Rimborso costi ospedali: no a pagamenti extra-tariffa

Una società finanziaria, cessionaria di un credito da un ospedale classificato, ha richiesto a una Regione e a un’ASL il rimborso dei costi del personale eccedenti le tariffe standard. La Corte di Cassazione ha respinto la domanda, stabilendo che l’equiparazione funzionale degli ospedali classificati a quelli pubblici non conferisce un diritto automatico al rimborso costi per tutte le spese di gestione. La remunerazione è definita dalle tariffe e dai tetti di spesa, e i costi aggiuntivi rientrano nel rischio d’impresa della struttura sanitaria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso Costi Sanitari: La Cassazione Mette un Freno alle Richieste Extra-Tariffa degli Ospedali

La questione del rimborso costi nel settore sanitario è complessa e tocca equilibri delicati tra erogazione di servizi essenziali e sostenibilità della spesa pubblica. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali sul tema, negando a un ospedale ‘classificato’ il diritto a ottenere il rimborso per oneri del personale non coperti dalle tariffe standard. Questa decisione delinea in modo netto i confini della remunerazione per le strutture sanitarie private equiparate al pubblico.

I Fatti del Caso: Una Cessione di Credito e una Richiesta Milionaria

La vicenda legale ha origine dall’azione di una società di factoring, successivamente incorporata in un grande istituto bancario. La società aveva agito in giudizio in qualità di cessionaria di un credito vantato da un noto ospedale religioso ‘classificato’ nei confronti di una Regione e della locale Azienda Sanitaria (ASL).

L’oggetto della richiesta era il pagamento di una somma ingente, a titolo di rimborso per costi aggiuntivi sostenuti dall’ospedale per il proprio personale. Nello specifico, si trattava di oneri derivanti dagli adeguamenti retributivi previsti dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL) e dal pagamento dell’indennità di esclusività ai propri medici. Secondo la tesi dell’ospedale, tali costi, obbligatori per legge, non trovavano copertura nelle tariffe predeterminate per le prestazioni sanitarie e dovevano, quindi, essere rimborsati a parte dalla pubblica amministrazione.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano già respinto la domanda, ritenendola infondata. La questione è così approdata dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’Equiparazione tra Ospedali Pubblici e Classificati: I Limiti del Rimborso Costi

Il fulcro dell’argomentazione della ricorrente si basava sull’equiparazione tra gli ospedali ‘classificati’ e gli ospedali pubblici. Poiché queste strutture sono considerate parte integrante del sistema sanitario nazionale e tenute a garantire le prestazioni al pari di quelle pubbliche, la ricorrente sosteneva che dovessero avere diritto allo stesso trattamento economico, incluso il rimborso costi integrale per il personale.

La ricorrente affermava che, a differenza delle strutture private meramente accreditate, gli ospedali classificati non potevano interrompere l’erogazione dei servizi una volta raggiunto un tetto di spesa. Da questo dovere di prestazione continua, faceva discendere un presunto diritto al rimborso di tutti i costi necessari a sostenerlo, proprio come avviene per le strutture pubbliche.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, fornendo una serie di motivazioni che chiariscono la natura del rapporto tra enti pubblici e strutture sanitarie private equiparate.

L’Insussistenza di un Obbligo di Rimborso Integrale

I giudici hanno innanzitutto distinto due profili: un conto è l’obbligo di erogare le prestazioni sanitarie senza interruzioni, altro è la pretesa di vedersi rimborsare ogni costo sostenuto. L’equiparazione tra ospedali pubblici e classificati ha un rilievo prettamente operativo e funzionale, ma non si traduce in un’assoluta parificazione della disciplina giuridica ed economica.

La Corte ha specificato che la remunerazione delle prestazioni avviene sulla base di tariffe e tetti di spesa definiti dalla programmazione regionale. Le scelte gestionali, come quelle relative al trattamento economico del personale, rientrano nell’autonomia dell’ente privato e i relativi costi costituiscono un costo d’impresa. Non esiste, in assenza di uno specifico accordo, un’obbligazione della pubblica amministrazione a coprire oneri che eccedano la remunerazione pattuita.

Il Rigetto della Tesi del Legittimo Affidamento

La ricorrente aveva anche invocato la violazione del principio del legittimo affidamento, sostenendo che alcuni atti e comportamenti passati della pubblica amministrazione (note ministeriali, mozioni regionali e persino precedenti rimborsi parziali) avessero generato la ragionevole aspettativa di una copertura integrale dei costi. Anche questo motivo è stato respinto. La Corte ha chiarito che la tutela dell’affidamento richiede presupposti rigorosi, come la presenza di un provvedimento amministrativo favorevole poi annullato, e non può basarsi su mere aspettative o su condotte non univoche dell’amministrazione.

