Rimborso fondi europei: la quietanza basta?

Un’associazione ha pagato delle spese con assegni emessi prima della scadenza per la rendicontazione di fondi europei, ma incassati dopo. La Regione ne chiedeva la restituzione. La Corte di Cassazione ha stabilito che, ai fini del rimborso fondi europei, la prova del pagamento è data dalla fattura quietanzata, a prescindere dalla data di incasso dell’assegno. La richiesta di restituzione è stata quindi annullata, poiché il diritto dell’Unione Europea prevale sulla normativa civile nazionale che considera il pagamento perfezionato solo all’incasso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso Fondi Europei: La Fattura Quietanzata Supera la Data di Incasso dell’Assegno

Una recente sentenza della Corte di Cassazione chiarisce un punto cruciale per chiunque gestisca progetti finanziati dall’Unione Europea. Il tema centrale è la validità dei pagamenti ai fini del rimborso fondi europei quando questi vengono effettuati tramite assegno. La Corte ha stabilito che, per la normativa comunitaria, ciò che conta è la prova del pagamento tramite fattura quietanzata, non il momento esatto in cui l’assegno viene materialmente incassato.

I fatti del caso: il finanziamento e la controversia sulla data del pagamento

Una associazione formativa aveva ottenuto un finanziamento dalla Regione Lombardia, cofinanziato dal Fondo Sociale Europeo, per un progetto di formazione. Le regole del finanziamento prevedevano che le spese, per essere rimborsabili, dovessero essere “effettivamente sostenute” e rendicontate entro un termine perentorio di novanta giorni dalla conclusione del progetto.
L’associazione ha pagato alcuni fornitori emettendo assegni bancari prima della scadenza del termine. Tuttavia, i creditori hanno presentato tali assegni all’incasso solo dopo la scadenza. Di conseguenza, la Regione, a seguito di controlli, ha contestato la rimborsabilità di tali spese, sostenendo che non fossero state “effettivamente sostenute” nel periodo consentito, e ha emesso un’ingiunzione fiscale per recuperare oltre 45.000 euro.

La decisione dei giudici di merito: prevale il diritto civile

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno dato ragione alla Regione. I giudici hanno applicato il principio civilistico secondo cui la consegna di un assegno costituisce un pagamento pro solvendo. Questo significa che il debito non si estingue con la semplice consegna del titolo, ma solo nel momento in cui il creditore incassa effettivamente la somma. Poiché l’incasso era avvenuto dopo la scadenza del termine di rendicontazione, le corti di merito hanno concluso che le spese non potevano essere ammesse a rimborso.

Il rimborso fondi europei secondo la Cassazione

La Corte di Cassazione ha ribaltato completamente la prospettiva, accogliendo il ricorso dell’associazione. Gli Ermellini hanno chiarito che, sebbene il principio del pagamento pro solvendo sia corretto nel diritto civile generale, non è questo il criterio da applicare nel contesto specifico della normativa sui fondi strutturali europei.

Il primato del diritto unionale sulla disciplina nazionale

Il punto focale della decisione risiede nella supremazia del diritto dell’Unione Europea. Le norme che regolano l’ammissibilità delle spese per il rimborso fondi europei (in particolare i Regolamenti CE n. 1260/1999 e n. 1685/2000) forniscono un quadro giuridico autonomo.
Questi regolamenti non si concentrano sul momento esatto dell’estinzione dell’obbligazione secondo il diritto nazionale, ma richiedono la prova che le spese siano state “effettivamente sostenute” e giustificate da documentazione probatoria adeguata.

L’importanza della fattura quietanzata per il rimborso fondi europei

La Corte ha evidenziato come la normativa europea identifichi la prova regina del pagamento nella “fattura quietanzata”. Il Reg. 1260/1999, ad esempio, stabilisce che i pagamenti “devono corrispondere a pagamenti effettuati a beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate e da documenti contabili di valore probatorio equivalente”.
Se il beneficiario del finanziamento produce una fattura in cui il creditore dichiara di aver ricevuto il pagamento (la quietanza), questa è la prova sufficiente richiesta dal legislatore europeo per considerare la spesa ammissibile, a prescindere dal mezzo di pagamento utilizzato e dalla data del suo effettivo incasso.

Le motivazioni in diritto

La Cassazione ha affermato che i giudici di merito hanno errato nel trasporre automaticamente un principio del diritto civile interno a una materia disciplinata da specifiche e prevalenti norme unionali. Il diritto dell’UE mira a garantire l’effettività della spesa e la sua corretta documentazione attraverso un meccanismo basato su prove contabili chiare, come appunto la fattura quietanzata. Insistere sulla data di incasso dell’assegno significherebbe aggiungere un requisito non previsto dalla normativa europea, creando un ostacolo ingiustificato al rimborso fondi europei.
L’ente erogatore (la Regione) non può spingersi oltre i limiti consentiti dal diritto unionale, che considera la spesa rimborsabile una volta che sia stata pagata e debitamente quietanzata dal creditore finale.

