Rimborso misure accoglienza: la decisione al giudice

Un cittadino extracomunitario ha contestato la richiesta di rimborso delle misure di accoglienza ricevute, avendo percepito redditi non dichiarati. La Corte di Cassazione, risolvendo un conflitto di giurisdizione, ha stabilito che la competenza spetta al giudice ordinario. La decisione si fonda sulla distinzione tra un atto di revoca del beneficio, di natura amministrativa, e una mera richiesta di pagamento, che configura una controversia su un diritto di credito di competenza civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso Misure Accoglienza: Chi Decide? La Cassazione Chiarisce la Giurisdizione

La questione del rimborso misure accoglienza è un tema delicato che si pone all’incrocio tra diritto dell’immigrazione, diritto amministrativo e procedura civile. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha fornito un chiarimento fondamentale su quale giudice sia competente a decidere nelle controversie relative alla restituzione dei costi sostenuti dallo Stato per l’accoglienza di richiedenti protezione internazionale. La pronuncia distingue nettamente tra l’atto di revoca del beneficio e la semplice richiesta di pagamento, affidando quest’ultima alla giurisdizione del giudice ordinario.

I Fatti del Caso: La Richiesta di Restituzione

Un cittadino extracomunitario, beneficiario di misure di accoglienza e ospitato in un centro dedicato, si è visto recapitare un provvedimento dalla Prefettura. Con tale atto, l’Amministrazione gli ingiungeva il pagamento di oltre 11.000 euro a titolo di rimborso dei costi sostenuti per la sua accoglienza negli anni 2019, 2020 e 2021. La motivazione alla base della richiesta era che l’uomo aveva percepito, in quegli anni, redditi da lavoro dipendente superiori alla soglia dell’assegno sociale, omettendo di comunicare tale circostanza.

Il cittadino ha impugnato il provvedimento dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che però ha declinato la propria giurisdizione a favore del giudice ordinario. Riassunta la causa dinanzi al Tribunale civile, quest’ultimo ha sollevato un conflitto di giurisdizione, ritenendo che la competenza fosse invece del giudice amministrativo. La questione è così giunta dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

La Questione di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il cuore del problema risiedeva nella natura dell’atto impugnato. Ci si chiedeva se la richiesta di restituzione delle somme fosse un atto meramente paritetico, assimilabile a una controversia su un credito, oppure se fosse l’espressione di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione, strettamente connesso alla revoca del beneficio. Nel primo caso, la giurisdizione apparterrebbe al giudice ordinario; nel secondo, al giudice amministrativo, competente a sindacare la legittimità degli atti della P.A.

Il Tribunale civile sosteneva la tesi della giurisdizione amministrativa, argomentando che il credito vantato dall’Amministrazione non avesse un titolo autonomo, ma derivasse direttamente dalla (implicita) revoca del trattamento di sostegno, un atto di natura pubblicistica.

La Decisione della Cassazione sul rimborso misure accoglienza

Le Sezioni Unite hanno risolto il conflitto dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha operato una distinzione cruciale tra il provvedimento di revoca delle misure di accoglienza e l’intimazione di pagamento per la restituzione dei costi.

Le Motivazioni: Distinzione tra Revoca e Richiesta di Pagamento

La Corte ha spiegato che il procedimento di revoca delle misure di accoglienza, disciplinato dall’art. 23 del D.Lgs. n. 142/2015, è un atto autoritativo e discrezionale. L’Amministrazione, in quel contesto, esercita un potere pubblico valutando non solo la sussistenza di condizioni oggettive (come il possesso di mezzi economici sufficienti), ma anche elementi soggettivi e la proporzionalità della decisione. Un ricorso contro un tale provvedimento di revoca spetterebbe, senza dubbio, al giudice amministrativo.