L’Infondatezza dell’Azione di Arricchimento Ingiustificato

Infine, è stata rigettata la domanda subordinata basata sull’arricchimento ingiustificato. Secondo la Cassazione, non vi è stato alcun arricchimento da parte dell’ente pubblico. La Regione e l’ASL hanno pagato il corrispettivo dovuto per le prestazioni ricevute, ovvero le tariffe concordate. I maggiori costi del personale, derivanti da decisioni autonome dell’ospedale, non rappresentano un ‘risparmio di spesa’ per il pubblico, in quanto quest’ultimo non è mai stato giuridicamente obbligato a farsene carico.

Le Conclusioni: Quali Implicazioni per il Settore Sanitario?

La decisione della Suprema Corte riafferma un principio fondamentale: le strutture sanitarie private, anche se equiparate a quelle pubbliche e inserite nella rete del servizio sanitario nazionale, operano secondo una logica imprenditoriale. La loro sostenibilità economica deve essere garantita attraverso una gestione efficiente che tenga conto dei ricavi derivanti dalle tariffe predeterminate. La pretesa di un rimborso costi automatico e integrale per le spese di gestione, specialmente quelle relative al personale, è stata ritenuta priva di fondamento giuridico. Questa ordinanza consolida un orientamento che mira a garantire la certezza dei rapporti economici e la sostenibilità della spesa sanitaria pubblica, ponendo un chiaro limite alle richieste di finanziamenti extra-budget da parte degli operatori privati.

Un ospedale “classificato” ha diritto al rimborso di tutti i costi del personale, inclusi aumenti contrattuali e indennità, oltre alle tariffe standard?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’equiparazione funzionale agli ospedali pubblici non comporta un diritto automatico al rimborso integrale di tutti i costi. Tali spese rientrano nel rischio d’impresa e devono essere coperte dalla remunerazione a tariffa, salvo specifici accordi.

La Pubblica Amministrazione può essere condannata per lesione del “legittimo affidamento” se in passato ha effettuato rimborsi parziali o ha mostrato un’apertura in tal senso?
No. Secondo la sentenza, per invocare la tutela del legittimo affidamento non basta una mera aspettativa. È necessario che vi sia stato un provvedimento amministrativo favorevole, apparentemente legittimo, poi annullato, che abbia generato un danno concreto, cosa che nel caso di specie non è avvenuta.

Si può agire per arricchimento ingiustificato se l’ASL e la Regione non rimborsano i costi extra sostenuti da un ospedale?
No. L’azione è stata respinta perché, secondo la Corte, non vi è stato un arricchimento della Pubblica Amministrazione. Quest’ultima ha pagato il corrispettivo pattuito per le prestazioni sanitarie. I costi aggiuntivi del personale derivano da scelte gestionali dell’ospedale e non costituiscono un risparmio di spesa per l’ente pubblico, che non era mai stato obbligato a farsene carico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 25767 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 25767 Anno 2025

AVV_NOTAIO: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/09/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26882/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del procuratore, NOME COGNOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), NOME COGNOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del AVV_NOTAIO p.t. RAGIONE_SOCIALEa Giunta Regionale, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende;

e nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE INDIRIZZO, in persona del rappresentante legale, NOME COGNOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende;

-controricorrente- e sul ricorso incidentale condizionato proposto da:

-ricorrente incidentale- nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE SPA;

-intimate – avverso la SENTENZA RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE n. 2262/2022, depositata il 05/04/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE, cessionaria RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE (d’ora in avanti PICFIC), agiva in giudizio per ottenere la condanna, a titolo contrattuale o, in subordine, a titolo extracontrattuale o per arricchimento ingiustificato, RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) e RAGIONE_SOCIALEa Regione Lazio al pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di euro 22.442.245,79, oltre agli

interessi ai sensi degli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 231/2002, alla rivalutazione e al maggior danno, di cui euro 13.959.693,87, quali arretrati e incrementi del CCNL del costo del personale, ed euro 8.482.551,92, per indennità di esclusività.

La RAGIONE_SOCIALE convenuta eccepiva il difetto di legittimazione attiva RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE e il proprio difetto di legittimazione passiva, contestava la sussistenza del credito, essendo il costo del personale dipendente un costo di impresa, compreso già nella remunerazione RAGIONE_SOCIALEe prestazioni sanitarie, si doleva RAGIONE_SOCIALEa mancata specificazione dei criteri utilizzati dalla PICFIC per la determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di esclusività medica e RAGIONE_SOCIALEa mancata prova che detta indennità fosse stata effettivamente corrisposta, confutava anche la pretesa risarcitoria e quella di arricchimento ingiustificato, deducendone l’assenza dei presupposti di legge.
Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 4258/2016, rigettava le domande di RAGIONE_SOCIALE, rilevando, oltre alla inopponibilità e all’inefficacia RAGIONE_SOCIALE‘atto di cessione dei crediti per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 70 r.d. n. 2440/2023 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 9, all. E RAGIONE_SOCIALEa l. n. 224/1865, anche l’infondatezza RAGIONE_SOCIALEa pretesa, essendo stata la PICFIC già remunerata nei limiti del tetto di spesa per le prestazioni sanitarie erogate e non potendo pretendere ulteriori somme per costi di cui era tenuta a farsi carico, in quanto costi di impresa.
Detta pronuncia è stata confermata dalla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, con la sentenza n. 2262/2022, depositata il 5 aprile 2022.