Le conclusioni

La sentenza rappresenta un principio fondamentale per tutti gli enti e le imprese che operano con fondi europei. La produzione di una fattura regolarmente quietanzata dal fornitore è un documento sufficiente a dimostrare l’avvenuto pagamento ai fini della rendicontazione. Questa decisione offre maggiore certezza giuridica ai beneficiari, stabilendo che la prova documentale del pagamento, accettata dal creditore, prevale sulle tempistiche bancarie dell’incasso. Di conseguenza, la Corte di Cassazione ha annullato l’ingiunzione fiscale e condannato la Regione al pagamento delle spese legali per tutti i gradi di giudizio.

Quando si considera sostenuta una spesa pagata con assegno per il rimborso di fondi europei?
Una spesa si considera sostenuta e quindi ammissibile al rimborso quando il pagamento è giustificato da una fattura quietanzata, cioè un documento in cui il creditore attesta di aver ricevuto la somma. La data di effettivo incasso dell’assegno da parte del creditore non è rilevante.

La regola del pagamento ‘pro solvendo’ dell’assegno vale per i fondi europei?
No. Secondo la Corte di Cassazione, nell’ambito della rendicontazione dei fondi europei, le specifiche normative dell’Unione Europea prevalgono sulle regole del diritto civile nazionale. Tali norme danno priorità alla prova documentale del pagamento, come la fattura quietanzata, piuttosto che al momento tecnico dell’estinzione del debito.

Qual è il documento principale per provare una spesa nella rendicontazione UE?
Il documento chiave è la ‘fattura quietanzata’. La normativa europea la indica come la prova principale che una spesa è stata effettivamente sostenuta dal beneficiario del finanziamento, rendendola quindi rimborsabile.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 31970 Anno 2023

Civile Sent. Sez. 1 Num. 31970 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/11/2023

1.1. L’RAGIONE_SOCIALE era stata ammessa a fruire dalla Regione Lombardia con decreto 18628/2002 di un finanziamento adottato in attuazione della deliberazione 9359 del 14.6.2002 per la realizzazione con fondi comunitari di un progetto destinato alla formazione di esperti della gestione del territorio. In sede di sottoscrizione dell’atto di adesione l’RAGIONE_SOCIALE si era dichiarata edotta delle disposizioni regolanti l’erogazione del finanziamento, riprodotte nelle “Linee guida per la rendicontazione e la certificazione della spesa” relative al RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE Lombardia 2000-2006 ed, in particolare, aveva preso atto, tra l’altro, che sarebbero state messe a rimborso le sole spese effettivamente sostenute, che la rendicontazione finale avrebbe dovuto essere consegnata entro il termine di novanta giorni dalla conclusione del progetto, che la mancata dimostrazione delle spese entro tale termine avrebbe comportato la revoca del finanziamento ed, ancora, che avrebbe rimborsato i pagamenti medio tempore effettuati dalla Regione, qualora a seguito delle verifiche effettuate ai sensi del Reg. CE 438 del 2001, questi fossero risultati non dovuti.
1.2. Con ingiunzione fiscale ex art. 2 r.d. 14 aprile 1910, n. 639 notificata il 16.2.2009, la Regione Lombardia, espletati i controlli di rito e verificato che alcuni pagamenti ammontanti alla somma di euro 45436,09 erano stati effettuati dall’RAGIONE_SOCIALE a mezzo di assegni bancari emessi prima della scadenza del predetto termine di rendicontazione ma posti all’incasso successivamente, ritenendo perciò che non si trattasse di spese effettivamente sostenute, procedeva al loro recupero sulla maggior somma a suo tempo liquidata e ne intimava il pagamento.
1.3. L’ingiunzione in parola era impugnata dall’RAGIONE_SOCIALE avanti al Tribunale di Milano, che con sentenza 9122/2012 respingeva l’opposizione sul presupposto che, essendo stato il predetto pagamento effettuato a mezzo di assegni bancari, l’effetto solutorioestintivo di esso, secondo l’insegnamento di questa Corte, si sarebbe verificato con la riscossione delle somme portate dai titoli, sicché, essendo questa avvenuta dopo la scadenza del visto termine di rendicontazione, le spese corrispondenti non potevano essere ammesse a rimborso essendo state effettivamente sostenute solo dopo lo spirare del predetto termine.
1.4. Detta sentenza era fatta oggetto di gravame avanti alla Corte d’Appello di Milano, che con la sentenza 3918/2016 lo respingeva ribadendo le medesime argomentazioni già fatte proprie dal giudice di prime cure.

