Rimborso spese sanitarie: giurisdizione ordinaria

In una controversia tra un Comune e un’Azienda Sanitaria Provinciale per il rimborso spese sanitarie relative al ricovero di anziani non autosufficienti, la Corte di Cassazione ha risolto il conflitto di giurisdizione. Ha stabilito che la competenza spetta al giudice ordinario, poiché la pretesa del Comune costituisce un diritto soggettivo nascente dalla legge e non deriva dall’esercizio di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso Spese Sanitarie tra Enti: la Cassazione Sceglie il Giudice Ordinario

La corretta individuazione del giudice competente è un pilastro fondamentale del nostro sistema giudiziario. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce a chi spetta la giurisdizione nelle controversie relative al rimborso spese sanitarie tra enti pubblici, nello specifico tra un Comune e un’Azienda Sanitaria Provinciale (ASP). La decisione sottolinea come la natura del diritto fatto valere sia l’elemento cruciale per distinguere la competenza del giudice ordinario da quella del giudice amministrativo.

I Fatti del Caso: un Conflitto tra Enti Pubblici

La vicenda nasce dalla richiesta di un Comune siciliano nei confronti dell’Azienda Sanitaria Provinciale locale. Il Comune aveva anticipato le somme necessarie per integrare le rette di ricovero di alcuni anziani non autosufficienti, ospitati presso strutture residenziali. Successivamente, l’ente locale ha agito per ottenere il rimborso di tali somme dall’ASP, ritenendola l’ente competente a sostenere tali oneri di natura sanitaria.

Il percorso giudiziario è stato complesso: il Tribunale ordinario, inizialmente adito, si è dichiarato privo di giurisdizione, indicando come competente il giudice amministrativo. La causa, riassunta davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.), ha visto quest’ultimo sollevare d’ufficio un conflitto di giurisdizione, rimettendo la decisione finale alla Corte di Cassazione a Sezioni Unite.

La Questione di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il cuore del problema era stabilire se la pretesa del Comune avesse la natura di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo. Questa distinzione è fondamentale nel nostro ordinamento per ripartire la giurisdizione:

* Giudice Ordinario: È competente per le controversie relative a diritti soggettivi, ovvero posizioni giuridiche di vantaggio tutelate in via diretta dall’ordinamento.
* Giudice Amministrativo: È competente per le controversie relative a interessi legittimi, che sorgono quando un cittadino o un ente si confronta con l’esercizio del potere della Pubblica Amministrazione.

Nel caso di specie, si doveva determinare se la richiesta di rimborso del Comune fosse una semplice pretesa patrimoniale basata sulla legge o se implicasse una valutazione dell’esercizio di un potere discrezionale da parte dell’ASP.

Il Rimborso Spese Sanitarie e la Decisione della Cassazione

Le Sezioni Unite hanno risolto il conflitto dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che il credito vantato dal Comune non deriva dall’esercizio di un potere autoritativo o discrezionale dell’ASP, ma sorge direttamente da una specifica legge regionale. Tale norma stabilisce la ripartizione degli oneri finanziari per l’assistenza socio-sanitaria, ponendo a carico del Fondo sanitario regionale una quota delle spese.

Le Motivazioni della Corte

Secondo la Cassazione, la controversia ha per oggetto un rapporto obbligatorio con presupposti interamente determinati dalla legge. Il Comune, avendo anticipato le somme, agisce per ottenere il pagamento di un corrispettivo, configurando la sua pretesa come un vero e proprio diritto di credito, e quindi un diritto soggettivo. L’attività dell’ASP in questo contesto non è espressione di un potere discrezionale, ma un’applicazione vincolata delle norme di settore. La ripartizione delle spese tra le amministrazioni coinvolte non dipende da una scelta autoritativa, ma dalla corretta applicazione delle leggi vigenti. La Corte ha inoltre precisato che l’utilizzo da parte del Comune di uno strumento come l’ordinanza-ingiunzione, tipico del diritto pubblico, non altera la natura del rapporto sottostante, che rimane di natura privatistica e patrimoniale.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