RAGIONE_SOCIALE, quale incorporante di RAGIONE_SOCIALE, ricorre per la cassazione di detta sentenza, formulando quattro motivi, cui resistono con controricorso la Regione Lazione e la ASL RAGIONE_SOCIALE 1; quest’ultima propone anche ricorso incidentale condizionato basato su un motivo.

La trattazione dei ricorsi è stata fissata ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis 1 cod.proc.civ.

In vista RAGIONE_SOCIALE‘odierna Camera di AVV_NOTAIO, tutte le parti depositano memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Ricorso principale di RAGIONE_SOCIALE

1) Con il primo motivo si denunziano la violazione RAGIONE_SOCIALEa l. n. 132/1968, degli artt. 1, 2, 16,18 del d.p.r. n. 130/1969, RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 del d.p.r. n. 128/1969, degli artt. 41, 42, 43 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 833/11978; RAGIONE_SOCIALE‘art. 25 del d.p.r. n. 761/1979, RAGIONE_SOCIALE‘art. 4, 12° comma, del d.lgs. n. 229/1999, RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 del d.p.c.m. n. 27/03/2000 nonché la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 8 quinquies e 8 sexies del d.lgs. n. 502/1992, RAGIONE_SOCIALE‘art. 3 del d.m. 15/04/2004, la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 18 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 172/2017, la violazione del principio di copertura dei costi per i concessionari di pubblici servizi, la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 117 del d.lgs. n. 267/2000, RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, 1° comma, seconda parte, del Reg.CE n. 1370/2007, la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2697 cod.civ., ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, 1° comma, n. 3, cod.proc.civ.
Attinta da censura è la statuizione con cui la corte d’appello ha ritenuto che gli ospedali RAGIONE_SOCIALE e gli RAGIONE_SOCIALE -l’RAGIONE_SOCIALE di Nancy, la struttura cedente, aveva ottenuto l’equiparazione prevista dall’art. 129 del d.p.r. n. 130/1969 ed era stato classificato come RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE -essendo da equiparare agli istituti privati in regime di accreditamento e da sottoporre alla disciplina valevole per essi, non hanno l’obbligo di erogare prestazioni eccedenti il limite di spesa, che l’equiparazione agli ospedali pubblici non ha carattere gnerale, ma limitato a precisi e circoscritti aspetti organizzativi (servizi e titoli ai fini RAGIONE_SOCIALE‘esame di idoneità, concorsi e assunzioni e trasferimenti), come confermato dal carattere speciale RAGIONE_SOCIALEe norme in materia, che non vi era accordo per l’erogazione di costi ulteriori rispetto a queli relativi al corrispettivo RAGIONE_SOCIALEe prestazioni sanitarie rese .
La ricorrente sostiene, dopo avere elencato la normativa applicabile al caso di specie (pp. 15-19), che: i) gli ospedali RAGIONE_SOCIALE e gli RAGIONE_SOCIALE, insieme con gli ospedali pubblici, sono inseriti nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa programmazione sanitaria RAGIONE_SOCIALE; ii) hanno sempre ricevuto una disciplina diversa da quella degli istituti accreditati e assimilabile a quella dettata per le strutture pubbliche; iii) le ragioni di contenimento RAGIONE_SOCIALEa spesa pubblica che hanno indotto ad introdurre i tetti di spesa non valgono a sottrarli all’applicazione RAGIONE_SOCIALEe stesse regole valevoli per le aziende sanitarie pubbliche; iv) oltre a non essere sottoposti al limite del tetto di spesa programmato (almeno fino alla modifica RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, 1, 18° comma, e 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992, introdotta con l’art. 79 del d.l. n. 112/2008 convertito nella l. n. 133/2008, attuata con ritardo dalla Regione Lazio con la l. regionale n. 3/2010), sono tenuti ad adeguare i propri ordinamenti del personale alle disposizioni RAGIONE_SOCIALE‘art. 13 del d.lgs. n. 229/1999.
La conseguenza che ne trae è che a tale obbligo non può che corrispondere, come per le strutture pubbliche, il rimborso dei relativi costi; costi che non sono coperti dal corrispettivo spettante loro per le prestazioni sanitarie rese.