In particolare, rigettando il secondo motivo di appello, la corte territoriale ha osservato che «l’uscita di cassa poteva essere riconosciuta legittima e finanziabile, anche in discontinuità con i documenti contabili giustificativi, purché si fosse verificata entro il termine indicato dal regolamento comunitario. Infatti nel caso in esame, i titoli di credito ben potevano essere messi all’incasso in un’epoca successiva alla data di emissione del titolo, ma pur sempre entro il termine assegnato per depositare la rendicontazione finale. La semplice consegna del titolo da parte dell’RAGIONE_SOCIALE non può aver comportato in sé l’estinzione dell’obbligazione di pagamento, la quale avviene solo quando l’assegno è incassato, tanto è vero che tra la consegna e l’incasso il correntista debitore deve garantire, ai sensi del R.D. numero 1736 del 1933, al creditore l’esistenza della provvista sul conto corrente per la copertura dell’assegno». In replica poi al quarto motivo di appello, inteso a contestare la conformità del deliberato di prima istanza al Regg. CE
438/2001, 1260/1999 e 448/2004, la Corte territoriale ha poi aggiunto che «la ratio legislativa sottesa alla disciplina normativa indicata si identifica nella necessità di prevenire eventuali distorsioni di sistema, instaurando un meccanismo che consente il pagamento solo di spese giustificate, riscontrate da idonee documentazioni contabili e, soprattutto, cui abbia fatto seguito il pagamento reale nei termini assegnati».

1.5. La cassazione di tale ultima sentenza è stata chiesta dall’RAGIONE_SOCIALE soccombente sulla base di due motivi di ricorso seguiti da memoria. Ad esso resiste la Regione Lombardia con controricorso e memoria.

La causa inizialmente chiamata in trattazione camerale con ordinanza interlocutoria 11304/2023 è stata rimessa all’odierna trattazione in pubblica udienza.

Il Pubblico Ministero, di seguito alle proprie requisitorie scritte, ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso, alla cui cognizione non si oppone la pregiudiziale avversaria, perché si ha ragione di interrogarsi sull’estensibilità al caso che ne occupa del richiamato insegnamento di questa Corte in punto di effetto estintivo-solutorio del pagamento a mezzo assegno, eccepisce con il primo motivo la contrarietà dell’impugnata decisione all’art. 1277 cod. civ. Sostiene, in breve, la RAGIONE_SOCIALE che, poiché, alla stregua delle citate Linee guida le spese finanziate «devono essere state effettivamente sostenute attraverso pagamenti del beneficiario finale», la Corte d’Appello sarebbe caduta in errore nel ritenere che, essendo stato il pagamento effettuato, per le somme pretese in ripetizione, a mezzo di assegni bancari, il momento del pagamento della spesa portata a rendicontazione coincida con
l’incasso dell’assegno da parte del creditore, piuttosto che con la sua consegna al medesimo. Per vero, ragionando in questi termini, osserva la RAGIONE_SOCIALE, la Corte d’Appello avrebbe malamente applicato il richiamato orientamento di legittimità, posto che esso ricollega al momento della riscossione il solo effetto liberatorio nei confronti del debitore del pagamento effettuato mediante assegni, ma non dubita che ai fini della prova del pagamento quale fatto estintivo dell’obbligazione sia sufficiente che il debitore dimostri l’avvenuta emissione del titolo e la consegna di esso a mani del creditore.
Il secondo motivo di ricorso lamenta la violazione degli artt. 30, par. 2 e 32, par. 1, Reg. (CE) n. 1260/1999, dell’art. 9, par 2, lett. b), Reg. (CE) 438/2001 e della norma 1 dell’Allegato 1 al Reg (CE) 4/2004. Sostiene, in breve, la RAGIONE_SOCIALE che, benché la Corte dì Appello al fine di rigettare il gravame avesse ritenuto che potessero essere messe a rimborso solo le spese debitamente documentate a cui abbia fatto seguito il «pagamento reale nei termini assegnati», nessuna delle norme richiamate, costituenti il quadro giuridico della vicenda, contempla la nozione di «pagamento reale», impiegata dal giudice d’appello. Piuttosto, insiste la RAGIONE_SOCIALE, diversamente da quanto affermato da questo, dalla normativa comunitaria si evince che una spesa debba considerarsi sostenute ogni qualvolta ne sia stato effettuato il pagamento e ne sia stata prodotta la relativa quietanza.
Come bene si apprende dalla pregressa narrativa di fatto e, vieppiù, dalle censure che l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE muove all’indirizzo della decisione impugnata il tema di diritto che la vicenda in disamina pone consiste nel chiedersi se ai fini della liquidazione delle spese sostenute per dare attuazione ad un progetto finanziato con fondi unionali, nell’ipotesi in cui il loro pagamento sia effettuato

mediante assegno di conto corrente bancario, sia necessario che entro il termine di rendicontazione l’assegno sia posto all’incasso e sia riscosso ovvero se sia sufficiente che esso sia emesso e consegnato al creditore.

