Rimborso spese legali amministratore: no se pre-2015

Un ex Sindaco, assolto da accuse penali relative al suo mandato, ha chiesto il rimborso delle spese legali al Comune. La Corte di Cassazione ha negato tale diritto, chiarendo che per i fatti antecedenti alla legge del 2015, non esiste un principio generale di rimborso spese legali amministratore. La Corte ha distinto la posizione del funzionario onorario da quella del dipendente pubblico e ha escluso che le spese legali, pur in caso di assoluzione, derivino direttamente dall’esecuzione del mandato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso Spese Legali Amministratore Pubblico: La Cassazione fissa i paletti per il passato

L’Ordinanza n. 17078/2024 della Corte di Cassazione affronta un tema di grande rilevanza per gli amministratori pubblici: il rimborso spese legali amministratore. In particolare, la Corte si è pronunciata sulla richiesta di un ex Sindaco, assolto da gravi accuse penali, di vedersi rimborsare dal Comune le spese sostenute per la propria difesa. La decisione chiarisce i limiti di tale diritto per i fatti antecedenti alla riforma legislativa del 2015, tracciando una netta linea di demarcazione tra la figura dell’amministratore onorario e quella del dipendente pubblico.

I Fatti del Caso: Dalle Accuse Penali alla Richiesta di Manleva

Un ex Sindaco, dopo essere stato coinvolto in un procedimento penale per reati contro la pubblica amministrazione (tra cui associazione a delinquere, concussione e corruzione) legati al suo mandato, veniva definitivamente assolto con la formula “perché il fatto non sussiste”.

Ritenendo che le spese legali sostenute fossero una diretta conseguenza del suo incarico istituzionale, l’ex amministratore ha citato in giudizio il Comune, chiedendo di essere tenuto indenne dai costi della difesa. La sua richiesta si fondava sull’applicazione analogica delle norme sul mandato (art. 1720 c.c.) e sulla disciplina prevista per i dipendenti pubblici.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto la domanda, spingendo l’ex Sindaco a presentare ricorso per cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, confermando le sentenze dei gradi precedenti. La decisione si basa su tre pilastri argomentativi fondamentali che negano, per il caso di specie, il diritto al rimborso delle spese legali.

Le motivazioni e il rimborso spese legali amministratore

La Corte ha sviluppato un’articolata motivazione per spiegare il suo diniego.

Differenza tra Amministratore Onorario e Dipendente Pubblico

Il primo punto chiave è la distinzione tra la posizione del sindaco (funzionario onorario) e quella del dipendente pubblico. Il sindaco svolge un incarico elettivo, basato su una scelta politico-discrezionale, privo di un vincolo di subordinazione e caratterizzato da autonomia. Il dipendente pubblico, invece, è inserito stabilmente nell’apparato organizzativo dell’ente tramite un concorso e svolge un’attività tecnico-amministrativa in un rapporto di lavoro subordinato.

Questa differenza sostanziale impedisce l’applicazione analogica delle norme che prevedono il rimborso delle spese legali per i dipendenti, in quanto si tratta di norme speciali giustificate dalla diversa natura del rapporto.

L’Applicazione dell’Art. 1720 c.c. e il Nesso di Causalità

La Cassazione ha poi esaminato la richiesta basata sull’art. 1720 c.c., che regola il contratto di mandato. Secondo tale norma, il mandante deve rimborsare le spese sostenute dal mandatario a causa dell’incarico. La Corte ha ribadito un principio consolidato: le spese sono rimborsabili solo se rappresentano un rischio inerente e diretto dello svolgimento del mandato.

Nel caso di un procedimento penale, anche se concluso con un’assoluzione, la necessità di difendersi non sorge direttamente dall’esecuzione delle funzioni di sindaco. Si inserisce, infatti, un elemento intermedio: l’accusa mossa da un terzo (la Procura della Repubblica). Sebbene tale accusa si sia poi rivelata infondata, è essa a generare la necessità delle spese di difesa, interrompendo il nesso di causalità diretta con l’incarico istituzionale. Le spese sono sostenute in occasione dell’incarico, non a causa di esso.

