Rimborso spese legali: diritto pieno del dipendente

Una ex dirigente di un ente locale, dopo essere stata prosciolta nel merito dalla Corte dei Conti, ha agito contro l’amministrazione per ottenere il rimborso spese legali integrale. Nonostante il giudice contabile avesse liquidato una somma inferiore a quella effettivamente pagata al proprio difensore, la Corte di Cassazione ha stabilito che il dipendente ha diritto a richiedere la differenza. Il diritto al rimborso nasce dal rapporto di lavoro sostanziale e non è limitato dalla statuizione processuale del giudice contabile, purché le spese siano congrue e documentate.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 marzo 2026 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Rimborso spese legali: la tutela del dipendente pubblico prosciolto

Il tema del rimborso spese legali per i dipendenti della Pubblica Amministrazione rappresenta un pilastro fondamentale per la serenità dei funzionari pubblici. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito i confini tra la liquidazione processuale e il diritto sostanziale al ristoro dei costi difensivi.

Il caso: la discrepanza tra spese sostenute e liquidate

La vicenda riguarda una ex dirigente di un ente locale che, a seguito di un giudizio di responsabilità erariale dinanzi alla Corte dei Conti, era stata pienamente prosciolta. Il giudice contabile aveva liquidato in suo favore una somma a titolo di spese legali pari a 5.000 euro. Tuttavia, la dirigente aveva effettivamente corrisposto al proprio legale oltre 8.000 euro, richiedendo quindi all’amministrazione di appartenenza il rimborso della differenza.

Nei precedenti gradi di giudizio, la domanda era stata rigettata. I giudici di merito ritenevano che la liquidazione effettuata dal giudice contabile fosse definitiva e che non vi fosse spazio per ulteriori pretese basate sul rapporto di lavoro.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha ribaltato l’orientamento dei giudici di merito, accogliendo il ricorso della lavoratrice. Il punto centrale della decisione risiede nella distinzione tra la condanna alle spese processuali (regolata dall’art. 91 c.p.c.) e il diritto soggettivo al rimborso derivante dal contratto di lavoro.

Secondo gli Ermellini, il dipendente pubblico che agisce nell’interesse dell’amministrazione non deve subire pregiudizi economici per aver espletato le proprie funzioni, a meno che non emerga un conflitto di interessi o una responsabilità accertata. Il diritto al rimborso spese legali è dunque un diritto pieno che attiene al rapporto sostanziale tra datore di lavoro e lavoratore.

Autonomia del diritto al rimborso

La Cassazione ha chiarito che la statuizione del giudice contabile sulle spese ha natura processuale e non preclude al dipendente di agire in sede civile per ottenere l’integrazione delle somme effettivamente spese. Tale diritto deve essere valutato secondo parametri di pertinenza, causalità e adeguatezza quantitativa, indipendentemente dai pareri interni o dalle liquidazioni giudiziali precedenti.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla necessità di proteggere il funzionario pubblico dal timore di conseguenze economiche sfavorevoli legate all’esercizio delle sue attività istituzionali. La Corte ha evidenziato che non esiste identità soggettiva e oggettiva tra il giudizio di responsabilità contabile (dove l’amministrazione non è parte necessaria) e l’azione di rimborso basata sul rapporto di lavoro. Pertanto, la liquidazione del giudice contabile non può costituire un limite invalicabile se la spesa sostenuta dal dipendente risulta congrua e necessaria per una difesa efficace. Il principio di causalità impone che l’ente si faccia carico del rischio connesso all’attività svolta dal dipendente nel suo interesse.

Le conclusioni

Le conclusioni della Suprema Corte stabiliscono un principio di diritto fondamentale: anche sotto il regime del nuovo Codice della giustizia contabile, il dipendente prosciolto può chiedere all’amministrazione il rimborso dell’eventuale maggior importo delle spese defensionali sostenute. Questo diritto non dipende dalla quantificazione operata in sede processuale, ma dall’assetto sostanziale dei rapporti tra le parti. Ne consegue che l’amministrazione è tenuta a integrare le somme liquidate dal giudice qualora il dipendente dimostri di aver sostenuto costi superiori, purché tali costi rispettino i criteri di adeguatezza e congruità previsti per le prestazioni professionali.

