non consentita restituzione materiale RAGIONE_SOCIALE‘immobile.
Con sentenza irrevocabile del 9 aprile 1953, la Corte d’appello di Roma aveva rigettato la domanda proposta avverso la transazione del 13 giugno 1927, mentre il giudizio amministrativo proposto davanti al Consiglio di Stato sull’illegittimità del decreto ministeriale del 20 gennaio 1926 era stato dichiarato perento. In data 10 novembre 1961 era stato stipulato un atto con cui era stato riconosciuto l’uso

ventennale di una porzione RAGIONE_SOCIALE‘edificio in favore RAGIONE_SOCIALE società e, con successivo atto del 1977, il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE aveva concesso l’uso di altri 25 locali , con scadenza coincidente con quella RAGIONE_SOCIALE‘atto del 1961. In data 1° luglio 1981 il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE aveva intimato alla società il rilascio dei locali e in data 14 novembre 1991 era stata stipulata un ‘ ulteriore transazione.

Con riferimento alla domanda proposta in via principale, la ricorrente dedusse che l’atto di compravendita del 1911 in favore di RAGIONE_SOCIALE era esistente, valido ed efficace per due ragioni: il decretolegge del 1925, quale normativa successiva all’atto del 1911 , era privo di efficacia retroattiva, sicché non poteva porre nel nulla gli effetti RAGIONE_SOCIALE compravendita; in ogni caso, il ‘ Governo del Re ‘ non aveva mai dichiarato la nullità del predetto atto di trasferimento (‘l a nullità di pieno diritto comminata dall’art. 29 RAGIONE_SOCIALE legge 20 giugno 1909 n. 364, per le alienazioni effettuate contro i divieti contenuti nella legge stessa, è dichiarata dal Governo del Re in confronto dei privati tanto alienanti quanto acquirenti, quando intende esercitare il diritto di prelazione riservatogli dall’art. 6 RAGIONE_SOCIALE legge medesima’, prevede l’art. 1 del regio decreto-legge n. 2192 del 22 novembre 1925), con la conseguenza che, permanendo in vita l’atto di proprietà in capo alla società, il decreto di prelazione emesso dal Governo non poteva costituire atto di trasferimento in favore di quest’ultimo.
Quanto alla domanda proposta in via subordinata, la ricorrente osservò che l’atto di transazione del 1991, di carattere trilaterale, scaturiva dal rapporto concessorio avente ad oggetto l’immobile in questione, già in essere tra il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, e che tale atto era da inquadrare nella categoria degli accordi ex art. 11 RAGIONE_SOCIALE l. n. 241 del 1990. Precisò che l’art. 4 prevedeva quanto segue: ”l’Amministrazione del RAGIONE_SOCIALE, che interviene al presente atto in quanto interessata alla consegna in uso a favore dei locali rilasciati dalla società RAGIONE_SOCIALE all’Amministrazione
RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE, prende atto di quanto sopra esposto ed in particolare RAGIONE_SOCIALE risoluzione al rilascio immediato da parte RAGIONE_SOCIALE società RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE relativa condizione da questa voluta di ottenere la concessione dei locali già occupati dal RAGIONE_SOCIALE scozzese per la destinazione a RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘. In base all’art. 5, ‘l’Amministrazione RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE prende atto RAGIONE_SOCIALE determinazione del RAGIONE_SOCIALE a consentire, con apposita convenzione, alla società RAGIONE_SOCIALE, l’uso di una limitata porzione dei locali RAGIONE_SOCIALE‘immobile rilasciati, ubicati al piano terreno ed al piano ammezzato, e relativi accessori e pertinenze con accesso da INDIRIZZO e da INDIRIZZO per destinarli a sede del RAGIONE_SOCIALE, tenendo conto anche RAGIONE_SOCIALE‘interesse RAGIONE_SOCIALE cui la finalità da realizzare si ispira, RAGIONE_SOCIALE complessità e RAGIONE_SOCIALE delicatezza RAGIONE_SOCIALE vicenda cui si pone fine con il presente atto, RAGIONE_SOCIALE compatibilità di tale utilizzazione RAGIONE_SOCIALEe esigenze del RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEe ragioni di pubblico interesse’. Allegò quindi che il RAGIONE_SOCIALE era rimasto inadempiente all’accordo, non avendo provveduto a stipulare la convenzione per la regolazione RAGIONE_SOCIALEe condizioni d’uso da parte di RAGIONE_SOCIALE di una porzione limitata dei locali di INDIRIZZO Giustiniani, e propose, a fronte di tale mancato adempimento, domanda di esecuzione in forma specifica ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2932 cod. civ.
Il T.A.R. dichiarò inammissibile la domanda per difetto di giurisdizione. La società propose appello. Con sentenza n. 9171 di data 27 ottobre 2022 il Consiglio di Stato, sez. IV, rigettò l’appello.