L’Irretroattività della Nuova Normativa

Infine, la Corte ha affrontato la questione della normativa introdotta nel 2015 (art. 7-bis del d.l. n. 78/2015), che ha modificato il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) prevedendo espressamente il diritto al rimborso per gli amministratori locali a determinate condizioni. I giudici hanno sottolineato che questa legge ha introdotto un diritto prima inesistente e, in assenza di una specifica previsione, non può avere efficacia retroattiva. Poiché i fatti del processo risalivano a un periodo ben precedente al 2015, tale normativa non era applicabile al caso di specie.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida un importante principio: per gli amministratori locali coinvolti in procedimenti penali per fatti antecedenti all’entrata in vigore della legge n. 125/2015, non esiste un diritto automatico al rimborso delle spese legali da parte dell’ente, neanche in caso di piena assoluzione. La distinzione tra funzionario onorario e dipendente pubblico rimane un criterio fondamentale, e il nesso di causalità tra l’incarico e le spese deve essere diretto e immediato, un requisito che l’avvio di un’azione penale da parte di terzi non soddisfa. La pronuncia ribadisce, di fatto, che solo il legislatore, con la riforma del 2015, ha colmato questo vuoto normativo, ma con effetti validi solo per il futuro.

Un sindaco ha sempre diritto al rimborso delle spese legali da parte del Comune se viene assolto?
No. Secondo questa ordinanza, per i fatti avvenuti prima dell’entrata in vigore della legge n. 125/2015, non esiste un diritto automatico al rimborso. Il diritto è stato introdotto solo con tale legge e non ha efficacia retroattiva.

Perché la Corte di Cassazione ha escluso l’applicazione delle norme sul mandato (art. 1720 c.c.)?
Perché, anche in caso di assoluzione, le spese legali non sono considerate una conseguenza diretta dell’esecuzione del mandato. La loro necessità deriva da un evento intermedio, ovvero l’accusa formulata da un terzo (la Procura), che interrompe il nesso di causalità diretta tra l’incarico e la spesa.

Qual è la differenza fondamentale tra un sindaco e un dipendente comunale ai fini del rimborso spese legali?
Il sindaco è un funzionario onorario, il cui incarico è elettivo e politico-discrezionale, mentre il dipendente comunale è legato all’ente da un rapporto di lavoro subordinato. Questa diversità di status impedisce di applicare al sindaco, per analogia, le norme speciali previste per il rimborso delle spese legali dei dipendenti pubblici.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 17078 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 17078 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16870/2022 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO COGNOME NOME (EMAIL) che lo rappresenta e difende giusta procura speciale allegata al ricorso.

–

ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore , elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO COGNOME NOME EMAIL), che lo rappresenta e difende giusta procura speciale in calce al controricorso.

–

contro

ricorrente – avverso la sentenza della Corte d’ appello di Roma n. 8431/2021 depositata il 22/12/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 02/04/2024 dal Consigliere dr.ssa NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME proponeva opposizione avverso il decreto ingiuntivo, emesso dal Tribunale di Roma, con cui gli era stato ingiunto il pagamento, in favore dell’AVV_NOTAIO COGNOME, del compenso per l’attività di difesa relativa a un procedimento penale, in cui COGNOME era stato imputato di associazione a delinquere finalizzata alla commissione di delitti contro la pubblica amministrazione (tra i quali concussione, corruzione, turbata libertà degli incanti), quale Sindaco del Comune di Subiaco. Formulava anche domanda di manleva e di pagamento nei confronti del Comune di Subiaco, che evocava in causa quale terzo chiamato, ritenendo che l’ente locale fosse tenuto al rimborso delle spese legali da lui sostenute, in quanto egli era stato assolto con sentenza definitiva e con formula ‘perché il fatto non sussiste’, e ponendo a fondamento della propria domanda l’applicazione dell’art. 1720 cod. civ. in materia di mandato , ovvero l’applicazione analogica della normativa speciale sui dipendenti pubblici degli enti territoriali.
Si costituivano resistendo il professionista AVV_NOTAIO ed il Comune di Subiaco.