La pronuncia delle Sezioni Unite consolida un orientamento giurisprudenziale chiaro: le dispute meramente patrimoniali tra enti pubblici, che non coinvolgono l’esercizio di poteri discrezionali ma si fondano sull’applicazione di norme di legge che definiscono obblighi di pagamento, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche, poiché garantisce certezza nella definizione del giudice competente per tutte le controversie analoghe, snellendo il percorso giudiziario ed evitando lunghi e costosi conflitti di giurisdizione che ritardano la risoluzione del merito della questione.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie tra Comuni e ASP per il rimborso delle rette di ricovero per anziani?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. La controversia riguarda un diritto di credito (diritto soggettivo) basato sulla legge e non l’esercizio di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione.

Perché la pretesa del Comune è considerata un diritto soggettivo e non un interesse legittimo?
La pretesa del Comune è un diritto soggettivo perché si fonda direttamente su una legge regionale che stabilisce l’obbligo dell’Azienda Sanitaria di rimborsare una quota specifica delle spese. Non si tratta di contestare una decisione discrezionale dell’ente sanitario, ma di richiedere l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria predeterminata dalla norma.

L’uso di un’ordinanza-ingiunzione da parte del Comune sposta la giurisdizione al giudice amministrativo?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’utilizzo di strumenti di auto-accertamento tipici del diritto pubblico, come l’ordinanza-ingiunzione, non modifica la natura del rapporto sottostante. Se il credito è di natura privatistica, come in questo caso, la giurisdizione rimane del giudice ordinario, anche se l’ente pubblico utilizza procedure amministrative per la riscossione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 9953 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 9953 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/04/2024

ORDINANZA

sul conflitto di giurisdizione ricorso iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO/2023 sollevato dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di RAGIONE_SOCIALE, con ordinanza n. 2481/2023 del 7 agosto 2023, nel procedimento tra

RAGIONE_SOCIALE

– ricorrente non costituita in questa fasecontro

COMUNE di ACIREALE

– resistente non costituito in questa fase-

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di RAGIONE_SOCIALE, con ordinanza n. 2481/2023 del 7 agosto 2023 ha sollevato d’ufficio il conflitto di giurisdizione in ordine alla controversia promossa dall’RAGIONE_SOCIALE nei confronti del Comune RAGIONE_SOCIALE Acireale davanti al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, sezione distaccata di Acireale, con ricorso in opposizione ex art. 3 r.d. n. 639 del 1910 avverso ordinanza-ingiunzione inerente al rimborso di spese di rette per ricovero di anziani anticipate dal Comune di Acireale. L’adito Tribunale con sentenza del 4 luglio 2011, n. 522, aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, assumendo che le controversie in ordine agli oneri finanziari relativi ad ipotesi di disabilità ricadono nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La causa venne riassunta davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di RAGIONE_SOCIALE, con ricorso dell’RAGIONE_SOCIALE notificato il 27 ottobre 2011 e depositato il 16 novembre 2011. Respinta la domanda cautelare con ordinanza del 19 dicembre 2011, a seguito della comunicazione dell’avviso di perenzione quinquennale di cui all’art. 82 c.p.a., l’RAGIONE_SOCIALE ricorrente ha dichiarato di avere ancora interesse alla decisione, chiedendo che fosse fissata l’udienza di merito.
All’udienza pubblica del 25 maggio 2023, il T.A.R. Sicilia, sezione di RAGIONE_SOCIALE, trattenuta la causa in decisione, ha poi pronunciato l’ordinanza del 7 agosto 2023, con cui è stato sollevato il conflitto di giurisdizione avverso la decisione del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, sezione distaccata di Acireale. L’ordinanza premette che la causa verte in tema di spese per il ricovero di disabili, domandando il Comune la restituzione di quanto anticipato a titolo di integrazione alle rette e
l’RAGIONE_SOCIALE, in via riconvenzionale, «… la somma, da accertare in corso di causa, a titolo di quota alberghiera per ricovero degli anziani in R.S.A.». Secondo il T.A.R. Sicilia, sezione di RAGIONE_SOCIALE, le posizioni dedotte in giudizio hanno natura di diritto soggettivo e il petitum sostanziale attiene alla corretta ripartizione fra le amministrazioni in giudizio degli oneri finanziari discendenti dal ricovero dei soggetti di cui si tratta, ripartizione che non dipende da un esercizio di potere autoritativo e che discende, piuttosto, in via diretta ed esclusiva dalla corretta applicazione delle norme regolanti il settore.
Il pubblico ministero, in persona del AVV_NOTAIO, nelle conclusioni scritte ex art. 380-ter c.p.c. del 10 gennaio 2024, ha richiesto di pronunciare sul conflitto sollevato dal T.A.R. Sicilia, sezione di RAGIONE_SOCIALE, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario nella controversia in esame .