Il giudice amministrativo di appello osservò che la società aveva agito in giudizio affermando la sussistenza del suo diritto di proprietà su INDIRIZZO Giustiniani e disconoscendo qualsivoglia valore giuridico agli atti normativi, amministrativi e negoziali che, tra il 1925 e il 1927, ne avrebbero sancito – almeno, formalmente – il passaggio di proprietà allo Stato. Aggiunse che, nelle controversie aventi ad oggetto l’esercizio del diritto di prelazione da parte di un affittuario di
un fondo agricolo a fronte del provvedimento di aggiudicazione del fondo a terzi emesso dalla mano RAGIONE_SOCIALE, pur in presenza RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione di atti amministrativi di aggiudicazione del fondo, il giudizio spettava alla cognizione del giudice ordinario (Cass. n. 11582 del 2019).

Passando alla domanda proposta in via subordinata, il Collegio rilevò l’insussistenza di qualsiasi procedimento al cui interno collocare, in funzione sostitutiva del provvedimento o integrativa del suo contenuto, così come richiesto dall’art. 11 legge n. 241/1990, l’accordo transattivo del 14 novembre 1991, il quale doveva essere qualificato come vera e propria transazione, stipulata dopo le questioni insorte inerenti la titolarità RAGIONE_SOCIALE proprietà e, successivamente, la concessione in uso di parte RAGIONE_SOCIALE‘edificio. Precisò che le clausole non perfezionavano l’insorgere di un rapporto concessorio riguardante l’uso dei locali da adibire a RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ma si limitavano a prevedere una sorta di dichiarazione d’intenti tra le parti del contratto di transazione da finalizzare, successivamente, con l’emanazione del provvedimento di concessione e la stipulazione del relativo accordo accessivo. Aggiunse che, anche ad accogliere la qualificazione in termini di art. 11 legge n. 241 del 1990, erano attribuite alla giurisdizione del giudice civile le controversie che, pur se correlate ad accordi pubblicistici, stipulati ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 11 o 15 RAGIONE_SOCIALE legge n. 241/1990, avevano ad oggetto vicende meramente patrimoniali o questioni prettamente proprietarie (Cass. Sez. U. n. 21770 del 2021, n. 26921 del 2021, n. 21650 del 2021 e n. 8049 del 2018).
RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi e resistono con unico controricorso RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE .

E’ stato fissato il ricorso in camera di consiglio ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 bis.1 cod. proc. civ.. Il pubblico ministero ha depositato le conclusioni scritte, chiedendo il rigetto del ricorso.

E’ stata presentata memoria.