Tale conclusione troverebbe conferma nell’art. 18, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 172/2017 – norma di interpretazione autentica e quindi avente effetto retroattivo che prevede che l’art. 15 -undecies del d.lgs. n. 502/1992 debba interpretarsi nel senso che «i servizi prestati e i titoli acquisiti dal personale degli enti e degli istituti ivi previsti (…) sono equiparati ai servizi prestati e ai titoli acquisiti presso le strutture pubbliche del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, anche per quel che concerne la possibilità di ottenere la mobilità dai medesimi enti ed istituti verso le strutture pubbliche del RAGIONE_SOCIALE e da queste verso gli enti e gli istituti stessi». Il riconoscimento normativo di detta mobilità non può che supporre il medesimo moRAGIONE_SOCIALEo remunerativo; di talché i maggiori costi
sopportati per l’adeguamento RAGIONE_SOCIALEe retribuzioni e per l’indennità di esclusività non possono ritenersi compresi nei costi di remunerazione RAGIONE_SOCIALEe prestazioni sanitarie.

In aggiunta, la corte d’appello non avrebbe tenuto conto che:

i) l’art. 2, comma 2°, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 132/1968 (c.d. legge Mariotti) impone agli ospedali RAGIONE_SOCIALE di fornire sempre e comunque la prestazione richiesta, senza limiti di sorta e senza l’obbligo di sottoscrivere convenzioni o qualsivoglia tipo di accordo con l’ente pubblico concedente; b) il tetto di spesa non può ricomprendere né le scelte dirigenziali dei dipendenti pubblici equiparati che abbiano optato per l’attività sanitaria intra moenia né gli aumenti dei contratti collettivi nazionali di lavoro che sono legati all’inflazione e alle trattative con le RAGIONE_SOCIALE su base RAGIONE_SOCIALE; c) le tariffe di remunerazione RAGIONE_SOCIALEe prestazioni sanitarie sono fissate sulla base del costo standard di produzione e dei costi generali, in quota percentuale rispetto ai costi standard di produzione, calcolati in via preventiva dalle Regioni e dalle Province autonome, sulla base dei costi rilevati presso un campione di soggetti erogatori, pubblici e privati, operanti nell’ambito del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del territorio RAGIONE_SOCIALE e regionale; dunque, il costo del lavoro è criterio determinativo RAGIONE_SOCIALEa tariffa, essendo detti costi aggiuntivi non già previsti nelle tariffe i cui valori erano fermi al 1994-1997; d) la copertura dei costi, quale criterio per la formazione RAGIONE_SOCIALEa tariffa, è espressione di un principio generale immanente all’ordinamento, ricavabile, fra gli altri, dall’art. 117 del d.lgs. n. 267/2000 che impone che la determinazione RAGIONE_SOCIALEa tariffa debba avvenire in misura tale da rispettare l’equilibrio economico -finanziario RAGIONE_SOCIALE‘investimento e RAGIONE_SOCIALEa corretta gestione; detto principio è espresso dal Reg. CE n. 1370/2007, relativo alle «condizioni alle quali le autorità competenti, allorché impongono o stipulano obblighi di servizio pubblico, compensato gli operatori di servizio
pubblico per i costi sostenuti e/o conferiscono loro diritti di esclusiva in cambio RAGIONE_SOCIALE‘assolvimento degli obblighi di servizio pubblico», ed è stato avallato dalla Corte di Giustizia RAGIONE_SOCIALEa Unione Europea nella sentenza Altrmak Trans e nelle decisioni C- 34/01, C.38/01 e C-706/17, secondo cui le compensazioni a favore dei soggetti che erogano servizi pubblici non costituiscono aiuti di stato se non eccedono quanto necessario per coprire tutti o parte dei costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico; e) il mancato riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa copertura dei costi determinerebbe un trattamento preferenziale in favore RAGIONE_SOCIALEe imprese pubbliche che, come quelle private accreditate, offrono prestazioni sanitarie; f) con decisione del 28 novembre 2005, riguardante l’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 86, paragrafo 2, del Trattato CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate RAGIONE_SOCIALEa gestione di sevizi d’interesse economico generale, la Commissione europea, allo scopo di evitare effetti distorsivi RAGIONE_SOCIALEa concorrenza, ha reputato inammissibili compensazioni per obblighi di servizio pubblico concesse ad ospedali e ad imprese aventi incarichi di edilizia popolare che svolgono attività considerate dallo Stato membro come servizi di interesse economico generale, rilevando che la compensazione non può eccedere i costi determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole del capitale proprio necessario per l’adempimento di detti obblighi; f) l’azienda sanitaria neppure aveva dato la prova che il budget determinato per l’RAGIONE_SOCIALE già ricomprendeva detto rimborso; g) essendo il pagamento obbligatorio era irrilevante che le parti non ne avessero convenuto il pagamento.
2) Con il secondo motivo la ricorrente prospetta la violazione degli artt. 1, 2, 16 e 18 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 312/2968, RAGIONE_SOCIALE‘art. 129 del d.p.r. n. 130/1969, degli artt. 25, 41 e 42 e 43 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 833/1978, RAGIONE_SOCIALE‘art. 25 del d.p.r. n. 761/1979, RAGIONE_SOCIALE‘art.1, 8° comma, RAGIONE_SOCIALE‘art. 4, 12° comma, RAGIONE_SOCIALE‘art. 8 quinquies , 2° comma del d.lgs. n. 502/1992, RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 e 13 del d.lgs. n. 229/1999, RAGIONE_SOCIALE‘art. 79 del d.l. n. 112/2008 (convertito nella l. n. 133/2008) e dei principi generali in materia di strutture sanitarie equiparate alle strutture pubbliche, in riferimento all’art. 360, 1° comma, n. 3 cod.proc.civ.
La tesi RAGIONE_SOCIALEa ricorrente è che i limiti di spesa non siano applicabili al caso di speice quantomeno sino al 2008 (per le ragioni già chiarite) e allo scopo richiama la giurisprudenza amministrativa secondo cui per le strutture che risultano consustanziali al sistema RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ospedali pubblici, ospedali RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE ecc., non è teorizzabile l’interruzione RAGIONE_SOCIALEe prestazioni agli assistiti al raggiungimento di un ipotetico limite di spesa eteronomamente fissato.