Nel caso di specie, tuttavia, l’atto contestato non era un formale provvedimento di revoca, ma una semplice “ingiunzione” di pagamento. La domanda del ricorrente non mirava a contestare le valutazioni discrezionali che avrebbero potuto portare alla revoca del beneficio, ma si concentrava unicamente sulla pretesa restitutoria. In sostanza, si contestava l’esistenza stessa del debito. Una simile controversia, che ha per oggetto l’accertamento di un diritto di credito e del corrispondente obbligo di pagamento, rientra pienamente nella sfera di competenza del giudice ordinario.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La decisione della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche. Stabilisce che, quando la Pubblica Amministrazione si limita a richiedere la restituzione di somme senza aver prima adottato un formale e discrezionale provvedimento di revoca del beneficio, la controversia che ne scaturisce ha natura civilistica. Il cittadino che intende opporsi non dovrà quindi contestare la legittimità di un atto amministrativo dinanzi al TAR, ma dovrà difendersi in un giudizio ordinario volto ad accertare se il debito esista o meno. Questo sposta il focus del processo dalla legittimità dell’azione amministrativa all’accertamento di un rapporto di dare-avere tra le parti.

A quale giudice spetta decidere sulla richiesta di rimborso delle misure di accoglienza per un richiedente asilo?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario (Tribunale civile) quando la controversia riguarda unicamente l’intimazione di pagamento e non un formale provvedimento di revoca del beneficio.

Perché la Cassazione ha escluso la giurisdizione del giudice amministrativo in questo caso?
Perché l’atto contestato non era un provvedimento formale di revoca delle misure di accoglienza, che implica una valutazione discrezionale e l’esercizio di un potere pubblico, ma una semplice intimazione di pagamento. La controversia verte quindi sull’esistenza di un debito, materia tipica del giudice ordinario.

Qual è la differenza tra un atto di revoca delle misure di accoglienza e un’intimazione di pagamento?
L’atto di revoca è un provvedimento autoritativo con cui la Pubblica Amministrazione, dopo una valutazione discrezionale, pone fine al beneficio. L’intimazione di pagamento, invece, è una richiesta di restituzione di somme che si presume siano state indebitamente percepite, configurando una controversia su un diritto di credito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4842 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 4842 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/02/2025

ORDINANZA

sul conflitto di giurisdizione iscritto al n. 19853/2024 R.G., sollevato dal Tribunale ordinario di Genova con ordinanza n. 9578/2023 pubblicata il 25 settembre 2024, nel procedimento tra RAGIONE_SOCIALE

– ricorrente non costituito in questa fasecontro

PREFETTURA -UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI COGNOME MINISTERO DELL’INTERNO

– resistenti –

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1.- NOME COGNOME cittadino extracomunitario richiedente la protezione internazionale, ammesso alle misure di accoglienza ed inserito in un centro sito in Carrara, ha impugnato per violazione di legge ed eccesso di potere dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana il provvedimento emesso dalla Prefettura di Massa-Carrara in data 8 febbraio 2022 prot. 4936. Tale provvedimento prefettizio ha ingiunto al COGNOME di pagare la somma di € 11.423,7, quale rimborso dei costi sostenuti dall’Amministrazione per le misure di accoglienza di cui il medesimo avrebbe indebitamente usufruito negli anni 2019, 2020 e 2021, giacché percettore negli stessi anni di redditi da lavoro dipendente superiori all’importo annuo dell’assegno sociale, omettendo di comunicare la circostanza al personale del CAS o direttamente alla Prefettura.
2. – Con sentenza n. 190/2023 del 22 febbraio 2023, il TAR Toscana ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, ravvisando la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto la causa sarebbe limitata a verificare la sussistenza, o meno, di un rapporto creditorio tra le parti in favore dell’Amministrazione e la posizione dedotta in giudizio dal ricorrente andrebbe qualificata nei termini del diritto soggettivo. Il TAR Toscana ha sostenuto che l’art. 15, comma 6, e l’art. 23, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE e della direttiva 2013/32/UE), che rispettivamente ammettono il ricorso al Tribunale amministrativo regionale territorialmente competente ‘vverso il provvedimento di diniego delle misure di accoglienza’ e ‘vverso il provvedimento ‘, non attribuiscono al giudice amministrativo una giurisdizione esclusiva in materia, trattandosi piuttosto di ipotesi ricognitive della generale giurisdizione di legittimità. Ad avviso del TAR Toscana, la domanda
proposta da NOME COGNOME ha ad oggetto unicamente la contestazione della richiesta di una somma di denaro avanzata dalla Prefettura, e dunque l’accertamento negativo di un rapporto creditorio tra Amministrazione e ricorrente, dal quale esula ogni profilo autoritativo, con conseguente devoluzione della causa al giudice ordinario.