Considerato che:

con il primo motivo si denuncia violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 386 cod. proc. civ., ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Con riferimento alla domanda proposta in via principale la parte ricorrente deduce che la decisione impugnata ha violato la statuizione sulla giurisdizione del giudice amministrativo di cui alla pronuncia RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite di data 6 giugno 1950. Aggiunge che la prelazione non si è perfezionata, per avere omesso il Governo di dichiarare la nullità RAGIONE_SOCIALE compravendita e che la giurisdizione è comunque del giudice amministrativo per essere la prelazione di cose d’interesse RAGIONE_SOCIALE e artistico espressione di potestà autoritativa di carattere ablatorio, in grado di degradare le posizioni soggettive ad interessi legittimi.
Il motivo è fondato. Con riferimento al rapporto processuale fra la ricorrente, da una parte, ed il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, dall’altra, vi è l’effetto vincolante RAGIONE_SOCIALE pronuncia sulla giurisdizione resa dalle Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALE Corte di Cassazione con la sentenza di data 6 giugno 1950. Ricorre, con riferimento a tale rapporto processuale, l’identità del processo non solo sul piano soggettivo, ma anche oggettivo.
Le domande di condanna alla restituzione RAGIONE_SOCIALE‘immobile, avuto riguardo alla dedotta illegittimità del decreto ministeriale del 20 gennaio 1926, di accertamento di intervenuta usucapione RAGIONE_SOCIALE‘immobile oggetto RAGIONE_SOCIALE prelazione e di risarcimento del danno, per il caso di mancata restituzione RAGIONE_SOCIALE‘immobile, furono dichiarate improponibili, vigendo la giurisdizione del giudice amministrativo perché il diritto allegato dalla società RAGIONE_SOCIALE era stato affievolito dal

decreto ministeriale di prelazione di cui la stessa società negava la legittimità. L’odierno fatto costitutivo RAGIONE_SOCIALE domanda restitutoria e risarcitoria è la validità ed efficacia RAGIONE_SOCIALE‘atto di compravendita del 1911 in favore di RAGIONE_SOCIALE, sia perché il decreto-legge del 1925, quale disciplina successiva all’atto del 1911, sarebbe privo di efficacia retroattiva, sia perché il ‘ Governo del Re ‘ non avrebbe mai dichiarato la nullità del predetto atto di trasferimento, come previsto dalla norma, per cui, permanendo in vita l’atto di proprietà in capo alla società, il decreto di prelazione emesso dal Governo non poteva costituire atto di trasferimento in favore di quest’ultimo. La circostanza che nel ricorso di cui alla precedente pronuncia di queste Sezioni Unite fossero indicati, quali fatti costitutivi RAGIONE_SOCIALE domanda restitutoria, la illegittimità del decreto ministeriale con cui era stata esercitata la prelazione e l’usucapione non incide al livello RAGIONE_SOCIALE‘oggetto RAGIONE_SOCIALE domanda, che è identico a quello RAGIONE_SOCIALE‘odierno giudizio. Entrambi i giudizi hanno infatti ad oggetto l’accertamento del diritto di proprietà, il quale, avendo carattere autodeterminato, è individuato in base alla sola indicazione del suo contenuto – cioè del bene che ne costituisce l’oggetto -, per cui nelle azioni ad esso relative la deduzione del fatto costitutivo rileva ai fini non RAGIONE_SOCIALE sua individuazione, ma soltanto RAGIONE_SOCIALE prova del diritto (al punto che, qualora proposta una domanda di accertamento o di condanna, relativa al diritto di proprietà, sulla base di un determinato fatto costitutivo, questa venga rigettata per ragioni inerenti al fatto costitutivo dedotto, l’accertamento con efficacia di giudicato RAGIONE_SOCIALE‘inesistenza del diritto stesso preclude la possibilità di far valere “ex novo” il medesimo diritto sulla base di un diverso titolo di acquisto -fra le tante, da ultimo, Cass. n. 22591 del 2020). Secondo la pronuncia di queste Sezioni Unite di data 6 giugno 1950 quel diritto di proprietà soggiace ad un interesse legittimo oppositivo stante la presenza del decreto ministeriale di prelazione. Il mutamento del
fatto costitutivo dedotto non cambia la pretesa sostanziale fatta valere, che è sempre la medesima, poiché si tratta di interesse oppositivo correlativo al diritto di proprietà, per il quale vale la regola RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione .

Ricorrendo l’identità soggettiva ed oggettiva dei giudizi vi è il vincolo RAGIONE_SOCIALE precedente pronuncia sulla giurisdizione del giudice amministrativo, per cui è quest’ultimo il giudice cui va devoluto il processo.

Anche con riferimento al rapporto processuale fra la ricorrente ed il RAGIONE_SOCIALE deve essere statuita la giurisdizione del giudice amministrativo, la quale va accertata in modo indipendente dalla precedente statuizione, vigendo nell’ordinamento processuale, come è noto, il principio generale RAGIONE_SOCIALE‘inderogabilità RAGIONE_SOCIALE giurisdizione per motivi di connessione (fra le tante da ultimo Cass. Sez. U. n. 8475 del 2022).

L’atto di esercizio del diritto di prelazione artistica spettante alla RAGIONE_SOCIALE amministrazione è un provvedimento amministrativo, in relazione al quale è configurabile la giurisdizione del giudice amministrativo ove si verta in una ipotesi di carenza di potere in concreto, in quanto attinente al quomodo RAGIONE_SOCIALE potestà RAGIONE_SOCIALE, sicché la posizione fatta valere dalla parte privata acquirente che lo abbia subito è di interesse legittimo oppositivo, e non di diritto soggettivo (Cass. Sez. U. n. 7643 del 2020; n. 5097 del 2018). Nel caso di specie non si contesta la carenza di potere in astratto per l’assenza RAGIONE_SOCIALE norma attributiva del potere, ma quella in concreto perché non si nega la spettanza del potere, ma si afferma che il decreto di esercizio RAGIONE_SOCIALE prelazione, in mancanza RAGIONE_SOCIALE dichiarazione di nullità RAGIONE_SOCIALE compravendita, non è in grado di perfezionare l’acquisto in favore RAGIONE_SOCIALE‘autorità amministrativa.
Benché la domanda non sia indirizzata all’atto amministrativo, ma sia limitata all’accertamento del la validità ed efficacia RAGIONE_SOCIALE‘atto di

compravendita del 1911, per le ragioni RAGIONE_SOCIALE irretroattività RAGIONE_SOCIALE norma sulla prelazione e la mancata dichiarazione di nullità del predetto atto, la circostanza che fatto estintivo del fatto costitutivo allegato – il diritto di proprietà – sia un provvedimento amministrativo emanato sulla base di un potere attribuito RAGIONE_SOCIALE norma, ed in relazione al quale si può porre solo una questione di carenza di potere in concreto, comporta che la cognizione in via principale del giudice si intenda estesa anche al profilo RAGIONE_SOCIALE legittimità di un tale provvedimento. Si tratta di una piana applicazione RAGIONE_SOCIALE regola di riparto RAGIONE_SOCIALE giurisdizione informata al criterio del petitum sostanziale, in luogo di quello formale, il quale ha riguardo non alla causa petendi ma all’oggetto del dispositivo giurisdizionale che si invoca , mentre il petitum sostanziale concerne il rapporto dedotto in giudizio ed oggetto di accertamento giurisdizionale.
Poiché la controversia è sul diritto di proprietà, diritto autodeterminato come si è detto, e pertanto identificato sulla base del suo solo contenuto, il riconoscimento del diritto preclude l’esistenza di un contro -diritto di pari contenuto stante il nesso di incompatibilità giuridica. Affermare l’esistenza del diritto di proprietà di parte ricorrente comporta la negazione del diritto vantato dall’Amministrazione sulla base RAGIONE_SOCIALE‘esercitata prelazione. Secondo la regola sui limiti oggettivi del giudicato, l’ accertamento di esistenza del fatto costitutivo comporta quello di inesistenza di tutti i fatti impeditivi, modificativi ed estintivi del fatto allegato dall’attore. Nella presente controversia la dichiarazione di esistenza del diritto di proprietà RAGIONE_SOCIALE‘attore implica l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘inesistenza RAGIONE_SOCIALE legittimità RAGIONE_SOCIALE‘acquisto in favore RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione mediante la prelazione. Poiché, però, quest’ultimo acquisto deriva da un provvedimento amministrativo, alla luce RAGIONE_SOCIALE richiamata regola sui limiti oggettivi del giudicato di accoglimento la cognizione del giudice si intende estesa anche alla illegittimità del provvedimento di
acquisizione. La questione del legittimo esercizio del potere attribuito dalla norma è perciò in grado, alla luce degli effetti di accertamento RAGIONE_SOCIALE dichiarazione di esistenza del diritto, di rientrare nel campo RAGIONE_SOCIALEe questioni pregiudiziali in senso logico, suscettibili di essere accertate con efficacia di giudicato e dunque principaliter .