1.2. Con sentenza n. 16480 del 6 settembre 2016 il Tribunale di Roma accoglieva in parte l’opposizione, revocava il decreto ingiuntivo, e condannava NOME COGNOME al pagamento, in favore dell’AVV_NOTAIO COGNOME, di un minore importo a titolo di compensi per l’attività legale svolta, mentre respingeva le domande proposte dall’ex Sindaco nei confronti del Comune di Subiaco.

Impugnata la sentenza dal RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 8431 del 20 dicembre 2021 la Corte d’ appello di Roma, dopo aver dichiarato la cessata materia del contendere limitatamente alla domanda proposta contro l’AVV_NOTAIO, con il quale il COGNOME

aveva frattanto concluso una transazione, confermava la sentenza di primo grado relativamente al rigetto della domanda di rimborso delle spese legali proposta da NOME COGNOME nei confronti del Comune di Subiaco.

Avverso tale sentenza NOME COGNOME propone ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo.

Resiste il Comune di Subiaco con controricorso.

La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis .1, cod. proc. civ. e il Pubblico Ministero non ha depositato conclusioni.

Il ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con un unico motivo, articolato in più censure, il ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione dell’art. 1720 cod. civ., in relazione al d.l. n. 78/2015, all’art. 16 d.p.r. n. 191/1997, all’ art. 67 d.p.r. n. 268/1997 e all’ art. 18 l. 135/1997, nonché dello Statuto comunale (art. 15.9), in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.

Deduce anzitutto che, non essendo in dubbio il diritto degli amministratori pubblici al rimborso delle spese legali, ‘delle due l’una, o si ritiene che detto diritto vada scrutinato in riferimento analogico alla disciplina del mandato o si deve necessariamente fare rinvio alla normativa sui dipendenti pubblici degli enti territoriali’ (p. 11 del ricorso).

Lamenta inoltre che la sentenza impugnata risulta carente nella verifica dei presupposti di fatto della fattispecie esaminata, ‘con particolare riguardo al collegamento della condotta dell’amministratore pubblico perseguita in sede penale con la funzione politicoamministrativa esercitata’ (pp.14 -15).

Denuncia infine che la sentenza impugnata ha omesso di considerare, e dunque di applicare al caso di specie, il disposto dell’art. 15.9 del Regolamento comunale, che testualmente recita:

‘Il Comune, nella tutela dei propri diritti ed interessi, assicura l’assistenza in sede processuale ai Consiglieri, agli Assessori ed al Sindaco che si trovino implicati, in conseguenza di fatti ed atti connessi all’espletamento delle loro funzioni, ai procedimenti di responsabilità civile, penale o amministrativa, in ogni stato e grado del giudizio, purchè non vi sia conflitto di interesse con l’Ente’.

2. Il motivo è infondato.

Sulla questione del rimborso delle spese per assistenza legale del sindaco dell’ente pubblico, questa Corte ha già avuto modo di affermare:

che la giurisdizione è del giudice ordinario, vertendosi in tema di diritto soggettivo (Cass., Sez. Un., 17 febbraio 2020, n. 3887);

che è da escludere, sulla disamina della normativa richiamata dal ricorrente (art. 18, comma 1, d.l. n. 67 del 1997, convertito nella legge n. 135 del 1997 e, per il personale degli enti locali, art. 67, comma 1 del d.p.r. n. 268 del 1987), che possa ricavarsi un principio generale di rimborso delle spese legali a favore dei funzionari pubblici per i procedimenti relativi agli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni, servizio, incarico.