Il dipendente pubblico prosciolto può chiedere più di quanto liquidato dal giudice?
Sì, il dipendente ha diritto al rimborso integrale delle spese effettivamente sostenute, purché congrue, anche se superiori alla somma stabilita dal giudice contabile nella sentenza di proscioglimento.

Qual è la natura del diritto al rimborso delle spese legali?
Si tratta di un diritto soggettivo pieno che nasce dal rapporto di lavoro sostanziale tra dipendente e amministrazione, finalizzato a proteggere il funzionario dai rischi legati alla sua attività istituzionale.

Il parere dell’Avvocatura dello Stato è vincolante per il rimborso?
No, la giurisprudenza ha chiarito che il parere sulla congruità delle spese non è vincolante per il giudice ordinario, il quale può valutare autonomamente l’adeguatezza delle somme richieste.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 3447 Anno 2026

Civile Ord. Sez. L Num. 3447 Anno 2026

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/02/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17662/2022 R.G. proposto da :

COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO

-ricorrente-

contro

COMUNE DI BOLOGNA, rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO.ti NOME AVV_NOTAIO e NOME COGNOME

-controricorrente – avverso la sentenza n. 54/2022 pubblicata il 26.1.2022 della Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE, NRG NUMERO_DOCUMENTO.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 6/11/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE ha rigettato il gravame proposto da NOME COGNOME, già dirigente del Comune RAGIONE_SOCIALE, avverso la sentenza del Tribunale della stessa città con la quale era stata disattesa la domanda finalizzata ad ottenere il rimborso nella misura effettivamente spesa (euro 8.000,00 a titolo di onorari del legale, oltre accessori e spese) per la difesa in sede di giurisdizione contabile, ove l’addebito in ordine alla responsabilità erariale mosso alla ricorrente era stato ritenuto infondato, con condanna dell’ente al pagamento delle spese di lite, liquidate nella minor somma di euro 5.000,00.
La Corte territoriale ha ritenuto non fondato il richiamo della lavoratrice al CCNL 2016-2018, in quanto sottoscritto nel 2020 e non applicabile ratione temporis .

Ciò posto, secondo la sentenza impugnata, una interpretazione letterale dell’art. 31, co. 2, del d.lgs. n. 174 del 2016 legittimamente conduceva a ritenere che fosse la Corte dei Conti a determinare l’ammontare dei costi di difesa da porre a carico della P.A. di appartenenza.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi, cui il Comune ha opposto difese con controricorso.

Il Pubblio Ministero ha depositato note scritte con le quali ha insistito per l’accoglimento del ricorso per cassazione.

Sono in atti memorie di ambo le parti.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione eo falsa applicazione (art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 12 del CCNL di Area del 12.2.2002 e dell’art. 10 -bis, co. 10, del d.l. n. 203 del 2005 ed art. 31 del d. lgs. n. 174 del 2016.

Nel motivo si assume che, nel fare riferimento a Corte costituzionale n. 189 del 2020, la sentenza impugnata aveva omesso di dare corso ad una

lettura sistematica della pronuncia che, dopo avere richiamato le norme succedutesi a disciplinare la materia e quindi anche l’art. 31, co. 2, del Codice della giustizia contabile, non aveva di certo inteso far derivare da essa la fissazione della misura del rimborso delle spese. Infatti, quella sentenza aveva piuttosto sottolineato che l’apparato normativo aveva il fine, in linea con la giurisprudenza di legittimità e amministrativa, di sollevare i funzionari che abbiano agito in nome e per conto della P.A. dal timore di eventuali conseguenze sfavorevoli connesse all’espletamento delle loro attività istituzionali, il tutto in una logica di protezione del dipendente, che non può certamente essere perseguita qualora, anche a fronte dell’esclusione di responsabilità in capo ad esso, una parte rilevante dei costi rimanesse comunque a suo carico.
Inoltre, secondo la ricorrente, l’art. 10 -bis , co. 10, del d.l. n. 203 del 2005 e l’art. 31, co. 2, del d. lgs. n. 174 del 2016 si limitava no a statuire il principio generale per cui il giudice contabile doveva pronunciarsi sulle spese in caso di proscioglimento nel merito, senza che ciò potesse precludere al prosciolto di richiedere in separata sede, al datore di lavoro, il riconoscimento integrale delle spese sostenute, anche ove superiore a quanto stabilito dalla Corte dei conti.
Altrimenti, aggiunge la ricorrente, non avrebbe senso la previsione che fa salvo il parere dell’Avvocatura dello Stato e, soprattutto, opera poi il disposto del CCNL di Area del 2002, secondo cui l’ente assume a proprio carico ogni onere di difesa, a condizione che non sussista conflitto di interessi, solo richiedendosi la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato e il verificarsi dei fatti in formale esercizio delle funzioni o mansioni assegnate.

