Rimborso spese legali: il parere dell'Avvocatura

Un dirigente pubblico, assolto in un processo penale, ha contestato l’importo del rimborso delle spese legali ricevuto dalla sua amministrazione. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha stabilito un principio fondamentale sul rimborso spese legali dipendente pubblico: il parere di congruità espresso dall’Avvocatura dello Stato, sebbene necessario, non è vincolante per il giudice. Quest’ultimo ha il potere e il dovere di valutare nel merito la congruità dell’importo, garantendo i principi di ragionevolezza e tutela effettiva dei diritti del lavoratore. La sentenza d’appello è stata annullata con rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso spese legali dipendente pubblico: il parere dell’Avvocatura è sindacabile dal giudice

Un dipendente pubblico, assolto da accuse penali legate al suo servizio, ha diritto al rimborso integrale delle spese legali sostenute. Ma cosa succede se l’amministrazione, basandosi su un parere dell’Avvocatura dello Stato, liquida un importo ritenuto insufficiente? La Corte di Cassazione interviene con una decisione chiave sul rimborso spese legali dipendente pubblico, stabilendo che il parere di congruità dell’Avvocatura non è un dogma insindacabile, ma deve essere sottoposto al vaglio del giudice.

I Fatti di Causa

Il caso riguarda un dirigente di un’università pubblica che, dopo essere stato assolto in un procedimento penale relativo alla sua attività lavorativa, si è visto riconoscere il diritto al rimborso delle spese legali. L’ateneo ha versato spontaneamente una somma, ritenendola congrua sulla base di un parere dell’Avvocatura dello Stato. Il dirigente, considerando l’importo non satisfattivo e basato sui minimi tariffari, ha agito in giudizio per ottenere il pagamento di una somma maggiore.

Tanto il Tribunale in primo grado quanto la Corte d’Appello hanno respinto la sua domanda, considerando il parere dell’Avvocatura come un atto decisivo e vincolante, che non poteva essere messo in discussione dal giudice.

La Decisione della Corte di Cassazione e la valutazione del rimborso spese legali

La Suprema Corte ha ribaltato la decisione dei giudici di merito, accogliendo le ragioni del dirigente. I giudici di legittimità hanno chiarito la natura e i limiti del parere di congruità previsto dall’art. 18 del d.l. n. 67 del 1997.

Il punto centrale della controversia era se tale parere fosse un atto meramente interno all’amministrazione, vincolante solo per quest’ultima, oppure un provvedimento con valore decisorio anche per il giudice chiamato a dirimere una controversia sull’entità del rimborso.

Il Ruolo del Parere dell’Avvocatura dello Stato

La Corte, richiamando un precedente delle Sezioni Unite (n. 13861/2015), ha affermato che il parere dell’Avvocatura è un requisito imprescindibile di legittimità per l’erogazione del rimborso. Senza di esso, l’amministrazione non può pagare. Tuttavia, il suo carattere necessario non lo rende insindacabile nel merito.

Il parere non può limitarsi a una mera applicazione dei minimi tariffari, né può avere come unico scopo quello di minimizzare la spesa pubblica. Deve, invece, essere reso in termini di effettiva “congruità”, bilanciando l’interesse del dipendente a non subire un danno economico per essersi difeso e l’interesse pubblico a un uso corretto delle risorse.

Le Motivazioni

La motivazione della Corte si fonda sulla ratio della norma, che è quella di tenere indenni i funzionari pubblici che agiscono nell’interesse dell’amministrazione, sollevandoli dal timore di conseguenze giudiziarie connesse al loro lavoro. Lo scopo è evitare che un dipendente incolpevole subisca un danno patrimoniale per aver svolto correttamente le proprie mansioni.

Di conseguenza, negare al giudice il potere di valutare la congruità del parere dell’Avvocatura significherebbe svuotare di significato questa tutela. Il giudice deve poter verificare che il rimborso sia “necessario e sufficiente” e che rispetti i principi costituzionali di affidamento, ragionevolezza e tutela effettiva dei diritti.

La Corte d’Appello ha quindi errato nel ritenere il parere dell’Avvocatura un atto intoccabile, rifiutandosi di esaminare le argomentazioni del dirigente volte a dimostrare la necessità di un rimborso superiore ai minimi. L’interpretazione corretta della legge impone che il giudice possa e debba entrare nel merito della questione, valutando tutti gli elementi del caso per determinare il giusto importo del rimborso.

Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione rappresenta un’importante garanzia per tutti i dipendenti pubblici. Viene sancito in modo definitivo che, in caso di controversia sul rimborso spese legali dipendente pubblico, il parere dell’Avvocatura dello Stato è soggetto al pieno controllo giurisdizionale. Il giudice non è un mero esecutore di quanto stabilito dall’Avvocatura, ma il garante finale della congruità del rimborso, assicurando che il dipendente, risultato innocente, sia effettivamente tenuto indenne da ogni costo difensivo ragionevolmente sostenuto.

Il parere dell’Avvocatura dello Stato sulla congruità delle spese legali è vincolante per il giudice?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il parere dell’Avvocatura dello Stato, pur essendo un requisito necessario perché l’amministrazione possa procedere al rimborso, non è vincolante per il giudice. Quest’ultimo ha il potere e il dovere di vagliarne la congruità nel merito.

Qual è lo scopo della norma che prevede il rimborso delle spese legali per i dipendenti pubblici?
Lo scopo è tutelare i funzionari pubblici che agiscono in nome e per conto dell’amministrazione, tenendoli indenni dalle conseguenze economiche di procedimenti giudiziari legati al loro servizio, specialmente quando la loro responsabilità viene esclusa. Si vuole evitare che il dipendente incolpevole subisca un danno per aver svolto il proprio lavoro.

Può un giudice stabilire un rimborso superiore a quello indicato come congruo dall’Avvocatura dello Stato?
Sì. Il giudice, nell’ambito di una causa intentata dal dipendente per ottenere un rimborso maggiore, può discostarsi dal parere dell’Avvocatura e liquidare un importo superiore se, sulla base degli elementi di causa, ritiene che tale importo sia più giusto e congruo per ristorare integralmente il dipendente dalle spese sostenute.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 21167 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 21167 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 29/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19506/2022 R.G. proposto da presso la

Cancelleria della Corte di Cassazione, con diritto di ricevere le comunicazioni all’indicato indirizzo PEC dell’AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE ,

in persona del Rettore pro tempore , domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l ‘Avvocatura Generale dello Stato , che la rappresenta e difende ope legis

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 51/2022 della Corte d’Appello di L’Aquila , depositata il 10.2.2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21.5.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il ricorrente , dirigente dell’RAGIONE_SOCIALE, al quale è stato riconosciuto il diritto al rimborso delle spese legali sostenute per la difesa in un processo penale che l’ha visto assolto per un’accusa inerente alla sua attività di servizio, impugna la sentenza con cui la Corte d’Appello di L’Aquila, confermando la sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, in funzione di giudice del lavoro, ha respinto la sua domanda volta ad ottenere il pagamento di un importo maggiore, in quanto ha ritenuto del tutto satisfattivo l’importo a tal fine spontaneamente versato dalla datrice di lavoro.
Il ricorso è articolato in cinque motivi.

L’RAGIONE_SOCIALE si è difesa con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la trattazione in camera di consiglio ai sensi de ll’ art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si denuncia «nullità della sentenza e del procedimento per violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE artt. 416 e 420 c.p.c. (art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.)».

Poiché la Corte d’Appello ha ritenuto decisivo e vincolante il parere di congruità espresso dall’Avvocatura dello Stato sull ‘ importo spontaneamente rimborsato, il dirigente si duole che quel documento sia stato ammesso nonostante la tardiva costituzione in giudizio dell’RAGIONE_SOCIALE (in quanto avvenuta nove giorni prima dell’udienza ex art. 420 c.p.c.) e ancor di più che sia stato dato rilievo alla mancata contestazione, da parte sua, del contenuto di un parere avente data successiva a quella di presentazione del ricorso al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE.
1.1. Il motivo è inammissibile, perché non è pertinente rispetto alla ratio decidendi della sentenza impugnata.

La Corte territoriale non ha valorizzato il parere dell’Avvocatura dello Stato come prova della congruità dell’importo spontaneamente versato dalla datrice di lavoro; ha invece applicato la norma di diritto sostanziale, invocata dal ricorrente per chiedere il rimborso, contenuta nel l’art. 18 del d.l. n. 67 del 1997, convertito con modificazioni dalla legge n. 135 del 1997, in forza della quale le spese legali «sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall ‘ Avvocatura dello Stato».
In base a tale disposizione di legge il parere dell’Avvocatura dello Stato è un requisito di legittimità senza il quale il rimborso non potrebbe essere effettuato. Non hanno quindi alcun rilievo la tardività della produzione in giudizio del parere, né la tardività del rilascio del parere, dovendo comunque il giudice acquisire quel parere, quale elemento integrante della fattispecie costitutiva del diritto vantato dal lavoratore.

Anche il secondo motivo denuncia «nullità della sentenza e del procedimento», questa volta «per violazione e falsa applicazione de ll’ art. 112 c.p.c. (art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.)».