Il discrimine è stato rinvenuto nella specifica diversità delle posizioni rivestite dal dipendente pubblico che intrattiene, con l’amministrazione in cui è organicamente inserito, un rapporto di lavoro subordinato ed invece il titolare di carica elettiva, assimilato al funzionario onorario, che svolge l’incarico affidatogli in piena discrezionalità e senza vincolo di mandato con l’ente politico presso il quale è stato eletto, in quest’ultimo caso mancando gli elementi caratterizzanti dell’impiego pubblico, quali: 1) la scelta del dipendente di carattere prettamente tecnico-amministrativo effettuata mediante procedure concorsuali, che, si contrappone, nel caso del funzionario onorario, ad una scelta politico-discrezionale;
l’inserimento strutturale del dipendente nell’apparato organizzativo della RAGIONE_SOCIALE, rispetto all’inserimento meramente

funzionale del funzionario onorario; 3) lo svolgimento del rapporto secondo un apposito statuto per il pubblico impiego, che si contrappone ad una disciplina del rapporto di funzionario onorario derivante pressocché esclusivamente dall’atto di conferimento dell’incarico e dalla natura dello stesso; 4) il carattere retributivo, perché inserito in un rapporto sinallagmatico, del compenso percepito dal pubblico dipendente, rispetto al carattere indennitario rivestito dal compenso percepito dal funzionario onorario; 5) la durata tendenzialmente indeterminata del rapporto di pubblico impiego a fronte della normale temporaneità dell’incarico onorario (cfr. Cass., Sez. Un., 09/03/2007, n. n. 5398; Cass., 01/12/2011, n. 25690; Cass., 25/09/2014, n. 20193).
Ne deriva che le norme di legge che riconoscono tale diritto al rimborso debbono ritenersi speciali ed appaiono ragionevolmente giustificate dalla esigenza di disciplinare in modo diverso situazioni giuridicamente differenti (Cass., 08/03/2019, n. 6745).

La giurisprudenza di questa Corte ha poi anche stabilito che:

1) tra il sindaco e l’ente pubblico non è configurabile un rapporto di lavoro dipendente, bensì un rapporto avente natura onoraria ed assimilabile alla figura del mandato onorario (v. Cass., 13/09/2022, n. 26895; Cass., 22/01/2019, n. 1557; peraltro è stato anche precisato che “l’adattamento alla funzione pubblica dell’amministratore di un istituto tipico della sfera di cooperazione giuridica nei rapporti tra privati, qual è il mandato, non può non risultare forzato; il che appare evidente se solo si consideri la radicale incompatibilità con la suddetta funzione pubblica, improntata ad autonomia e responsabilità anche politicoistituzionale, delle tipiche modalità di svolgimento del mandato privatistico (ancorché privo di rappresentanza).
‘il sindaco e gli assessori di un comune (…) hanno diritto al rimborso, da parte dell’ente, delle spese legali sostenute per difendersi nell’ambito di un procedimento penale per fatti connessi

all’incarico, a condizione però che dette spese siano state sostenute in stretta dipendenza dall’adempimento degli obblighi connessi al mandato e rappresentino così il rischio inerente allo svolgimento dell’incarico’ (Cass., 22/01/2019, n. 1557: v. anche Cass., n. 10052/2008: ‘Posto che il consigliere comunale è legato all’ente -comune, del quale non sia dipendente, da un rapporto assimilato a quello del funzionario onorario, egli può ottenere, in applicazione analogica dell’art. 1720, secondo comma, cod. civ., soltanto il rimborso delle spese sostenute a causa del proprio incarico, e non semplicemente in occasione del medesimo. Ne consegue che egli non può pretendere il rimborso delle spese effettuate per difendersi in un processo penale iniziato in relazione a fatti pur connessi all’incarico, non solo qualora egli sia stato condannato, giacché la commissione di un reato non potrebbe rientrare nei limiti di un mandato validamente conferito, ma anche qualora sia stato prosciolto, giacché in tal caso la necessità di effettuare le spese di difesa non si pone in nesso di causalità diretta con l’esecuzione del mandato, ma tra l’uno e l’altro si pone un elemento intermedio, dovuto all’attività di una terza persona, pubblica o privata, e costituito dall’accusa poi rivelatasi infondata’) .
in tema di spese legali sostenute dagli amministratori di enti locali, il diritto al rimborso è stato previsto con la disposizione di cui all’art. 7bis del d.l. n. 78 del 2015, introdotto dalla legge di conversione n. 125 del 2015, che ha modificato l’art. 86, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000, il quale, in assenza di un’espressa previsione contraria, non ha efficacia retroattiva, e va quindi applicato solo nel caso di fatti costitutivi del diritto verificatisi in epoca successiva all’entrata in vigore della citata legge (Cass., 08/03/2019, n. 6745; Cass., 20193/2014).
Orbene, dalla lettura della sentenza impugnata risulta che la Corte territoriale si è conformata ai suindicati principi, dato che ha escluso l’applicazione analogica della disciplina prevista per i