Successivamente, per i crediti del 2009, considerando che la Regione Lazio ha dato attuazione alle modifiche agli artt. 8 quinquies e 8 sexies del dlgs. n. 502/1992 solo con la legge regionale n. 3/2010, avrebbe dovuto trovare applicazione il regime RAGIONE_SOCIALE‘accreditamento provvisorio che attua la prosecuzione, fino alla concessione RAGIONE_SOCIALE‘accreditamento definitivo ed alla stipula dei relativi accordi contrattuali, dei rapporti tra l’amministrazione sanitaria e i soggetti RAGIONE_SOCIALEe cui prestazioni si avvaleva; solo con l’accreditamento definitivo sarebbe stato possibile stipulare le nuove convenzioni, con la corretta definzione dei costi standard .
3) Con il terzo motivo parte ricorrente si duole RAGIONE_SOCIALEa violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 cod.civ. e dei principi di buna fede e di legittimo affidamento, in relazione all’art. 360, 1° comma, n. 3 cod.proc.civ., per non avere il giudice a quo tenuto conto che una serie di atti e provvedimenti amministrativi provenienti dall’azienda sanitaria e

dagli Uffici ministeriali (le note del AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALEa sanità del 21 giugno 1997 e del 17 gennaio 2001 che avevano, rispettivamente, riconosciuto l’identità RAGIONE_SOCIALEe funzioni svolte dagli enti ospedalieri a valenza pubblicistica a quelle svolte dal personale RAGIONE_SOCIALEe strutture pubbliche e la piena equiparazione, sotto il profilo funzionale, organizzativo e di erogazione di servizi, tra ospedali RAGIONE_SOCIALE e i corrispondenti ospedali pubblici, e l’obbligatorietà RAGIONE_SOCIALE‘adeguamento degli ordinamenti a quelli valevoli per la dirigenza pubblica, i cui costi non potevano trovare copertura nel sistema di pagamento a tariffe prestabilite per la prestazione, con la conseguenza che le Regioni non potevano «esimersi dal farsi carico anche degli oneri in questione» ; la mozione del 17 giugno 2006 con cui l’ente territoriale aveva impegnato la Regione ad inviduare nel bilancio di previsione lo stanziamento necessario alla copertura degli oneri derivanti dal rimnovo dei contratti collettivi per il personale dipendente del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Nazionale e degli accordi collettivi nazionali), unitamente alla condotta RAGIONE_SOCIALEa Regione Lazio che negli anni 2001-2004 aveva provveduto ad erogare il rimborso di parte dei costi, sostenuti a titolo di maggiori oneri, avevano ingenerato il legittimo affidamento RAGIONE_SOCIALEa struttura cedente circa il rimborso dei maggiori oneri contrattuali.
4) Con il quarto motivo parte ricorrente imputa al giudice a quo la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2041 cod.civ., in riferimento all’art. 360, 1° comma, n. 3 cod.proc.civ.

Attinta da censura è la statuizione con cui la corte territoriale ha ritenuto che non sussitessero né il criterio RAGIONE_SOCIALEa sussidarietà né gli altri presupposti di cui all’art. 2041 cod.civ.: la sussidiarietà derivererebbe, invece, dalla proposizione RAGIONE_SOCIALEa domanda ex art. 2041 cod.civ. in via di estremo subordine rispetto alle altre domande entrambe rigettate; quanto ai restanti presupposti la ricorrente sostiene che era tenuta solo a provare l’arricchimento in

favore RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE e non anche l’accettazione da parte di essa RAGIONE_SOCIALEa correlativa utilità.