Il ricorrente rileva di avere dedotto precise circostanze a sostegno del proprio diritto ad un rimborso in misura superiore a quella determinata applicando i minimi dei parametri forensi e accusa la Corte territoriale di non essersi pronunciata su «tutta la domanda», non avendo tenuto conto in alcun modo di tali deduzioni.

2.1. Il motivo è inammissibile, perché l ‘assenz a di motivazione, nella sentenza, su alcune delle allegazioni, deduzioni o argomentazioni poste a sostegno della domanda è cosa ben diversa da una omessa pronuncia sulla domanda o su parte della domanda.

La Corte d’Appello si è pronunciata sull’unica domanda svolta dal dirigente (domanda di condanna dell’RAGIONE_SOCIALE al pagamento di un importo a titolo di rimborso spese legali ulteriore rispetto a quanto spontaneamente versato) e, quindi, non può sussistere il vizio di omessa pronuncia. Il motivo di ricorso illustra quella che potrebbe essere, a tutto concedere, un’insufficiente motivazione della sentenza impugnata, che è un vizio diverso e nemmeno censurabile in sede di legittimità, in base all’attuale tenore letterale del riformato n. 5 dell’art. 360, comma 1, c.p.c. In ogni caso, ad abundantiam , nemmeno sussiste l’insufficiente motivazione, perché la Corte abruzzese, avendo ritenuto vincolante ex lege il parere dell’Avvocatura dello Stato, non avrebbe mai potuto valorizzare le allegazioni e deduzioni di parte finalizzate a derogare (in aumento) a quel parere.
Il terzo motivo di ricorso è rubricato «violazione e falsa applicazione dell’art. 18, comma 1, d.l. n. 67 del 1997, convertito in legge n. 135 del 1997 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.)».

3.1. Al terzo è strettamente connesso il quarto motivo, con cui si censurano «violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 1, del d.m. n. 55 del 2014 , dell’art. 1720, comma 1, c.c. e/o dell’art. 18, comma 1, d.l. n. 67 del 1997, convertito in legge n. 135 del 1997 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.)».

Con questi motivi il ricorrente prospetta l’erroneità de l punto essenziale della motivazione della sentenza impugnata,

ovverosia del ritenuto carattere vincolante, anche per il giudice, del parere espresso dall’Avvocatura dello Stato, la quale h a avallato, stimandola congrua, la liquidazione del rimborso in base ai minimi dei parametri forensi.

I due motivi sono fondati nei termini di seguito esposti.

4.1. La Corte d’Appello di L’Aquila ha espressamente dichiarato l’i mpossibilità di sostituire una propria differente valutazione a quella dell’Avvocatura dello Stato , ritenendo il parere d ell’Avvocatura sindacabile solo se «viziato da errore di fatto, illogicità, carenza di motivazione, incoerenza, irrazionalità o violazione delle norme di settore». A tale conclusione il giudice d’appello è pervenuto in dichiarato ossequio a ll’orientamento espresso da questa Corte di legittimità con la sentenza delle Sezioni Unite n. 13861/2015.
4.2. Sennonché, a ben vedere, in quel precedente le Sezioni Unite sicuramente hanno statuito il ruolo imprescindibile del parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato al fine del rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente sottoposto a processo per causa di servizio e risultato innocente; ma non hanno affatto affermato il carattere vincolante di quel parere anche per il giudice, nel caso in cui sorga una controversia sull’entità del rimborso tra il pubblico impiegato e l’amministrazione datrice di lavoro.
Al contrario, nella motivazione di quella sentenza si legge testualmente:

« Nel formulare il parere, l’avvocatura non può avere quale riferimento esclusivo né, come vorrebbe il ricorso, l ‘ interesse del dipendente a risultare sempre e in ogni caso indenne da ogni costo difensivo, né quello dell ‘ amministrazione a minimizzare la spesa, poiché il parere deve essere reso in termini di congruità .

Esso è soggetto al vaglio del giudice per il necessario controllo del rispetto dei principi di affidamento, ragionevolezza e tutela effettiva dei diritti riconosciuti dalla Costituzione, come è stato già chiarito da Cass. SL, n. 1418/07 ».

