Rimborso spese legali: no a consulenti esterni

La Corte di Cassazione ha negato il rimborso delle spese legali a un consulente esterno di un ente locale, anche se assolto in un procedimento penale. La sentenza stabilisce che non esiste un principio generale che garantisca tale rimborso. Esso è ammissibile solo se previsto contrattualmente e a condizione che l’ente pubblico possa verificare ‘ex ante’ l’assenza di un conflitto di interessi. La richiesta di indennizzo per arricchimento ingiustificato è stata considerata una domanda nuova e quindi inammissibile in appello.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso Spese Legali per Consulenti Pubblici: Quando è Escluso?

Il tema del rimborso spese legali a favore di funzionari, dipendenti e consulenti della Pubblica Amministrazione è da sempre complesso e dibattuto. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali, stabilendo paletti rigorosi per l’accesso a tale diritto, in particolare per figure esterne come i consulenti. La decisione sottolinea che non esiste un diritto automatico al rimborso, neanche in caso di assoluzione, e ribadisce l’importanza cruciale della verifica preventiva del conflitto di interessi da parte dell’ente.

Il Caso: La Richiesta del Consulente Esterno

La vicenda trae origine dalla richiesta di un consulente esterno di un comune siciliano. Dopo essere stato coinvolto in un procedimento penale per atti compiuti nell’ambito del suo incarico e successivamente assolto, il professionista aveva chiesto all’ente locale il rimborso delle spese legali sostenute per la propria difesa. Sia in primo grado che in appello, la sua richiesta era stata respinta. Il consulente ha quindi proposto ricorso in Cassazione, lamentando un’errata applicazione della normativa e sostenendo l’esistenza di un principio generale di rimborsabilità degli oneri di difesa.

Il Diritto al Rimborso Spese Legali non è Scontato

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, cogliendo l’occasione per ribadire alcuni principi fondamentali. Innanzitutto, ha chiarito che non esiste nell’ordinamento un principio generale e incondizionato che garantisca il rimborso spese legali ai funzionari pubblici o ai consulenti esterni. Il diritto al rimborso non può essere presunto ma deve derivare da una specifica previsione normativa o contrattuale, che nel caso di specie mancava.

La Corte ha inoltre distinto la posizione del dipendente pubblico, inserito stabilmente nell’organigramma dell’ente, da quella del consulente esterno o del titolare di carica elettiva, il cui rapporto è di natura onoraria e fiduciaria. La ratio del rimborso, infatti, risiede nell’esigenza di imputare al soggetto nel cui interesse si è agito (l’ente) le conseguenze economiche derivanti dall’operato di chi ha agito per suo conto. Tuttavia, questa logica non opera in modo automatico.

La Verifica Ex Ante del Conflitto di Interessi

Un punto centrale della decisione è il principio secondo cui l’ente locale deve poter verificare ex ante – cioè prima che i fatti accadano – se esista una situazione di conflitto di interessi. Il rimborso è escluso qualora la condotta del funzionario o consulente, anche se legata all’attività lavorativa, configuri una fattispecie “ontologicamente in conflitto con i doveri d’ufficio”. In tali casi, l’attività lavorativa diventa una mera occasione per il compimento dell’illecito, e viene meno il nesso di strumentalità con gli interessi dell’Amministrazione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha ritenuto la sentenza d’appello conforme ai principi di diritto. Le motivazioni principali del rigetto sono state:
1. Assenza di un Principio Generale: Non esiste una norma generale che riconosca il diritto al rimborso. La normativa di settore, incluse le leggi regionali siciliane citate, non supporta tale interpretazione.
2. Necessità di Previsione Contrattuale: Il diritto al rimborso deve essere esplicitamente previsto nel contratto stipulato tra l’ente e il consulente.
3. Inammissibilità della Domanda Nuova: La richiesta del ricorrente di riqualificare la domanda in appello come indennizzo per ingiustificato arricchimento (art. 2041 c.c.) è stata giudicata una domanda nuova, inammissibile in quella fase del processo. Infatti, cambiano sia il petitum (l’oggetto della richiesta, da rimborso a indennizzo) sia gli elementi costitutivi del diritto.
4. Prevalenza del Principio sul Conflitto di Interessi: Il principio che impone la verifica ex ante del conflitto di interessi prevale anche sulle norme generali in tema di mandato, rendendole inapplicabili al caso specifico.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione rafforza la posizione della Pubblica Amministrazione nella gestione delle richieste di rimborso delle spese legali. La decisione invia un messaggio chiaro a funzionari e consulenti: il rimborso non è un diritto acquisito. Per ottenerlo, è indispensabile che vi sia una chiara base contrattuale e, soprattutto, che l’operato per cui si è stati processati sia inequivocabilmente riconducibile all’adempimento dei doveri d’ufficio e svolto nell’esclusivo interesse dell’ente, senza alcuna ombra di conflitto. Questa pronuncia consolida un orientamento giurisprudenziale volto a tutelare le finanze pubbliche e a responsabilizzare chi agisce per conto della collettività.

Un consulente esterno di un ente pubblico ha sempre diritto al rimborso delle spese legali sostenute per un procedimento penale legato alla sua funzione?
No, non esiste un diritto automatico. Il rimborso è ammesso solo se specificamente previsto nel contratto e se la condotta per cui è stato processato era in adempimento di un dovere d’ufficio e nell’interesse dell’ente, senza alcun conflitto di interessi.

