Rimborso spese legali pubblico dipendente: le regole

Un amministratore di un ente pubblico, assolto in un giudizio contabile, veniva citato in giudizio dal proprio avvocato per il pagamento delle spese legali. L’amministratore chiedeva quindi di essere tenuto indenne dall’ente. La Corte d’Appello accoglieva la domanda di manleva, ma l’ente ricorreva in Cassazione. La Suprema Corte, con ordinanza interlocutoria, ha ritenuto le questioni sollevate (legge applicabile, obbligatorietà del parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato e necessità del ‘comune gradimento’ sul legale) di particolare importanza, rinviando la causa a pubblica udienza per una decisione sul tema del rimborso spese legali pubblico dipendente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso Spese Legali per Amministratori Pubblici: La Cassazione Fa il Punto

L’ordinanza interlocutoria n. 13639/2025 della Corte di Cassazione solleva questioni cruciali in materia di rimborso spese legali pubblico dipendente, un tema che interessa amministratori e funzionari pubblici assolti in giudizi di responsabilità. Quando un dipendente o un amministratore viene prosciolto, ha diritto al rimborso delle spese legali sostenute per la propria difesa? E a quali condizioni? La Suprema Corte, decidendo di non decidere immediatamente, ha evidenziato la complessità della materia, rinviando il caso a una pubblica udienza per una pronuncia che avrà importanti riflessi pratici.

I Fatti del Caso: Dalla Condanna all’Assoluzione e alla Richiesta di Manleva

La vicenda trae origine dalla richiesta di pagamento di un avvocato nei confronti di un ex Direttore di un Consorzio industriale. Il Direttore era stato difeso in un giudizio dinanzi alla Corte dei Conti per un’ipotesi di danno erariale, dal quale era stato infine assolto in appello.

A seguito della richiesta di pagamento della parcella, l’ex Direttore ha chiamato in causa il Consorzio, suo ex datore di lavoro, chiedendo di essere tenuto indenne (manlevato) da tale esborso. Mentre il Tribunale di primo grado aveva respinto la domanda di manleva, la Corte d’Appello l’aveva accolta, condannando il Consorzio a rimborsare le spese legali al suo ex amministratore. Il Consorzio ha quindi proposto ricorso per Cassazione, dando origine all’ordinanza in esame.

Le Questioni Giuridiche Sottoposte alla Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione non ha deciso il caso nel merito, ma ha emesso un’ordinanza interlocutoria per evidenziare tre nodi giuridici di fondamentale importanza, la cui soluzione richiede un approfondimento in pubblica udienza.

Il Diritto Intertemporale: Quale Legge si Applica?

Il primo dubbio riguarda la legge applicabile. La sentenza di assoluzione della Corte dei Conti fu decisa in camera di consiglio nel maggio 2005, ma pubblicata nel febbraio 2006. Nel frattempo, era entrata in vigore una nuova norma (art. 10 bis del d.l. n. 203/2005) che modificava la disciplina precedente (art. 3, comma 2 bis, del d.l. n. 543/1996). La Corte d’Appello aveva applicato la vecchia legge, ma la Cassazione ritiene necessario chiarire quale norma debba prevalere in casi come questo, dove la decisione e la pubblicazione della sentenza avvengono a cavallo di una modifica legislativa.

Il rimborso spese legali pubblico dipendente: il parere di congruità è obbligatorio?

Una questione centrale è se il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato sulla parcella del difensore sia una condizione indispensabile per ottenere il rimborso. La normativa prevede che le spese legali siano rimborsate ‘nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato’. La Corte si interroga sulla natura di questo parere: è un requisito che deve essere necessariamente acquisito prima del rimborso o è possibile procedere anche in sua assenza, magari con una valutazione di congruità fatta direttamente dal giudice?

La Scelta dell’Avvocato: Necessario il ‘Comune Gradimento’?

Infine, la Corte solleva il dubbio sulla necessità del cosiddetto ‘comune gradimento’ del legale. Alcune norme, come l’art. 67 del d.P.R. 268/1987 (relativo agli enti locali), prevedono che l’ente si faccia carico delle spese di difesa a condizione che il dipendente sia assistito da ‘un legale di comune gradimento’. Sebbene questa norma sia stata abrogata e la materia rimessa alla contrattazione collettiva, il principio rimane rilevante. La Cassazione si chiede se questo requisito possa essere esteso in via generale anche agli amministratori (non soggetti a CCNL), come strumento per garantire l’assenza di conflitti di interesse tra l’amministratore e l’ente che dovrà poi pagare le spese.