Ciò che invero denuncia la parte ricorrente è proprio l’illegittimo esercizio del potere. Si deduce che il ‘ Governo del Re ‘ non ha mai dichiarato la nullità del predetto atto di trasferimento. Prevede l’art. 1 del regio decreto-legge n. 2192 del 22 novembre 1925 che ‘l a nullità di pieno diritto comminata dall’art. 29 RAGIONE_SOCIALE legge 20 giugno 1909 n. 364, per le alienazioni effettuate contro i divieti contenuti nella legge stessa, è dichiarata dal Governo del RAGIONE_SOCIALE in confronto dei privati tanto alienanti quanto acquirenti, quando intende esercitare il diritto di prelazione riservatogli dall’art. 6 RAGIONE_SOCIALE legge medesima’ . La dichiarazione di nullità RAGIONE_SOCIALE compravendita non è un requisito di efficacia RAGIONE_SOCIALE‘acquisto rilevante sul piano del diritto privato ma è una modalità di esercizio del potere amministrativo perché, come prevede la disposizione, ‘quando intende esercitare il diritto di prelazione’, l’autori tà amministrativa deve dichiarare la nullità del contratto. E’ il quomodo RAGIONE_SOCIALE potestà RAGIONE_SOCIALE che viene in rilievo: la dichiarazione di nullità è condizione pregiudiziale RAGIONE_SOCIALE‘esercizio del potere, che altrimenti non può essere legittimamente esercitato. Denunciando quindi il mancato perfezionamento RAGIONE_SOCIALE‘acquisto per l’assenza RAGIONE_SOCIALE dichiarazione di nullità, la società ricorrente impugna le modalità di esercizio del potere amministrativo, sotto il profilo RAGIONE_SOCIALE violazione di legge per carenza del presupposto fissato dalla norma.
In termini analoghi, è stato affermato che nella compravendita di bene sottoposto a vincolo archeologico, l’eventuale inefficacia del vincolo, per inosservanza RAGIONE_SOCIALEe norme in tema di trascrizione e notificazione del relativo atto impositivo, non implica che il successivo esercizio RAGIONE_SOCIALE prelazione da parte RAGIONE_SOCIALE P.A. integri una fattispecie di

