Rimborso tasse universitarie: la giurisdizione

Un gruppo di studenti ha citato in giudizio un ateneo per ottenere il rimborso delle tasse universitarie, sostenendo di aver pagato importi superiori al limite legale del 20% rispetto ai finanziamenti statali. La Corte di Cassazione ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario civile, poiché la richiesta degli studenti verte su un diritto soggettivo al rimborso (ripetizione dell’indebito) e non sull’annullamento di un atto amministrativo. La distinzione fondamentale risiede nella natura della pretesa: un diritto patrimoniale, non una contestazione del potere discrezionale dell’amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso Tasse Universitarie: La Cassazione Chiarisce la Competenza del Giudice Ordinario

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato una questione di fondamentale importanza per migliaia di studenti: a quale giudice rivolgersi per chiedere il rimborso delle tasse universitarie pagate in eccesso? La decisione chiarisce il confine tra la giurisdizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo, stabilendo un principio chiave per la tutela dei diritti degli studenti nei confronti degli atenei.

I Fatti del Caso: Tasse Universitarie Oltre il Limite di Legge

Un gruppo di ex studenti di una prestigiosa università italiana ha convenuto in giudizio l’ateneo, sostenendo di aver versato, per diversi anni accademici, contributi studenteschi superiori a quanto consentito dalla legge. Nello specifico, gli studenti hanno invocato l’art. 5 del d.P.R. n. 306 del 1997, il quale stabilisce che la contribuzione studentesca non può superare il 20% dell’importo del finanziamento ordinario annuale erogato dallo Stato all’università.
Sulla base di questa presunta violazione, gli studenti hanno richiesto la restituzione delle somme indebitamente pagate, quantificate in circa 60.000 euro complessivi, oltre a interessi e frutti.

La Questione di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il percorso giudiziario del caso è stato caratterizzato da un dibattito sulla giurisdizione. Il Tribunale di primo grado aveva inizialmente declinato la propria competenza, ritenendo che la controversia dovesse essere decisa dal giudice amministrativo. Secondo questa prima interpretazione, le decisioni dell’ateneo sui contributi studenteschi avrebbero natura di atti amministrativi interni, rispetto ai quali lo studente vanterebbe un mero interesse legittimo e non un diritto soggettivo pieno.

La Corte d’Appello, tuttavia, ha ribaltato questa decisione, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. L’Università ha quindi presentato ricorso in Cassazione, insistendo sul fatto che la pretesa degli studenti contestava, nella sostanza, la legittimità delle delibere del Consiglio di Amministrazione e dei bilanci dell’ateneo, atti tipicamente soggetti al sindacato del giudice amministrativo.

La Decisione della Cassazione sul Rimborso Tasse Universitarie

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’Università e ha confermato in via definitiva la giurisdizione del giudice ordinario. La Suprema Corte ha basato la sua decisione su un’attenta analisi della natura della domanda presentata dagli studenti.

Il Criterio del “Petitum Sostanziale”

I giudici hanno ribadito che, per determinare la giurisdizione, non bisogna guardare solo a ciò che viene formalmente richiesto (petitum formale), ma soprattutto alla natura della posizione giuridica fatta valere e al bene della vita che si intende ottenere (petitum sostanziale).

Nel caso di specie, gli studenti non hanno chiesto l’annullamento delle delibere universitarie o dei bilanci. Hanno invece agito con un’azione di ripetizione dell’indebito (art. 2033 c.c.), chiedendo la restituzione di somme che ritenevano di aver pagato senza una valida causa giuridica. La loro pretesa era fondata sulla violazione di un limite pecuniario inderogabile, fissato per legge.

Diritto Soggettivo vs. Interesse Legittimo

La Corte ha chiarito che, quando un cittadino contesta una specifica pretesa di pagamento da parte della Pubblica Amministrazione, sostenendo che essa viola una norma di legge e lede un proprio diritto patrimoniale, si è in presenza di un diritto soggettivo. Questo diritto è pienamente tutelabile davanti al giudice ordinario.