Ricorso incidentale condizionato RAGIONE_SOCIALE ‘RAGIONE_SOCIALE

La ricorrente deduce l’omessa pronuncia sull’eccezione di carenza di propria legittimazione passiva per essere legittimata passiva la Regione Lazio, per effetto RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 10 D.L. 324/1993, convertito in L. 423/1993, in uno con le modalità di pagamento RAGIONE_SOCIALEe prestazioni sanitarie di cui alla DGR 602/2004 ed alle sue circolari applicative, con cui la Regione Lazio aveva avocato a sé la regolazione dei flussi finanziari mensili nei confronti degli ospedali RAGIONE_SOCIALE.
Il primo ed il secondo motivo del ricorso principale, esaminabili congiuntamente, perché presentano una evidente connessione, sono infondati.

Corrisponde al vero che secondo la giurisprudenza di questa Corte -v., a titolo esemplificativo, Cass. 3/01/2023, n.56; Cass. 03/07/2024, n. 18267 – occorre distinguere tra strutture pubbliche e strutture ad esse equiparate (quali gli ospedali RAGIONE_SOCIALE, gli RAGIONE_SOCIALE ) e le strutture private accreditate e che «solo per le seconde, invero, ha senso parlare di imposizione di un limite alle prestazioni erogabili, mentre per le strutture, che “risultano consustanziali al sistema RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (Ospedali pubblici, Ospedali RAGIONE_SOCIALE, I.R.C.C.S., etc.)” non è neppure teorizzabile l’interruzione RAGIONE_SOCIALEe prestazioni agli assistiti al raggiungimento di un ipotetico limite eteronomamente fissato. Infatti, la struttura ospedaliera non può sottrarsi al dovere, non negoziabile, di erogare il servizio pubblico a tutti gli utenti, dovendo, dunque, ricondursi il tetto RAGIONE_SOCIALEe prestazioni erogabili al limite strutturale RAGIONE_SOCIALE‘ospedale, sicché anche gli ospedali privati RAGIONE_SOCIALE hanno l’obbligo di rendere le prestazioni richieste dagli assistiti, nei limiti consentiti dalla loro capacità operativa determinata dall’assetto strutturale ed
organizzativo»; ciò almeno sino al 2008; con decorrenza, infatti, dal 1° gennaio 2009 anche per gli enti in questione è venuto imponendosi il principio RAGIONE_SOCIALEa remunerazione a prestazione in base ai tetti di spesa ed ai volumi di attività predeterminati annualmente dalla programmazione regionale nel rispetto dei vincoli di bilancio.

Tanto precisato, però, ciò non giova alla ricorrente, perché non può trarsene la conclusione che, in assenza di uno specifico accordo con la Regione Lazio, l’RAGIONE_SOCIALE Nancy, benché classificato, avesse il diritto di esternalizzare i costi per il trattamento economico del personale e in particolare i maggiori oneri per il rinnovo del contratto collettivo RAGIONE_SOCIALE e per l’indennità di esclusività.

Si tratta, infatti, di profili diversi: un conto è affermare che fino al 2008 agli ospedali RAGIONE_SOCIALE non potesse applicarsi il limite di spesa e che fossero tenuti come gli ospedali pubblici ad erogare le prestazioni sanitarie loro richieste senza limiti, altro è la pretesa da parte di un ospedale classificato alla corresponsione del rimborso per i maggiori oneri per la copertura di costi, la cui assunzione discende da scelte discrezionali RAGIONE_SOCIALE‘ente e che necessitavano di copertura finanziaria.
Non solo, del resto, l’equiparazione tra ospedali RAGIONE_SOCIALE e ospedali pubblici ha un mero rilievo operativo e funzionale in considerazione RAGIONE_SOCIALEa programmazione RAGIONE_SOCIALEa rete sanitaria e non implica di per sé una assoluta parificazione RAGIONE_SOCIALEa loro disciplina ad ogni fine (v. amplius Cons. Stato 25/08/2023, n.7980; Cons. Stato 22/04/2024, n. 3598 e nella giurisprudenza di questa Corte, tra le più recenti, Cass. 19/02/2025, n.4362 che, peraltro, ha coinvolto proprio l’odierna ricorrente), ma, per quanto specificamente riguarda la pretesa di rimborso per cui è causa, deve rilevarsi che questa Corte ha già avuto occasione di precisare (v. Cass. 23/08/2023, n.25081) in una vicenda in cui un ospedale classificato aveva ottenuto un decreto ingiuntivo nei confronti di
un’azienda sanitaria per il rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese sostenute per il pagamento RAGIONE_SOCIALEa indennità di esclusività ai propri dipendenti medici che avevano optato per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE‘attività libero professionale intramuraria oltre il tetto fissato dalla misura massima RAGIONE_SOCIALE‘apposita tariffa omnicomprensiva, invocando il principio di equiparazione tra strutture del servizio RAGIONE_SOCIALE pubblico e ospedali “RAGIONE_SOCIALE” e rilevando di avere corrisposto l’indennità di esclusività in ossequio a un obbligo di legge che le imponeva di permettere ai propri dirigenti medici di optare per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE‘attività libero professionale intramuraria, che «Il sistema normativo condiziona chiaramente la possibilità per il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di assumere impegni economici nei confronti dei propri dipendenti alla sussistenza di specifiche dotazioni finanziarie (…) in linea con il principio generale posto dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 24, comma 1 (e dall’analoga disposizione precedentemente contenuta nel D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 24, nel testo da ultimo sostituito dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 16), che, nel delegare alla contrattazione collettiva la determinazione RAGIONE_SOCIALEa retribuzione del personale con qualifica di dirigente, ricorda che deve essere tenuta “ferma… l’osservanza dei criteri e dei limiti RAGIONE_SOCIALEe compatibilità finanziarie fissate dal AVV_NOTAIO, di concerto con il AVV_NOTAIO“. La necessità di rispettare tali criteri e limiti è ribadita, con riguardo al livello RAGIONE_SOCIALEa contrattazione collettiva integrativa, dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3, che ha sostituito l’analogo del D.Lgs. n. 29 del 1993, previgente art. 45, comma 4. Entrambe tali disposizioni sanzionano di nullità le clausole difformi rispetto all’obbligo di rispettare i vincoli di bilancio».
La Corte ha aggiunto, con evidente rilievo ai fini RAGIONE_SOCIALEo scrutinio del primo motivo di ricorso, che «Ai dirigenti medici dipendenti dei soggetti privati che erogano prestazioni sanitarie a carico del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE pubblico non si applica il CCNL di settore del