carenza di potere in astratto – come tale determinante un’ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo per difetto assoluto di attribuzione – trattandosi, invero, di un’ipotesi di carenza di potere in concreto, in quanto attinente non all'”an” bensì al “quomodo” RAGIONE_SOCIALE potestà RAGIONE_SOCIALE; ne consegue che la posizione fatta valere, sul presupposto di una tale inefficacia, dall’acquirente che abbia subito l’esercizio del diritto di prelazione, è di interesse legittimo oppositivo, e non di diritto soggettivo, ed in quanto tale devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. n. 5097 del 2018).
L’efficacia d el giudicato di accoglimento RAGIONE_SOCIALE domanda anche riguardo al l’inesistenza RAGIONE_SOCIALE legittimità del provvedimento amministrativo comporta che la posizione soggettiva fatta valere dal privato sia di interesse legittimo. Deducendo in giudizio una fattispecie proprietaria fronteggiata sul punto del diritto di proprietà dall’atto amministrativo di prelazione, la società attrice all ega una situazione di interesse legittimo oppositivo, coerentemente del resto a quanto queste Sezioni Unite dichiararono con la sentenza di data 6 giugno 1950. Il criterio del petitum sostanziale comporta che il rapporto giuridico dedotto in giudizio sia valutato nella sua integralità, indipendentemente dall’oggetto immediato RAGIONE_SOCIALE domanda, e dunque sia nei suoi elementi costitutivi, che in quelli impeditivi, modificativi o estintivi, allorquando tali elementi possano cadere, come nel caso RAGIONE_SOCIALE controversia in discorso, nel raggio del giudicato.
E’ appena il caso di aggiungere che non può farsi riferimento alla giurisprudenza richiamata dal Consiglio di Stato, relativa al diritto di prelazione da parte di un affittuario di un fondo agricolo a fronte del provvedimento di aggiudicazione del fondo a terzi emesso dalla RAGIONE_SOCIALE amministrazione, ove ricorre la giurisdizione del giudice ordinario (così da ultimo Cass. Sez. U. n. 11582 del 2019), perché in tale ipotesi l’eventuale questione di legittimità RAGIONE_SOCIALE‘atto emesso dalla

RAGIONE_SOCIALE amministrazione ha natura di pregiudiziale in senso tecnico e non in senso logico, e dunque suscettibile di accertamento in via soltanto incidentale.

Vanno in conclusione enunciati i seguenti principio di diritto: ‘ricorre la giurisdizione del giudice amministrativo rispetto ad una domanda di accertamento del diritto di proprietà nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE amministrazione se fatto estintivo di quello costitutivo del diritto fatto valere è un provvedimento amministrativo di esercizio RAGIONE_SOCIALE prelazione artistica, emanato sulla base di una norma attributiva del relativo potere e non in carenza assoluta di potere’ ;

‘ la dichiarazione di nullità, di cui all’art. 29 RAGIONE_SOCIALE legge 20 giugno 1909 n. 364, RAGIONE_SOCIALEe alienazioni effettuate contro i divieti contenuti nella legge stessa è condizione di legittimità RAGIONE_SOCIALE‘esercizio del potere di prelazione previsto dall’art. 6 RAGIONE_SOCIALE medesima legge ‘ .

Con il secondo motivo si denuncia violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 386 cod. proc. civ. e degli artt. 11 l. n. 241 del 1990 e 133, comma 1, lett. b) e comma 1, lett. a) n. 2 cod. proc. amm., ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Osserva la parte ricorrente, con riferimento alla domanda proposta in via subordinata, che vi è giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo costituendo la transazione del 14 novembre 1991 accordo, di carattere trilaterale, sostitutivo di provvedimento relativo a rapporto di concessione di bene pubblico avente natura demaniale, e cui il RAGIONE_SOCIALE è rimasto inadempiente, non avendo stipulato la convenzione mediante cui regolare le condizioni RAGIONE_SOCIALE‘uso di una porzione limitata dei locali RAGIONE_SOCIALE‘immobile.
Il motivo è infondato. Va premesso che deve essere accertata la giurisdizione anche con riferimento alla domanda subordinata. Nel caso di domande cumulate avvinte da nesso di subordinazione, il potere RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite di regolare la giurisdizione va esercitato con riferimento a tutte le domande – attesa l’esigenza di risolvere la