Entrambi i decidenti di merito hanno inteso rispondere alla questione richiamando lo stabile insegnamento di questa Corte secondo cui la consegna dell’assegno è, salvo diverso accordo tra le parti, effettuata pro solvendo (Cass., Sez. I, 30/07/2009, n. 17749), si ché l’effetto solutorio-liberatorio si realizza esclusivamente con l’incasso della somma portata nel titolo stesso (Cass., Sez. III, 12/12/2014, n. 26161).

Nel determinarsi tuttavia in conformità a questo indirizzo entrambi i decidenti non si sono però avveduti del fatto, rilevato puntualmente dal AVV_NOTAIO Generale, che le spese di che trattasi, ancorché saldate a mezzo di assegni bancari posti all’incasso dopo la scadenza del termine di rendicontazione, erano state tuttavia regolarmente quietanzate dalla controparte.

Orbene, se il rilievo non vale ad esplicitare la riserva sull’immediato effetto solutorio-liberatorio del pagamento a mezzo assegni, pure ammesso dalla giurisprudenza di questa Corte in presenza di una volontà in tal senso delle parti, nondimeno esso, traguardato alla luce del diritto unionale, rende del tutto chiaro che il rimborso lucrato inizialemente dalla RAGIONE_SOCIALE, documentando le spese sostenute nei confronti dei terzi a mezzo degli assegni, in quanto seguite da fattura quietanzate, pure prodotte, non siano suscettibile di ripetizione alcuna.
Va invero ricordato quanto al riguardo, in materia di gestione dei fondi destinati ail’implementazione dei programmi unionali, prevedono in ordine alle spese finanziabili le norme regolamentari succedutisi nel tempo ed, in particolare, l’art. 32, paragrafo 1,

comma 3 del Reg. 1260/1999, alla stregua del quale “i pagamenti intermedi e i pagamenti a saldo si riferiscono alle spese effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati a beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate e da documenti contabili di valore probatorio equivalente” ed il punto 2.1. della norma n. 1 allegata al Reg. 1685/2000, dell’avviso che “in linea generale i pagamenti effettuati dai beneficiari finali, a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti a saldo, devono essere comprovati da fatture quietanzate”. Il legislatore europeo, dunque, non dubita affatto che se il pagamento effettuato dal beneficiario del programmi di investimento sia debitamente quietanzato dalla controparte, l’effettività di esso non sia discutibile e se ne deve perciò ammettere il rimborso su tale semplice presupposto, con l’ovvia conseguenza che, diversamente da quanto affermato nei pregressi gradi di merito -che nel vagliare il caso di specie si sono, a ben vedere, spinti ben oltre i limiti consentiti dal diritto unionale -esso non sarà ripetibile dall’ente erogante. Questa è, del resto, la chiave di lettura, insieme della fattispecie in disamina e del diritto ad essa applicabile, più corretta ancora di recente patrocinata dalla Corte di Giustizia, che nella sentenza 2/03/2023, C-31/21 -ove si dibatteva se potevano essere ammessi a rimborso pagamenti non documentati secondo quanto stabilito dalle citate norme regolamentari in quanto relative a prestazioni che l’istante aveva eseguito direttamente -ha avuto modo a più riprese di sottolineare il primato che nella materia dei pagamenti rimborsabili riveste la fattura quietanzata, ricordando, segnatamente, che «dal teto del punto 2. 1, della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 risulta che per essere ammissibili, ai sensi del regolamento n. 1685/2000, le spese sostenute dai beneficiari finali devono, in linea generale, essere comprovate da fatture quietanzate … ».
Il ricorso va dunque accolto e, non rendendosi necessario procedere ad ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito ai sensi dell’art. 384, comma 2, cod. proc. civ. con l’accoglimento della domanda introduttiva e l’annullamento dell’ingiunzione fiscale oggetto di oppozione.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso e, decidendo nel merito, accoglie la domanda proposta da RAGIONE_SOCIALE nei confronti della Regione Lombardia ed annulla l’ingiunzione fiscale oggetto di opposizione; condanna parte resistente al pagamento delle spese di lite che liquida in favore di parte RAGIONE_SOCIALE, quanto al presente giudizio, in euro 5200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge, quanto al giudizio di appello in euro 4500,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge e quanto al giudizio di primo grado in euro 4200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge.
Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della I sezione civile il giorno 27.9.2023.

Il Presidente AVV_NOTAIO NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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