pubblico impiego, sicché le fonti di finanziamento individuate da tale contratto collettivo non riguardano e non coprono l’indennità di esclusività dovuta a quei dirigenti medici. Né RAGIONE_SOCIALEe “compatibilità finanziarie” con i vincoli di bilancio pubblico può e deve occuparsi il contratto collettivo dei dirigenti medici dipendenti di enti ecclesiastici, essendo questo volto a regolare rapporti tra soggetti collettivi di diritto privato e non essendo vincolato al rispetto RAGIONE_SOCIALEe disposizioni del D.Lgs. n. 165 del 2001», benché erogando detti soggetti privati «prestazioni a carico del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE pubblico, è impensabile che i relativi costi non siano sottoposti ad analoghi presidi e controlli per assicurarne la compatibilità con i vincoli del bilancio pubblico».
Essendo pacifico nella specie che l’RAGIONE_SOCIALE non aveva ricevuto dalla Regione Lazio risorse finanziarie per rimborsare all’RAGIONE_SOCIALE Nancy le indennità di esclusività pagate ai dirigenti medici suoi dipendenti e per applicare gli aumenti retributivi previsti dai contratti collettivi -lo conferma, del resto, la stessa ricorrente -e, dovendosi «distinguere nettamente tra il rapporto di lavoro, con le relative obbligazioni, fra i medici e l’RAGIONE_SOCIALE e il rapporto riguardante la provvista finanziaria in ordine alla spesa sanitaria tra RAGIONE_SOCIALE, Regione e Stato, caratterizzata dalla discrezionalità propria RAGIONE_SOCIALEe scelte finanziarie pubbliche (Cass. S.u. n. 15205/2015)» non può configurarsi «un diritto soggettivo alla assegnazione di una somma determinata, ma soltanto un interesse legittimo a che la ripartizione degli stanziamenti sia effettuata con criteri di proporzionalità ai bisogni e di ragionevolezza» (ancora Cass. n. 25081/2023).
Anche la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato 08/05/2023, n.4578), espressamente dichiarando di fare applicazione dei princìpi affermati dalla Corte di Giustizia nella sentenza del 18 ottobre 2018, ha ritenuto che «Gli ospedali RAGIONE_SOCIALE (…) non si

possono ritenere, a tutti gli effetti, nell’ordinamento RAGIONE_SOCIALE equiparati ad un soggetto pubblico, come peraltro, già evidenziato nella sentenza n. 4631 del 2017, con riferimento al rapporto di lavoro dei dipendenti e alla inapplicabilità del diritto europeo e RAGIONE_SOCIALE sugli appalti pubblici in caso siano essi stessi committenti di contratti di lavori, servizi e forniture» ed ha confermato la sentenza del Tar che aveva statuito che «in difetto di disposizioni espresse in questo senso» non era ipotizzabile l’assoluta parificazione RAGIONE_SOCIALEa regolamentazione del rapporto di lavoro alle dipendenze degli ospedali RAGIONE_SOCIALE a quello dei dipendenti degli enti pubblici ospedalieri.
Parimenti Cass. 23/06/2009, n.14672 ha statuito che l”istituto RAGIONE_SOCIALEa mobilità del personale RAGIONE_SOCIALEe Pubbliche Amministrazioni, previsto dall’art. 33 d.lg. 3 febbraio 1993 n. 29, è preordinato alla copertura del fabbisogno di personale RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni medesime senza ricorrere a nuove assunzioni, ma utilizzando il personale eccedente di altre Amministrazioni pubbliche, sicché non può operare per realizzare l’assunzione di personale estraneo alla P.A.; ne consegue che, nell’ambito degli enti appartenenti al RAGIONE_SOCIALE, la mobilità non può essere attivata per il personale di enti ospedalieri «RAGIONE_SOCIALE» ai sensi degli art. 1 e 20 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 132/1968, giacché non ricompresi tra le Amministrazioni pubbliche. Nella specie, la Corte ha confermato la sentenza di merito che aveva escluso la possibilità di ricorrere alla procedura di mobilità in relazione a personale di ospedale «classificato», rilevando che la classificazione importa l’equiparazione agli enti del RAGIONE_SOCIALE ai soli fini RAGIONE_SOCIALEa valutazione del servizio e dei titoli del relativo personale per i concorsi per le assunzioni ed i trasferimenti, questi ultimi all’interno, però, di ciascun ordinamento.
Deve dunque negarsi la sussistenza di un’ obbligazione di pagamento eccedente la tariffa massima fissata per le singole