Le Motivazioni dell’Ordinanza Interlocutoria

La Corte ha motivato il rinvio alla pubblica udienza sottolineando la ‘valenza nomofilattica’ delle questioni sollevate. Ciò significa che i dubbi interpretativi non riguardano solo il caso specifico, ma hanno una portata generale e la loro soluzione è fondamentale per assicurare un’applicazione uniforme della legge su tutto il territorio nazionale. La Corte ha inoltre rilevato che le questioni non sono ‘agevolmente risolvibili’ nemmeno alla luce di recenti pronunce delle Sezioni Unite, rendendo necessario un dibattito più approfondito. L’ordinanza dispone anche la possibile trattazione congiunta con un altro caso pendente che presenta problematiche analoghe, a conferma della volontà della Corte di fornire un orientamento chiaro e definitivo.

Le Conclusioni

L’ordinanza n. 13639/2025 lascia in sospeso la decisione finale, ma traccia un percorso chiaro per il futuro. La prossima sentenza della Cassazione dovrà stabilire in modo definitivo i paletti per il rimborso spese legali pubblico dipendente in caso di assoluzione. Le conclusioni a cui giungerà la Corte avranno un impatto diretto sulle finanze degli enti pubblici e sui diritti dei loro amministratori e dipendenti, chiarendo se e a quali condizioni l’ente è tenuto a farsi carico dei costi della difesa, in un delicato equilibrio tra la tutela del singolo e la corretta gestione delle risorse pubbliche.

Quali sono i principali dubbi interpretativi sul rimborso delle spese legali a un amministratore pubblico assolto?
I dubbi principali sollevati dalla Cassazione sono tre: 1) quale legge applicare quando una nuova norma entra in vigore tra la data della decisione e quella della pubblicazione della sentenza di assoluzione; 2) se il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato sulle spese legali sia un requisito imprescindibile per il rimborso; 3) se sia necessario che la scelta del legale sia avvenuta con il ‘comune gradimento’ dell’ente pubblico.

È sempre necessario il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato per ottenere il rimborso delle spese legali?
L’ordinanza non dà una risposta definitiva, ma pone la questione come uno dei punti centrali da risolvere. La Corte deve stabilire se tale parere sia una condizione obbligatoria che l’amministrazione deve acquisire prima di poter rimborsare le spese, o se vi siano altre modalità per accertarne la congruità.

L’ente pubblico deve aver dato il suo ‘gradimento’ alla scelta del legale difensore affinché l’amministratore possa essere rimborsato?
Anche questa è una delle questioni aperte. La Corte si interroga se il requisito del ‘comune gradimento’, previsto in passato per i dipendenti degli enti locali, possa essere interpretato come una regola generale applicabile anche agli amministratori, al fine di certificare l’assenza di un conflitto di interessi.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. L Num. 13639 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 13639 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 21/05/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 15107/2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE Gallura, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME, domiciliati in Roma, presso la Cancelleria della Suprema Corte di cassazione;

-ricorrente –

contro

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Suprema Corte di Cassazione;

-controricorrente-

nonché

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Suprema Corte di Cassazione;

-controricorrente – avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Cagliari n. 145/2021 pubblicata il 31 marzo 2021.

Udita la relazione svolta nelle camere di consiglio del 20 marzo e dell’8 maggio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME COGNOME ha convenuto in giudizio davanti al Tribunale di Cagliari NOME COGNOME chiedendone la condanna a pagare la somma di € 182.194,32 quale compenso dovuto per le prestazioni professionali svolte quale avvocato in suo favore davanti alla Sezione Giurisdizionale per la Sardegna della Corte dei conti.

Per l’esattezza, NOME COGNOME era stato condannato in primo grado per danno erariale quale Direttore del CIPNES Gallura ed era stato assolto da ogni responsabilità in appello con sentenza della Corte dei conti n. 85 del 2006.