Il motivo è fondato.

Va intanto richiamato il principio sancito dalle S.U. di questa S.C. secondo cui nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti conclusisi con il proscioglimento nel merito del pubblico dipendente

convenuto, il giudice contabile deve provvedere alla liquidazione delle spese legali, da porre a carico dell’amministrazione di appartenenza, mediante una statuizione di condanna ex art. 91 c.p.c., ma il dipendente prosciolto ha diritto di chiedere a tale amministrazione – ai sensi degli artt. 3, comma 2-bis, d.l. n. 543 del 1996, conv. con modif. in l. n. 639 del 1996, e 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997, conv. nella l. n. 135 del 1997, come interpretati dall’art. 10-bis, comma 10, d.l. n. 203 del 2005, conv. con modif. nella l. n. 248 del 2005 – il rimborso dell’eventuale maggior importo delle spese defensionali sostenute, il quale attiene al rapporto sostanziale fra amministrazione e dipendente e appartiene alla giurisdizione del giudice del rapporto di lavoro e, quindi, di regola, del giudice ordinario (Cass., S.U., 5 dicembre 2024, n. 31137).
La pronuncia delle S.U. è stata formulata esplicitamente ritenendo la fattispecie ivi decisa al di fuori della portata normativa del disposto dell’art. 31, co. 2, del d.lgs. n. 174 del 2016, Codice di giustizia contabile, perché non rilevante ratione temporis .

La disposizione va invece qui considerata, non foss’altro perché la Corte dei Conti, nel decidere in appello in punto spese nel 2018, ha fatto riferimento proprio ad essa.

La particolarità che può qui interessare della nuova norma è che essa, a parte il riferirsi solo ai giudizi per responsabilità amministrativa, non richiama il parere dell’Avvocatura dello Stato di cui alle disposizioni rispetto alle quali si è espresso il precedente delle S.U. sopra citato.

3.1 In realtà, se è vero che le S.U., nell’argomentare, hanno fatto leva sulla previsione di quel parere come possibile argomento evocativo di un riconoscimento extragiudiziale di importi diversi da quelli liquidati in sede giudiziale, il decidere si è poi basato su altro fondamento.

Le S.U. hanno infatti poi argomentato nel senso che già l’art. 10 -bis , co. 10, cit., aveva « inteso superare in via legislativa le incertezze e perplessità connesse alla peculiare struttura del giudizio contabile ed al

ruolo che in essa, ma solo eventualmente, può assumere l’amministrazione di appartenenza dell’incolpato. In questa prospettiva, la necessità di precisazione (…) in merito alla doverosità per il giudice contabile di adottare ex art. 91 c.p.c. una statuizione di condanna dell’amministrazione alle spese legali sostenute dall’incolpato assolto appariva giustificata dal fatto che proprio la peculiare struttura del giudizio contabile ed il fatto che l’amministrazione non si configurava quale parte necessaria dello stesso, rendeva non scontata la possibilità per il giudice contabile di adottare una statuizione di condanna alle spese della P.A.; ciò anche alla luce della considerazione che in tal modo veniva a prescindersi dal generale principio di causalità nella instaurazione del giudizio (rimessa alla iniziativa del Procuratore presso la Corte dei Conti, alla quale è estranea l’amministrazione), quale ordinario criterio regolatore delle spese di lite ex art. 91 c.p.c., criterio radicato nel comportamento antigiuridico (in quanto trasgressivo di norme di diritto sostanziale) della parte, poi risultata soccombente, che abbia provocato la necessità del processo ( Cass. n. 21823 del 2021, Cass. n. 19456 del 2008) ».
Aggiungendosi che « difetta, infatti, in relazione alla statuizione di condanna alle spese a carico dell’amministrazione adottata dal giudice contabile, con riferimento alla statuizione sul rimborso delle spese adottata in ipotesi dal giudice ordinario adito dal dipendente, quella identità soggettiva ed oggettiva di parti nei confronti delle quali la statuizione è resa, identità che è alla base della preclusione nascente dal giudicato. Sotto il primo profilo viene in rilievo la considerazione che l’amministrazione non è parte necessaria del giudizio di responsabilità contabile, nell’ambito del quale le è consentito solo un intervento ad adiuvandum, e non è rappresentata, per quanto sopra detto, dal Procuratore generale presso la Corte dei conti; sotto il secondo profilo, viene in rilievo la considerazione che l’oggetto del giudizio di accertamento
della responsabilità amministrativa-contabile non è sovrapponibile con quello connesso al diritto al rimborso ».