questione di giurisdizione una volta per tutte sull’intera controversia ma senza sciogliere il nesso di subordinazione voluto dalla parte; ne consegue che il giudizio di legittimità avente ad oggetto la questione di giurisdizione va risolto rimettendo le parti innanzi al giudice munito di giurisdizione sulla domanda principale e dichiarando la giurisdizione, eventualmente diversa, sulla domanda subordinata, declaratoria, quest’ultima, rilevante solo condizionatamente alla definizione RAGIONE_SOCIALE domanda pregiudiziale (cfr. Cass. sez. U. n. 7822 del 2020; n. 16458 del 2020).
La prospettazione RAGIONE_SOCIALE ricorrente è che la transazione del 14 novembre 1991 sarebbe qualificabile come accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo di cui all’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 cod. proc. amm., soggetta quindi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Contenuto RAGIONE_SOCIALE transazione del 14 novembre 1991, per quanto qui rileva, è la presa d’atto da parte del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE volontà di RAGIONE_SOCIALE di rilasciare i locali RAGIONE_SOCIALE‘immobile alla condizione di ‘ ottenere la concessione dei locali già occupati dal RAGIONE_SOCIALE scozzese per la destinazione a RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘ (art. 4), mentre, i n base all’art. 5, ‘l’Amministrazione RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE prende atto RAGIONE_SOCIALE determinazione del RAGIONE_SOCIALE a consentire, con apposita convenzione, alla società RAGIONE_SOCIALE, l’uso di una limitata porzione dei locali RAGIONE_SOCIALE‘immobile rilasciati’.
L’accordo è sostitutivo di provvedimento quando è esplicazione, in forma consensuale, del potere attribuito dalla norma all’Amministrazione. Come prevede l’art. 11 l. n. 241 del 1990, l’accordo viene concluso dall’Amministrazione ‘nel perseguimento del pubblico interesse’. Elemento definitorio RAGIONE_SOCIALE‘accordo è dunque l’interesse pubblico, che ne condiziona la qualifica pubblicistica. In quest’ottica la norma prescrive che la stipulazione RAGIONE_SOCIALE‘accordo sia preceduta da una determinazione RAGIONE_SOCIALE‘organo competente a emanare il provvedimento, al fine di giustificarne la rilevanza pubblicistica.
Il potere amministrativo in questione, secondo la prospettazione RAGIONE_SOCIALE ricorrente, sarebbe quello di concessione del bene pubblico costituito da alcuni locali di Palazzo Giustiniani in Roma alla INDIRIZZO. L’ astratta indicazione del potere non è però sufficiente a connotare in termini pubblicistici l’accordo, essendo necessario che dal medesimo risulti il perseguimento RAGIONE_SOCIALE‘interesse pubblico. L’accordo allegato è limitato alla mera transazione, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE quale viene posta, in termini che restano da definire nel corso del giudizio di merito quanto alla portata di vincolo giuridico, la questione RAGIONE_SOCIALE concessione in uso di alcuni locali RAGIONE_SOCIALE‘immobile. L’accordo, sul punto RAGIONE_SOCIALE concessione in uso, è muto quanto al perseguimento RAGIONE_SOCIALE‘interesse pubblico, ed in esso si fa riferimento solo alle nozioni di occupazione, canone e sublocazione (concessa dalla RAGIONE_SOCIALE, che ‘occupava’ l’immobile , ad il RAGIONE_SOCIALE). Dal punto di vista funzionale l’atto esprime quindi soltanto lo scopo propriamente transattivo del porre fine alla controversia mediante reciproche concessioni, senza che emerga l’ulteriore funzione del perseguimento RAGIONE_SOCIALE‘interesse pubblico. Sul punto va anche richiamato quanto affermato dal giudice amministrativo, e cioè l’insussistenza di qualsiasi procedimento al cui interno collocare, in funzione sostitutiva del provvedimento o integrativa del suo contenuto, l’accordo transattivo . Quest’ultimo è, in conclusione, inidoneo ad integrare la fattispecie RAGIONE_SOCIALE‘accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo.
La statuizione sulla giurisdizione in relazione alla domanda subordinata, essendo rilevante -come si è detto -solo condizionatamente alla definizione RAGIONE_SOCIALE domanda pregiudiziale, viene pronunciata per l’ipotesi di scioglimento RAGIONE_SOCIALE subordinazione.

P. Q. M.

Accoglie il primo motivo di ricorso e rigetta il secondo motivo; cassa la sentenza in relazione al motivo accolto e rinvia al T.A.R.

Lazio in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità;

statuendo sulla giurisdizione, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla domanda principale e la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda subordinata.

Così deciso in Roma il giorno 21 novembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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