Nelle more NOME COGNOME ha convenuto in separato giudizio il CIPNES al fine di vedere accertato, in caso di accoglimento della domanda di NOME COGNOME nei suoi confronti, il proprio diritto a essere manlevato dal proprio datore di lavoro.

Il Tribunale di Cagliari, riuniti i giudizi, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 1106/2009, ha accolto la domanda di NOME COGNOME nei confronti di NOME COGNOME ma respinto la domanda di quest’ultimo verso il CIPNES.

NOME COGNOME ha proposto appello.

La Corte d’appello di Cagliari, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 154/2021, ha accolto l’appello nei confronti del CIPNES.

Il CIPNES ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi.

Gli intimati si sono difesi con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie.

CONSIDERATO CHE

Il ricorso pone, tra le altre, le questioni di seguito sinteticamente illustrate.

– Il diritto intertemporale

La sentenza della Corte dei conti a base del giudizio poi instaurato dinanzi al Giudice ordinario è stata decisa nella camera di consiglio del 25 maggio 2005, pubblicata il 10 febbraio 2006.

Prima di tale pubblicazione (ma dopo la data della camera di consiglio in cui la causa è stata decisa) è entrato in vigore l’art. 10 bis del d.l. n. 203 del 2005, norma intervenuta sul precedente art. 3, comma 2 bis, del d.l. n. 543 del 1996.

L a Corte d’appello ha ritenuto che si dovesse applicare la legge del 1996 .

La situazione, in punto di fatto, è solo in parte sovrapponibile a quella già esaminata da Cass., SU, n. 8455 del 2008.

-Il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato Rilevano:

l ‘interpretazione autentica de ll’art. 3, comma 2 bis, del d.l. n. 543 del 1996, di cui all’art. 10 bis d.l. n. 203 del 2005, a termini del quale: « Le disposizioni dell’art. 3, comma 2 -bis, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e dell’art. 18, comma 1, del d.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n.135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di all’art. 91 del codice di procedura civile, liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello S tato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all’amministrazione di appartenenza» ;
b) la perdurante efficacia dell’art. 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, conv., con modif., dalla legge n. 135 del 1997, il quale ha disposto che: « Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro

responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l’Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità».

Occorre stabilire, alla luce della indicata normativa e della peculiarità della fattispecie come ricostruita nello storico di lite, se il parere dell’Avvocatura dello Stato dovesse essere imprescindibilmente acquisto

-Il comune gradimento dell’avvocato

Rileva, in assenza di prescrizione in tal senso contenuta nell’art. 3 comma 2 bis, del d.l. n. 543 del 1996 (sia ante intervento ex art. 10 bis comma 10, d.l. n. 203 del 2005 sia post intervento), l’espressa previsione del ‘comune gradimento’ nell’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987, che riguarda il comparto enti locali, il quale stabilisce, al comma 1: « L’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento », disposizione, come tutto il d.P.R., abrogata dall’art. 62, comma 1, del d.l. n. 5 del 2012, essendosi rimessa alla contrattazione collettiva la relativa regolamentazione; in effetti, i vari CCNL lo hanno fatto, in genere riproducendo il contenuto dell’art. 67.
Occorre chiedersi se, nel caso in cui il soggetto mandato assolto dal giudice contabile non sia un dipendente, ma un amministratore (al quale nessun CCNL possa applicarsi), la necessità di tale ‘comune gradimento’ sia ricavabile, come regola generale (valida per tutti i dipendenti della pubblica amministrazione ed anche per gli amministratori), dalla previsione della necessaria assenza del conflitto di interessi (nel senso che serva a ‘certificare’ detta assenza).

Le evidenziate questioni, aventi valenza nomofilattica (e non agevolmente risolvibili alla luce della recente pronuncia delle Sezioni Unite n. 31137 del 2024),

rendono necessaria la trattazione della causa in pubblica udienza, anche al fine dell’eventuale esame congiunto con la causa RGN n. 21360/2020, avente analogo oggetto.

P.Q.M.

dispone rinviarsi la causa a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza e per la eventuale trattazione congiunta al procedimento RGN n. 21360/2020.

Così deciso all’adunanza camerale del 20 marzo 2025 e poi, a seguito di

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