dipendenti della pubblica amministrazione, invocata dall’appellante, in ragione della sostanziale diversità delle posizioni del dipendente pubblico e dall’amministratore nei confronti dell’ente locale, come pure ha escluso l’applicazione della più recente disciplina della legge n. 125/2015, la quale ha introdotto l’art. 86, comma 5, del TUEL, ma senza efficacia retroattiva.

Dal ricorso si apprende che il COGNOME fu Sindaco nel periodo 19851990 e che l’assoluzione intervenne nel 2010; ben prima, quindi, dell’entrata in vigore della normativa del 2015 che ha modificato il TUEL, per cui, correttamente, la Corte romana ha rilevato che tale modifica ha attribuito agli amministratori un diritto, quello al rimborso delle spese legali, in precedenza inesistente, per cui, in assenza di previsione espressa di retroattività, trova applicazione soltanto per le fattispecie di rimborso successive alla sua entrata in vigore (v. Cass., 6745/2019 cit.).
3.1. In particolare, poi, la doglianza del ricorrente secondo cui al caso di specie – in cui egli ha dovuto sostenere spese legali per difendersi in un procedimento penale connesso ‘inoppugnabilmente’ al suo incarico – si dovrebbe applicare la disciplina del mandato ex art. 1720 cod. civ., è infondata, perché non considera e non censura specificatamente che la Corte d’appello ha espressamente affermato che ‘non è stato dimostrato che l’attività che ha dato luogo alla controversia penale sia in nesso di relazione necessaria con l’espletamento del servizio o l’assolvimento di obblighi istituzionali o che la controversia penale integrasse gli estremi del rischio inerente all’esecuzione dell’incarico’ (v. p. 5) .
Tale affermazione è coerente all’insegnamento di questa Corte, secondo cui il riferimento al mandato non costituisce argomento decisivo, dal momento che non supera il rilievo secondo cui, nel caso in cui il pubblico amministratore sia stato prosciolto, “la necessità di effettuare le spese di difesa non si pone in nesso di

causalità diretta con l’esecuzione del mandato, ma tra l’uno e l’altro si pone un elemento intermedio, dovuto all’attività di una terza persona, pubblica o privata, e costituito dall’accusa poi rivelatasi infondata” (cfr. Cass., 6745/2019; Cass., 16/04/2008, n. n. 10052; Cass., 24/05/2010, n. 12645; Cass., 09/03/2012, n. n. 3737; Cass., 03/04/2013, n. 8103).

3.2. Infine, l’ulteriore doglianza che compone il motivo solo formalmente denuncia l’omessa considerazione, da parte della C orte di merito, del disposto dell’art. 15.9 del regolamento comunale, ma sostanzialmente, senza considerare che sul punto la sentenza impugnata ha svolto il suo esame ed ha ritenuto la norma inapplicabile al caso di specie, in assenza dei presupposti (v. p. 6 della sentenza impugnata), finisce per sollecitare a questa Corte un riesame sia del nesso causale tra le spese legali sostenute e la funzione pubblica esercitata sia del profilo della pretesa assenza di conflitto di interessi con l’ente ; riesame pacificamente inammissibile nella presente sede di legittimità.
4. In conclusione, dunque, il ricorso deve essere rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 5.000,00 per compensi, oltre spese forfettarie nella misura del 15 per cento, esborsi, liquidati in euro 200,00, ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l egge n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il

ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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