– Il Tribunale ordinario di Genova, adito in riassunzione da NOME COGNOME ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, ravvisando la sussistenza della giurisdizione amministrativa. Il Tribunale ordinario di Genova ha evidenziato che il ‘credito dell’Amministrazione in discussione non ha alcun titolo civile autonomo se non la revoca della ammissione al trattamento di sostegno’. La questione controversa in lite, secondo il Tribunale di Genova, è ‘se il trattamento potesse essere o meno revocato’ in riferimento ai presupposti di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 142 del 2015, sussistendo perciò la giurisdizione del giudice amministrativo ratione actus , potendo quest’ultimo fornire una piena tutela a mezzo dell’esercizio dei poteri di incisione sul provvedimento.
3.1. Il Pubblico Ministero, in persona della Sostituta Procuratore generale NOME COGNOME ha depositato conclusioni scritte chiedendo di affermare che la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.

Il Ministero dell’Interno e la Prefettura -Ufficio territoriale del Governo di MassaCarrara hanno depositato ‘atto di costituzione’.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -La decisione sulla giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda e deve perciò ricostruire il rapporto intercorrente tra le parti ai soli fini della relativa statuizione. L’individuazione del giudice fornito di potere giurisdizionale in relazione alla concreta controversia comporta, peraltro, altresì l’esame diretto degli atti e delle risultanze processuali, onde acquisire gli elementi di giudizio

necessari per la soluzione della questione.

1.1. -Il petitum della domanda proposta da NOME COGNOME dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana e riassunta dinanzi al Tribunale ordinario di Genova è volto ad ‘ annullare il provvedimento Prot. n. 0004936 del 08.02.2022, emesso dal Vice Prefetto Vicario della Prefettura di Massa Carrara, Dott. COGNOME con cui veniva ingiunto al ricorrente il pagamento dell’importo di € 11.423,70 quale rimborso dei costi sostenuti dall’Amministrazione per le misure di cui il predetto avrebbe indebitamente usufruito relativamente ai periodi: anno 2019 € 1.276,20; anno 2020 € 7.482,50; anno 2021 € 2.665,00, notificato a mani del ricorrente in data 26.02.2022 e di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, con ogni conseguente pronuncia di legge’. Le ragioni di diritto poste dall’attore a fondamento del petitum di annullamento di tali provvedimenti sono la violazione e falsa applicazione dell’art. 20 par. 3, 5 e 6, dell’art. 17 par. 3 e 4 della Direttiva 2013/33/UE e dell’art. 23 comma 6 D.lgs. 142/2015′, l’eccesso di potere per omessa o carente motivazione, l’eccesso di potere per motivazione incoerente o incongrua, il difetto d’istruttoria ed il travisamento dei presupposti. La tesi difensiva del COGNOME è che non possa in alcun modo affermarsi che egli abbia indebitamente percepito le misure di accoglienza da parte del CAS ove si trovava ricoverato, non avendo mai occultato la percezione di risorse finanziarie per redditi da lavoro, circostanza di cui erano a conoscenza tutti gli operatori del Centro. La contestazione dell’attore cade specificamente sull’occultamento delle risorse percepite, che ‘costituisce uno dei presupposti della richiesta di rimborso’. Il Gweth evidenzia ancora che, se il CAS avesse effettivamente comunicato l’avvio del procedimento prefettizio per eventuale revoca delle misure in data 23 ottobre 2020 (allorché tale comunicazione fu consegnata al personale del CAS Villa Isa, per
essere poi notificata personalmente all’interessato soltanto il 15 marzo 2021), egli avrebbe potuto lasciare immediatamente la struttura, senza che si determinasse alcun danno per la casse dello Stato.

2. -La disciplina del procedimento di revoca delle misure di accoglienza dei richiedenti la protezione internazionale dettata dall’art. 23 del d.lgs. n. 142 del 2015 costituisce attuazione dell’articolo 20, paragrafi da 1 a 3, della direttiva 2013/33, che attribuisce agli Stati membri la possibilità di ridurre o revocare, a seconda dei casi, le condizioni materiali di accoglienza nelle ipotesi in cui sussiste un rischio di abuso del sistema da parte dei richiedenti stessi.
La relativa interpretazione è stata delineata nelle sentenze della Corte di Giustizia UE del 12 novembre 2019, causa C-233/18, e del 1°agosto 2022, causa C-422-2021.