Qual è la principale condizione che l’ente pubblico deve verificare per concedere il rimborso delle spese legali?
L’ente deve poter verificare ex ante, cioè prima dell’evento, l’assenza di un conflitto di interessi tra l’operato del funzionario o consulente e i doveri del suo ufficio. Se l’atto contestato è in palese conflitto con tali doveri, il rimborso è escluso.

È possibile chiedere in appello un indennizzo per ingiustificato arricchimento (art. 2041 c.c.) se la domanda iniziale di rimborso spese legali è stata respinta?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che si tratta di una ‘domanda nuova’, inammissibile in appello. Cambia infatti sia l’oggetto della richiesta (un indennizzo invece di un rimborso) sia i fatti costitutivi del diritto (impoverimento da un lato e altrui arricchimento dall’altro).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 30280 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 30280 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 17/11/2025

eventualmente previsto nel contratto stipulato tra le parti e nello specifico, non risulta che tale previsione vi fosse.

Sulla base della disamina della normativa di settore (comprese le disposizioni contenute nell’art. 39 della legge regionale Sicilia n. 145/1980 e dell’art. 24 della legge regionale Sicilia n. 30/2000), si è inoltre escluso che possa ricavarsi un principio generale di rimborso delle spese legali a favore dei funzionari pubblici per i procedimenti relativi agli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni ( v. Cass. n. 6745/2019; Cass. n. 25976/2017).

Si è in particolare evidenziata la specifica diversità delle posizioni rivestite dal dipendente pubblico che intrattiene con l’Amministrazione in cui è organicamente inserito un rapporto di lavoro subordinato ed il titolare di carica elettiva, assimilato a l funzionario onorario, che svolge l’incarico affidatogli in piena discrezionalità e senza vincolo di mandato con l’ente politico presso il quale è stato eletto, in quest’ultimo caso mancando gli elementi caratterizzanti dell’impiego pubblico quali: la scelta del dipendente di carattere prettamente tecnico-amministrativo effettuata mediante procedure concorsuali , l’inserimento strutturale del dipendente nell’apparato organizzativo della P.A., lo svolgimento del rapporto secondo un apposito statuto del pubblico impiego, il carattere retributivo del compenso percepito dal dipendente e la durata tendenzialmente indeterminata del rapporto di pubblico impiego.
Si è pertanto ritenuto il carattere speciale delle norme di legge che riconoscono il diritto al rimborso, ragionevolmente giustificate dall’esigenza di disciplinare in modo diverso situazioni giuridicamente differenti.

La ratio del diritto al rimborso delle spese legali è stata ravvisata nella finalità di imputare al titolare dell’interesse sostanziale le conseguenze dell’operato di chi abbia agito per suo conto; non è pertanto sufficiente che il dipendente sia stato chiamato a rispondere di un reato proprio del pubblico ufficiale, dal quale sia stato poi assolto, essendo altresì necessario che la condotta sia stata tenuta in adempimento di un dovere dell’ufficio e, quindi, nell’interesse dell’Amministrazione di appar tenenza, conseguendone che la necessaria connessione con l’espletamento del servizio va esclusa qualora la condotta di reato ascritta all’imputato configuri una fattispecie ontologicamente in conflitto con i doveri d’ufficio, perché in tal caso viene meno la strumentalità tra il fatto e l’attività lavorativa, che costituisce solo una mera occasione per il compimento dell’illecito (v. Cass. n. 22815/2023).
Questa Corte ha dunque individuato un principio generale, espressione della regola per la quale l’ente locale deve potere verificare ex ante se vi sia una situazione di conflitto di interessi (Cass. n. 4539/2022); tale principio è stato ribadito anche di recente (Cass. n. 15729/2025).

È dunque conforme a tali principi la sentenza impugnata, che ha escluso la titolarità del diritto al rimborso in capo ai consulenti esterni dell’ente locale, nonché il carattere incondizionato del diritto al rimborso.

Con il secondo motivo il ricorso denuncia violazione o falsa applicazione degli artt. 112 e 437 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto nuova la domanda proposta ai sensi degli artt. 1720 e 2041 cod. civ.

Evidenzia che nel giudizio di appello il COGNOME si era limitato a sollecitare la riqualificazione della domanda, sulla base dei medesimi fatti allegati nel ricorso introduttivo.

Sostiene inoltre che è immanente all’ordinamento il principio generale di rimborsabilità degli oneri di difesa.

La censura è infondata.

L a domanda proposta ai sensi dell’art. 2041 cod. civ. costituisce una domanda nuova rispetto a quella volta ad ottenere il rimborso delle spese legali; diverso è infatti il bene giuridico richiesto (indennizzo, anziché le spese sostenute), con conseguente mutamento del petitum iniziale, e diversi sono gli elementi costitutivi della domanda (impoverimento dell’attore e altrui locupletazione; v. sul punto Cass. n. 5288/2012).

A fronte dell’insussistenza di un principio generale di rimborsabilità degli oneri di difesa ed in ragione del principio secondo cui l’ente locale deve potere verificare ex ante se vi sia una situazione di conflitto di interessi, è irrilevante il richiamo alla normativa generale in tema di mandato (v. Cass. n. 15729/2025 cit.).

Il ricorso va pertanto rigettato.

Nessuna statuizione va adottata sulle spese di lite, in quanto il comune di Niscemi non ha svolto attività difensiva.

Sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, dell’obbligo, per parte ricorrente, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso;

dà atto della sussistenza dell’obbligo per parte ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte Suprema di Cassazione, 6 novembre 2025.

La Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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