L’interesse legittimo, di competenza del giudice amministrativo, sussisterebbe invece se gli studenti avessero contestato le scelte discrezionali dell’ateneo nella gestione dei fondi o avessero impugnato direttamente l’atto amministrativo generale (es. il regolamento tasse) per chiederne l’annullamento.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sul principio consolidato secondo cui la richiesta di rimborso di un pagamento non dovuto costituisce l’esercizio di un diritto soggettivo di credito. L’azione degli studenti non mirava a interferire con il potere auto-organizzativo dell’ateneo, ma a far valere il proprio diritto a non subire una pretesa pecuniaria al di fuori dei casi e dei limiti previsti dalla legge. Il giudice ordinario, pur non potendo annullare l’atto amministrativo, ha il potere di disapplicarlo nel caso concreto, qualora lo ritenga illegittimo, e di ordinare la restituzione delle somme.

Le Conclusioni

Questa ordinanza rappresenta un punto fermo a tutela degli studenti. Stabilisce chiaramente che, per le richieste di rimborso tasse universitarie basate sulla violazione di limiti di legge, la via da percorrere è quella del tribunale civile. Questa decisione rafforza la posizione degli studenti, che possono far valere i propri diritti patrimoniali attraverso un’azione ordinaria, senza dover impugnare complessi atti amministrativi di carattere generale. La sentenza chiarisce che il rispetto dei limiti di legge sulla contribuzione non è una scelta discrezionale dell’ateneo, ma un obbligo preciso la cui violazione genera un diritto soggettivo al rimborso.

A quale giudice devono rivolgersi gli studenti per chiedere il rimborso di tasse universitarie pagate in eccesso?
Gli studenti devono rivolgersi al giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha stabilito che la richiesta di restituzione di somme non dovute (ripetizione dell’indebito) riguarda un diritto soggettivo, che rientra nella competenza del giudice civile.

Perché in questo caso non è competente il giudice amministrativo, anche se la questione riguarda un ente pubblico come un’università?
La competenza non è del giudice amministrativo perché gli studenti non hanno chiesto l’annullamento degli atti amministrativi dell’Università (come i bilanci o i regolamenti), ma hanno agito per far valere un loro diritto patrimoniale alla restituzione di una somma. Si contesta l’esistenza stessa del potere dell’ente di pretendere quel pagamento, non le modalità con cui ha esercitato un potere discrezionale.

Qual è la differenza tra impugnare un atto amministrativo e chiedere un rimborso basato sulla sua illegittimità?
Impugnare un atto amministrativo significa chiederne l’annullamento al giudice amministrativo, facendo valere un interesse legittimo al corretto operato della Pubblica Amministrazione. Chiedere un rimborso, come in questo caso, significa far valere un diritto soggettivo (un diritto di credito) davanti al giudice ordinario, basato sulla violazione di una norma che imponeva un limite preciso all’ente, senza lasciare margini di discrezionalità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 10350 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 10350 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 29088/2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE di Bologna, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è domiciliata in Roma, INDIRIZZO

-ricorrente –

contro

COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME ReginaCOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME Greco NOMECOGNOME NOMECOGNOME COGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME e COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’Avv. NOME COGNOME presso il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO;

-controricorrenti-

nonché

COGNOME NOME COGNOME NOME Gentile Nelson, Intelisano NOME COGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME e COGNOME NOME;

avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Bologna n. 1808/2021 pubblicata il 15 luglio 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 20 febbraio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Gli attuali controricorrenti e gli altri intimati hanno convenuto in giudizio, assieme ad altri interessati non più coinvolti, davanti al Tribunale di Bologna, l’Università di Bologna Alma Mater Studiorum, per sentire:

accertare e dichiarare il pagamento dell’indebita somma di € 59.473,10 da loro corrisposta;

accertare e dichiarare il loro diritto alla ripetizione dell’indebito e condannare controparte a restituire l’importo indicato, oltre interessi e frutti maturati dal pagamento al soddisfo.

Gli originari ricorrenti (con l’eccezione di NOME COGNOME e NOME COGNOME) hanno esposto di avere frequentato l’Ateneo bolognese negli anni accademici dal 2007/2008 al 2012/2013 e di avere pagato le tasse universitarie, versando, però, importi in eccesso rispetto al dovuto.

Sarebbe stato violato, infatti , l’art. 5 del d.P.R. n. 306 del 1997, il quale prescrive che la contribuzione studentesca non può superare il 20% dell’importo del finanziamento ordinario annuale dello Stato, a valere sul fondo di cui all’art. 5, comma 1, lett. a), e comma 3 della legge n. 537 del 1993.