Ciò sulla base di considerazioni che le S.U. hanno ritenuto essere avallate anche « da affermazioni della giurisprudenza costituzionale che hanno distinto tra il rapporto interno, intercorrente tra il dipendente e l’amministrazione, e la materia oggetto del giudizio di responsabilità (v. Corte cost, n. 112 del 1973 e Corte cost., n. 267/2020, cit.). Il diritto al rimborso delle spese legali si radica infatti nel rapporto sostanziale tra dipendente ed amministrazione e costituisce, in definitiva, espressione del rischio del quale si fa carico l’amministrazione in connessione con l’attività svolta dal dipendente nell’interesse della stessa; tant’è che il diritto al rimborso viene meno in presenza di dipendente che abbia agito in conflitto di interesse con la propria amministrazione’. Pertanto, «alla luce delle considerazioni che precedono si chiarisce, con coerenza di sistema, il significato dell’inciso dell’art. 10 bis comma 10 cit. fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all’amministrazione di appartenenza nel senso che esso esprime la possibilità di chiedere, in via stragiudiziale, anche solo a fini integrativi della liquidazione del giudice contabile, il rimborso delle spese sostenute e quindi di agire in giudizio davanti al giudice ordinario in caso di contestazione di tale pretesa da parte dell’amministrazione ».
Il tutto in una logica di « semplificazione e di contenimento del moltiplicarsi dei giudizi aventi ad oggetto la domanda di rimborso delle spese legali, nel senso che la previsione dell’obbligo del giudice contabile di adottare la statuizione di condanna alle spese dell’amministrazione ben potrebbe rivelarsi idonea, ove la liquidazione dovesse risultare pienamente satisfattiva, a chiudere definitivamente ogni questione sul punto, senza necessità per l’incolpato assolto nel merito di presentare istanza all’amministrazione e quindi, in caso di mancato accoglimento della stessa, di dover adire il giudice civile» e senza contare che « la definizione
(…) nei termini prefigurati si appalesa quella maggiormente garantista per la stessa amministrazione la quale, in quanto parte necessaria nel giudizio avente ad oggetto il rimborso delle spese instaurato davanti al giudice ordinario, avrà in questa sede la possibilità di una piena esplicazione del diritto di difesa, diversamente che nel giudizio davanti alla Corte dei conti ».

3.2 Tirando le fila del ragionamento, la disposizione riguardante il giudizio presso la Corte dei Conti non ha portata decisiva rispetto alla misura del diritto (del dipendente) e dell’obbligo (della P.A.) di corrispondere le spese sostenute in ragione della vicenda che ha coinvolto gli interessati, in quanto tali aspetti sono destinati a restare regolati sulla base delle regole di pertinenza, causalità e adeguatezza – anche quantitativa, secondo le regole di disciplina delle corrispondenti prestazioni – che governano il rapporto sostanziale tra le parti.
3.3 Da ciò deriva anche l’irrilevanza, alla fine , del tema riguardante il parere dell’Avvocatura dello Stato.