4.3. La sindacabilità anche nel merito (e quindi non solo nelle ipotesi di illegittimità indicate nella sentenza impugnata) del parere è già implicita nell’affermazione delle Sezioni Unite secondo cui l’Avvocatura dello Stato non deve appiattirsi né sulla richiesta del lavoratore, né sull’interesse della pubblica amministrazione a minimizzare la spesa. Ma è resa in ogni caso esplicita nel successivo paragrafo della motivazione, ove si legge di un necessario « vaglio del giudice » con riferimento ai « principi di affidamento, ragionevolezza e tutela effettiva dei diritti riconosciuti dalla Costituzione ».
Del resto, le Sezioni Unite ricollegano la ratio dell’art. 18 del d.l. n. 67 del 1997 « a un interesse generale, quello di tenere indenni i funzionari pubblici che abbiano agito in nome, per conto e nell’interesse dell’amministrazione, sollevandoli dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all’espletamento delle loro attività istituzionali ». In altri termini, lo scopo della norma è di evitare che il pubblico impiegato incolpevole, per avere svolto il suo lavoro, subisca un danno corrispondente alle spese legali sostenute per difendersi in giudizio.
4.4. In tale contesto, l’Avvocatura dello Stato non è chiamata a liquidare il compenso dovuto al difensore per le prestazioni svolte a difesa del pubblico impiegato, ma a controllare che le spese sostenute per la difesa dal pubblico impiegato non siano « eccedenti quanto è necessario, e al tempo stesso sufficiente, per soddisfare gli interessi generali e i doveri giuridici che presidiano l’istituto del rimborso spese ». Con

l’ulteriore precisazione, anch’essa esplicita nel precedente delle Sezioni Unite, che « il riferimento … al limite di quanto ‘strettamente necessario’ non va inteso pedissequamente … nel senso cioè di ritenere legittima solo l’applicazione dei minimi tariffari ».

Quali esempi di oneri non necessari per il pubblico impiegato, in quanto rispondenti « al soggettivo andamento da lui impresso al rapporto professionale », le Sezioni Unite indicano quelli attinenti « all ‘ impostazione difensiva prescelta; alla frequenza delle consultazioni che ha richiesto al legale; agli scritti difensivi non indispensabili, ma sollecitati e prodotti per sola cautela; alle spese vive eventualmente concordate per trasferte e partecipazione a ogni tipo di udienze ».

Nella sentenza n. 1418/2007, decisione alla quale le Sezioni Unite hanno dato autorevole continuità, venne confermata la decisione che aveva negato il rimborso del compenso pagato a un secondo difensore, ma solo previa valutazione, nel merito, che « il processo penale … non era … di tale importanza da consigliare la nomina di due difensori ».

4.5. Tutti questi aspetti non sono stati esaminati dalla Corte d’Appello aquilana, perché ha ritenuto semplicemente insindacabile il parere espresso dall’Avvocatura dello Stato , pur a fronte della pretesa del ricorrente di ricevere il rimborso delle maggiori spese legali sostenute. Con il che ha male applicato l’art. 18 del d.l. n. 67 del 1967, interpretandolo in modo difforme proprio rispetto alla richiamata sentenza delle Sezioni Unite n. 13861/2015.

Il quinto motivo di ricorso censura nuovamente «nullità della sentenza e del procedimento per violazione e falsa applicazione de ll’ art. 112 c.p.c. (art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.)

con riguardo alla seconda decurtazione del 50% disposta per la seconda causa penale».

Il motivo è doppiamente inammissibile.

5.1. Innanzitutto, perché, come osservato decidendo sul secondo motivo, l’assenza di motivazione, nella sentenza, su alcune delle allegazioni, deduzioni o argomentazioni poste a sostegno della domanda è cosa ben diversa da una omessa pronuncia sulla domanda o su parte della domanda.

5.2. In secondo luogo il motivo propone una questione di merito sulla congruità della richiesta di rimborso che non compete alla Corte di legittimità e che dovrà comunque essere esaminata dal giudice del rinvio, in esito dell’accoglimento dei precedenti due motivi di ricorso.

Accolto il ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte d’Appello di L’Aquila, perché decida, in diversa composizione, anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.

La Corte territoriale dovrà attenersi al seguente principio di diritto: « il parere dell’Avvocatura dello Stato -pur imprescindibile, ai sensi de ll’art. 18 , comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, convertito con modificazioni in legge n. 135 del 1997 affinché la pubblica amministrazione possa rimborsare al proprio dipendente le spese legali relative a giudizi promossi nei loro confronti in conseguenza di fatti ed atti connessi con l ‘ espletamento del servizio o con l ‘ assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità -è tuttavia soggetto al vaglio del giudice nella causa intentata dal dipendente per ricevere un rimborso maggiore; vaglio finalizzato al necessario controllo del rispetto dei principi di affidamento, ragionevolezza e tutela effettiva dei diritti riconosciuti dalla Costituzione ».
Si dà atto che, in base al l’esito del giudizio , non sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’ art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

accoglie il terzo e il quarto motivo di ricorso, dichiara inammissibili gli altri motivi, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di L’Aquila , in diversa composizione, anche per decidere sulle spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 21.5.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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