Pertanto, essi hanno sostenuto di avere diritto di agire ai sensi dell’art. 2033 c.c.

Il Tribunale di Bologna, nel contraddittorio delle parti, con ordinanza del 12 luglio 2018, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, affermando che le statuizioni degli Atenei relative ai contributi studenteschi hanno natura organizzativa interna e che gli studenti non sono portatori di diritto soggettivi rispetto alla pretesa restituzione dei contributi.

Gli originari ricorrenti hanno proposto appello che la Corte d’appello di Bologna, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 1808/2021, ha accolto, rimettendo le parti davanti al Tribunale di Bologna.

L’Alma Mater Studiorum – Università di Bologna ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo.

NOME COGNOME NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME si sono difesi con controricorso.

Gli altri intimati non hanno svolto attività.

La Procura generale, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME ha depositato conclusioni scritte, concludendo per il rigetto del ricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Preliminarmente, si precisa che il Collegio è delegato a trattare la questione di giurisdizione in oggetto in virtù del Decreto del Primo Presidente in data 10 settembre 2018, emanato in attuazione dell’art. 374, comma 1, c.p.c., in quanto essa rientra, ne ll’ambito delle materie di competenza della Sezione lavoro, tra le questioni indicate nel richiamato Decreto sulle quali si è consolidata la giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte.

Con un unico motivo parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 5 del d.P.R. n. 306 del 25 luglio 1997 e dell’art. 386 c.p.c. e il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo.

Sostiene che la corte territoriale non avrebbe tenuto conto del petitum sostanziale della lite, atteso che i ricorrenti avrebbero contestato l’avvenuto sc ostamento della contribuzione studentesca dell’Università di Bologna dal rispetto del limite del 20% contemplato all’art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 306 del 1997. Afferma che il rapporto fra le entrate studentesche e il Fondo di

finanziamento ordinario potrebbe essere determinato solo in fase di bilancio consuntivo e che la domanda originaria contesterebbe direttamente la legittimità delle delibere del Consiglio di Amministrazione dell’Ateneo recanti l’approvazione dei bilanci, in specie quelli consuntivi, da valutare alla luce di un asserito ‘malgoverno della funzione di previsione e di quantificazione dei dati’.

Non sarebbe stata neppure possibile una disapplicazione degli atti amministrativi interessati, non essendovi un diritto soggettivo degli studenti.

La censura va respinta.

La regola di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del petitum formale, individuato in base all’oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del petitum sostanziale, da determinarsi con riguardo alla causa petendi e al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale (Cass., SU, n. 2368 del 24 gennaio 2024).

Per l’esattezza, la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass., SU, n. 20350 del 31 luglio 2018).
Nella specie, risulta dagli atti che gli originari ricorrenti hanno prospettato di avere indebitamente corrisposto, per un certo periodo di tempo, all’Ateneo di Bologna delle somme non dovute a titolo di contributi studenteschi.

Lamentano, precisamente, che gli importi richiesti dal detto Ateneo e da loro versati sarebbero stati calcolati in violazione dell’art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 306 del 1997, in base al quale o dell’importo del finanziamento ordinario annuale dello Stato, a valere sul fondo di cui all’ articolo 5, comma 1, lettera a), e comma 3, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 ‘.

La presente controversia ha ad oggetto, quindi, la pretesa di alcuni studenti a ottenere da un Ateneo il rimborso ex art. 2033 c.c. delle somme a titolo di ‘contribuzione studentesca’ da loro asseritamente indebitamente corrisposte in quanto calcolate in violazione del limite massimo inderogabilmente stabilito dall’art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 306 del 1997.

Viene pr ospettata, pertanto, l’esistenza di un diritto soggettivo, concernente somme determinate, azionato in quanto una P.A. avrebbe violato un limite inderogabile fissato dalla legge per determinare una pretesa pecuniaria, in ordine al rispetto del quale non vi sarebbero spazi di discrezionalità in capo alla medesima P.A.

La questione sollevata dalla parte ricorrente relativa al fatto che la violazione di detto limite non potrebbe essere apprezzata in assenza dell’approvazione di un bilancio consuntivo è priva di pregio, investendo il merito della vicenda.