Come ora chiarito anche da Cass. 20 gennaio 2026, n. 1221 non solo rispetto ad enti non riportabili al patrocinio di tale Avvocatura il riferimento dovrà semmai andare « alle altre avvocature di riferimento dei dipendenti/amministratori coinvolti (ad es. avvocature regionali o comunali) » , ma soprattutto, poi, non si può sottacere il fatto che la giurisprudenza « ha più volte affermato il carattere non vincolante per il giudice del parere, nel caso in cui sorga una controversia sull’entità del rimborso, da parte dell’amministrazione di appartenenza, delle spese legali sostenute a causa di fatti connessi allo svolgimento di pubbliche funzioni; il parere dell’Avvocatura, quindi, è soggetto alla valutazione di congruità da parte del Giudice, come ogni questione che influisca sui diritti soggettivi (in tale senso Cass. 23 gennaio 2007, n. 1418; Cass., Sez. Un., 2 aprile 2008, n. 8455; Cass. 29 luglio 2024, n. 21167, punto 4.2) ».
Ciò riporta il ragionamento al nucleo centrale dell’argomentare delle S.U., ovverosia al fatto che il diritto al rimborso delle spese di difesa, quando sussistente, non dipende dalla quantificazione operata dalla Corte dei conti in sede processuale, ma dall’assetto sostanziale dei rapporti tra le parti e dai menzionati principi.

Tutto ciò consente di ritenere che -al di là della totale o parziale sopravvivenza o meno, rispetto all’intervenire dell’art. 31, co. 2, cit. , delle norme preesistenti in cui quel parere è previsto -in realtà il diritto alla quantificazione del rimborso, una volta esistente, prescinde dai pareri che la PRAGIONE_SOCIALEA., sia tenuta al proprio interno a suscitare e, riguardando un diritto soggettivo pieno, dipende dalla ricorrenza o meno dei presupposti, anche quantitativi, propri di quest’ultimo e non da altro.
4.1 Ne possono trovare accoglimento le difese svolte dal Comune nelle note finali, secondo cui il comportamento dell’ente troverebbe giustificazione nel pregresso orientamento giurisprudenziale sfavorevole alle tesi della parte ricorrente e nell’impossibilità di riconoscere effetti all’indirizzo conseguente alla pronuncia delle S.U. intervenute successivamente ai fatti di causa.

Infatti, il profilo che interessa è di diritto sostanziale e quindi è certamente mal richiamato il tema del c.d. overruling , che rileva se ed in quanto emergano regole processuali più restrittive di altre precedentemente ritenute ed applicate (da ultimo, ma in espressione di un principio costante, v. Cass. 17 settembre 2025, n. 25481).

Ne segue l’accoglimento del motivo ed il rinvio alla Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, che deciderà su quanto oggetto del contendere secondo quanto sopra precisato e del principio che si va di seguito a formulare.

Ciò manda assorbito il secondo motivo con cui si assume, richiamando l’art. 360 n. 5 c.p.c., che la Corte d’Appello avrebbe erroneamente rigettato l’ « eccezione di difetto di motivazione » da parte del giudice di

primo grado, proposta dalla ricorrente in appello, nonché dell’art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360 n. 4 c.p.c. , sul presupposto dell’omessa pronuncia da parte del giudice di secondo grado rispetto all ‘ « eccepita erroneità della sentenza di primo grado, in relazione all’interpretazione delle norme poste a disciplina della questione dedotta ».

7. Può anche esprimersi il seguente principio: « Anche nel regime di cui all’art. 31, secondo comma, del d.lgs. n. 174 del 2016, in caso di giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti conclusisi con il proscioglimento nel merito del pubblico dipendente convenuto, per quanto il giudice contabile debba provvedere alla liquidazione delle spese legali, da porre a carico dell’amministrazione di appartenenza, mediante una statuizione di condanna ex art. 91 c.p.c., il dipendente prosciolto può comunque chiedere a tale amministrazione il rimborso, secondo parametri di pertinenza, causalità e adeguatezza, anche quantitativa, secondo le regole di disciplina delle corrispondenti prestazioni, dell’eventuale maggior importo delle spese defensionali sostenute, in quanto tale diritto attiene al rapporto sostanziale fra amministrazione e dipendente ».

P.Q.M.

la Corte accoglie il primo motivo del ricorso principale, assorbito il secondo motivo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, alla quale demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 6.11.2025.

La Presidente NOME COGNOME

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