2. La causa ha ad oggetto la domanda proposta dal Comune RAGIONE_SOCIALE Acireale nei confronti della RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE, per ottenere il pagamento di € 72.303,96 oltre interessi, a titolo di rivalsa delle somme anticipate per oneri di natura sanitaria derivanti dal ricovero di anziani non autosufficienti ex art. 59 ( Integrazione retta per il ricovero degli anziani presso strutture residenziali) della legge RAGIONE_SOCIALE Sicilia del 18 maggio 1996, n. 33. Tale norma prevede, appunto, l’assunzione entro un limite di spesa annuo, a carico del RAGIONE_SOCIALE preordinato al rimborso degli oneri dell’attività socio -assistenziale di rilievo RAGIONE_SOCIALE, della integrazione della retta giornaliera corrisposta, in rapporto al grado di invalidità, dai comuni dell’Isola agli enti gestori di strutture residenziali per il ricovero di anziani non autosufficienti. A tal fine, il comune trasmette la necessaria documentazione all’azienda sanitaria competente e deve poi attivare tempestivamente l’azione di
rimborso della quota di retta giornaliera corrisposta all’ente assistenziale a titolo di integrazione.

2.1. Come già più volte affermato nella giurisprudenza di questa Corte, il credito del comune per l’integrazione relativa ai servizi di carattere RAGIONE_SOCIALE, erogati in favore di anziani ricoverati in strutture protette ai sensi dell’art. 59 l.r. siciliana n. 33 del 1996, costituisce un diritto nascente dalla legge, per il cui conseguimento è necessario che l’ente territoriale adempia agli oneri formali previsti dalla citata disposizione (Cass. n. 24118 del 2019; n. 20518 del 2018; n. 28013 del 2017; n. 21068 del 2016).
2.2. Non incide sul riparto di giurisdizione il ricorso da parte del Comune di Acireale al procedimento disciplinato dal r.d. 14 aprile 1910, n. 639, il quale è utilizzabile, da parte della P.A., non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, e trova il suo fondamento in un potere di autoaccertamento dell’Amministrazione, cui non si accompagna alcuna discrezionalità (Cass. Sez. Unite n. 3043 del 2013; n. 11992 del 2009).

In ragione del tempestivo esercizio del potere di sollevare il conflitto, va allora affermato che la controversia promossa da un comune nei confronti della RAGIONE_SOCIALE competente per ottenere il rimborso della quota di retta giornaliera corrisposta a titolo di integrazione agli enti gestori di strutture residenziali per il ricovero di anziani non autosufficienti, ai sensi dell’ art. 59 della legge RAGIONE_SOCIALE Sicilia del 18 maggio 1996, n. 33, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che il rapporto dedotto in giudizio non si ricollega all’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali della PRAGIONE_SOCIALE., avendo ad oggetto il corrispettivo per un’obbligazione fondata su presupposti determinati dalla legge ( si vedano Cass. Sez. Unite n. 22033 del 2014; n. 20401 del 2019; n. 20586 del 2008).
4. Pertanto, previa cassazione della sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, sezione distaccata di Acireale, del 4 luglio 2011, n. 522, che dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo con riguardo alla controversia in esame, le parti vanno rimesse dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, competente a decidere.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria sulla opposizione proposta dall’RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE, nei confronti del Comune RAGIONE_SOCIALE Acireale; cassa in parte qua la sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, sezione distaccata di Acireale, e rimette le parti dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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