Allo stesso modo, non può sostenersi, come fa l’Ateneo, che le controparti avrebbero contestato delle scelte discrezionali attinenti alle modalità con le quali sarebbe stato attuato l’evidenziato limite del 20% nella determinazione dei contributi studenteschi.

Gli interessati, infatti, non impugnano le delibere universitarie, chiedendone l’annullamento, e non si dolgono del come i bilanci e gli altri atti interni sono stati formati, ma solo domandano la restituzione di un importo monetario ex art. 2033 c.c.

Neppure può negarsi che essi espongano di essere titolari di una posizione di diritto soggettivo, in quanto, avvenuto il pagamento, a prescindere dall’esistenza o meno, in concreto, di una violazione di legge, la richiesta di rimborso non può che essere ricondotta a una posizione soggettiva di tal fatta e non di interesse legittimo.

Deve trovare applicazione, nella specie, quindi, il principio, enunciato da Cass., SU, n. 6322 dell’11 luglio 1997, secondo il quale, in caso di diretta contestazione di un atto amministrativo generale, è configurabile una posizione di interesse legittimo, e l ‘ atto può essere impugnato solo davanti al giudice amministrativo; quando, invece sia contestato un singolo atto impositivo di una prestazione pecuniaria e in relazione ad esso venga in considerazione l ‘ applicazione della

disposizione impositiva contenuta in un atto amministrativo generale emanato da un ente pubblico nell ‘ atto di esercizio del suo potere autorganizzativo, la posizione del cittadino è quella propria del titolare di un diritto soggettivo asseritamente leso, tutelabile davanti al giudice ordinario, al quale può essere chiesta la dichiarazione dell ‘ inesistenza del potere dell ‘ ente di pretendere la suddetta prestazione al di fuori dei casi stabiliti dalla legge e in misura e con modalità diverse da quelle di legge.
A non dissimili conclusioni era giunta, in precedenza, pur se in una fattispecie differente, Cass., SU, n. 13030 del 4 dicembre 1991, secondo la quale ‘ Il Comune ha il potere di determinare i contributi dovuti dagli utenti del servizio mensa da esso gestiti nell’ambito delle scuole materne statali, all’uopo provvedendo con atti di carattere generale, a fronte dei quali la posizione degli utenti medesimi (o, per essi, dei genitori, obbligati ai sensi degli artt. 147 e 261 cod. civ.) è di interesse legittimo e, quindi, tutelabile soltanto davanti al giudice amministrativo. Appartengono invece alla giurisdizione del giudice ordinario oltre le controversie aventi ad oggetto il pagamento (o il rimborso) della somma concreta dovuta all’ente pubblico (o che questi deve restituire), quelle promosse per far valere l’assoluta carenza di potere dell’ente all’e missione del provvedimento determinativo del contributo, come nel caso in cui si lamenti che l’imposizione di quest’ultimo sia avvenuta a carico di quanti si limitino alla fruizione del servizio di scuola materna, che per legge deve essere gratuito, e non anche di quello di mensa, trattandosi, nel primo caso e nel secondo, sempre della tutela di diritti soggettivi perfetti’.
Nel caso in esame, tenuto conto del principio posto dall ‘art. 386 c.p.c. , per cui la giurisdizione si determina in base alla domanda proposta in giudizio, dal contenuto del ricorso ordinario di primo grado risulta che gli studenti in questione non hanno impugnato degli atti amministrativi generali o dei bilanci adottati nell ‘ esercizio del potere auto-organizzativo dell ‘Ateneo , ma hanno fatto valere il loro diritto alla restituzione della somma pretesa dall ‘ Università, contestando (in parte) il diritto di quest’ultima alla pretesa pecuniaria.
Questo è sufficiente per ritenere che la giurisdizione appartenga al giudice ordinario.

Il ricorso è rigettato ed è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Le spese di lite seguono la soccombenza nei confronti dei controricorrenti e sono liquidate come in dispositivo, da distrarsi in favore del difensore dichiaratosi antistatario.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della non sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della P.A. ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto, potendo essa beneficiare del meccanismo della prenotazione a debito.

P.Q.M.

La Corte,

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rigetta il ricorso;

condanna la parte ricorrente a rifondere le spese di lite in favore dei controricorrenti , che liquida in € 6.000,00 per compenso professionale e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%, da distrarsi in favore del procuratore, Avv. NOME COGNOME dichiaratosi antistatario.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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