Il procedimento impone il rispetto delle garanzie di partecipazione del richiedente, in maniera che sia consentito a quest’ultimo di giustificare il comportamento contestatogli ed all’Amministrazione di acquisire le informazioni necessarie per svolgere un esame completo, obiettivo ed individuale, inerente alla concreta fattispecie ed alla situazione dell’interessato, prodromico all’esercizio del potere discrezionale di revoca, condizionato altresì ad una valutazione di proporzionalità del provvedimento, in quanto destinato ad incidere su esigenze primarie di persone in stato di bisogno.
2.1. – Fondandosi il provvedimento di revoca delle misure di accoglienza non sulla mera verifica di condizioni predeterminate dalla normativa, ma su valutazioni discrezionali di interesse pubblico circa i presupposti di esercizio del potere, gli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie e le eventuali condizioni della persona portatrice di esigenze particolari (valutazioni cui corrisponde un obbligo istruttorio

e motivazionale gravante sull’amministrazione), si comprende perché l’art. 23, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015 attribuisca al Tribunale amministrativo regionale competente la giurisdizione sul ricorso avverso tale provvedimento.

2.2. Il sesto comma dell’art. 23 cit. aggiunge che, nell’ipotesi di revoca, disposta ai sensi del comma 1, lettera d) (accertamento della disponibilità da parte del richiedente di mezzi economici sufficienti), il medesimo richiedente è tenuto a rimborsare i costi sostenuti per le misure di cui ha indebitamente usufruito.

-La domanda proposta da NOME COGNOME come premesso, ha tuttavia ad oggetto l’annullamento del provvedimento prefettizio con cui è stato ordinato al richiedente la protezione internazionale il rimborso dei costi sostenuti dall’Amministrazione per le misure di accoglienza di cui avrebbe indebitamente usufruito.

Dall’esposizione dei fatti compiuta dal ricorrente e dall’esame diretto degli atti risulta, invero, che, a seguito della comunicazione del 23 ottobre 2020 di avvio del procedimento ‘ per eventuale revoca delle misure di accoglienza ‘, ai sensi del comma 1, lettera d), dell’art. 23 del d.lgs. n. 142 del 2015, è stato infine emesso l’opposto provvedimento prefettizio dell’8 febbraio 2022, che ‘ingiunge’ il pagamento della somma di denaro indicata. L’azione spiegata da NOME COGNOME contro il decreto che ordina il rimborso dei costi sostenuti contesta, in realtà, soltanto tale provvedimento restitutorio, e non i presupposti legittimanti l’adozione di un formale provvedimento di revoca delle misure di accoglienza, il quale atterrebbe, piuttosto, al momento autoritativo del rapporto.
Sussiste perciò la giurisdizione del giudice ordinario, riguardando la pretesa non il sindacato sulla legittimità di un provvedimento prefettizio di revoca, in relazione alle valutazioni discrezionali che avrebbero potuto portare all’esercizio del potere, quanto soltanto

l’intimazione di pagamento, la quale non trova nell’adozione di un siffatto provvedimento discrezionale la propria fonte genetica. Pertanto, la circostanza che la disciplina della revoca delle misure di accoglienza fondi su valutazioni discrezionali di interesse pubblico circa i presupposti di esercizio del potere, gli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie e le eventuali condizioni della persona portatrice di esigenze particolari, non incide, nella specie, sul diritto di credito oggetto della ‘ingiunzione’ di rimborso intimata dal Prefetto della Provincia di Massa Carrara. Il ricorrente, in realtà, deduce il mancato compiuto esercizio di siffatti poteri autoritativi ad opera della P.A., sicché non è in questione alcuna valutazione discrezionale cui sia condizionata la pretesa restitutoria, e si tratta unicamente di procedere all’accertamento del diritto alla ripetizione dei costi sostenuti per le misure che si assume indebitamente erogate.
Pertanto, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, le parti vanno rimesse dinanzi al Tribunale ordinario di Genova, competente a decidere.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti dinanzi al Tribunale ordinario di Genova.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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