prestazioni, la cui copertura finanziaria l’RAGIONE_SOCIALE non aveva il potere di deliberare e che solo una previsione convenzionale avente ad oggetto oneri aggiuntivi rispetto a quelli connessi alle prestazioni svolte avrebbe giustificato (Cass. 17/11/2023, n. 31991).

Né può ritenersi -come pretende la ricorrente -sussistente una necessaria correlazione tra prestazione e remunerazione, cioè una pretesa alla copertura integrale dei costi, «in quanto, sotto il profilo sistematico, la prescritta predeterminazione ben può considerare le esigenze di risparmio. In concreto, in materia di sanità pubblica spetta alle Regioni provvedere, con atti autoritativi e vincolanti di programmazione, alla fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo RAGIONE_SOCIALE regionale e distribuire le risorse disponibili, per singola istituzione o per gruppi di istituzioni, nonché stabilire i preventivi annuali RAGIONE_SOCIALEe prestazioni, assicurando l’equilibrio complessivo del sistema RAGIONE_SOCIALE dal punto di vista organizzativo e finanziario. Il carattere impellente RAGIONE_SOCIALEe esigenze di riequilibrio RAGIONE_SOCIALEa spesa sanitaria impone dunque all’Amministrazione, in una situazione di scarsità di risorse pubbliche, interventi immediati, con sacrifici posti a vario titolo su tutti coloro che sono presenti nello specifico settore di attività» (cfr. Cons. Stato 3/03/2017, n. 994).
Il che priva di rilievo tutte le ulteriori argomentazioni difensive RAGIONE_SOCIALEa ricorrente che non sono idonee a scalfire la persuasività RAGIONE_SOCIALEe superiori conclusioni, essendo basate su una premessa -la totale equiparazione degli ospedali RAGIONE_SOCIALE alle strutture sanitarie pubbliche -destituita di fondamento.

7) Il terzo motivo è infondato.

La tutela RAGIONE_SOCIALE‘affidamento dal privato rispetto all’esercizio di un potere amministrativo per sé vantaggioso è stata invocata senza che ne ricorrano, invero, i presupposti. Per quanto laconicamente, la corte d’appello, escludendo la ricorrenza dei presupposti per

l’accoglimento RAGIONE_SOCIALEa richiesta risarcitoria ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 cod.civ., in assenza di un comportamento colpevole all’origine di un affidamento incolpevole e come tale meritevole di tutela, si è posta in linea con la giurisprudenza di questa che -v. Cass., Sez. Un., 22/02/2025, n. 4717; Cass. 3/05/2025, n. 11615 -ritiene che «Il danno da lesione RAGIONE_SOCIALE‘affidamento sulla correttezza RAGIONE_SOCIALE‘attività provvedimentale RAGIONE_SOCIALEa p.a. non è (…) un danno da provvedimento, ma è un danno da comportamento», sussistente quando l’aspettativa sul risultato utile o sulla conservazione RAGIONE_SOCIALE‘utilità ottenuta sia sorretta da circostanze che obiettivamente la giustifichino e che chi ne invoca la sussistenza è tenuto ad allegare l’esistenza d’un provvedimento amministrativo e la sua apparente legittimità, non corrispondente però alla sottostante e reale illegittimità. Non può, invece, essere invocato quando nessun provvedimento di ampliamento RAGIONE_SOCIALEa loro sfera giuridica sia stato annullato o revocato, al solo scopo, quindi, di tutelare una mera aspettativa e in assenza di prova di avere subito una riduzione patrimoniale per avere fidando sulla legittimità d’un provvedimento poi annullato, ma prospettando di avere confidato nel futuro rimborso di spese fatte.
8) Il quarto motivo è infondato.

La ricorrenza di un preteso arricchimento da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE sanitaria è questione che, per quanto con una motivazione laconica, è stata evidentemente respinta dalla Corte territoriale che ha ritenuto, senza margini di dubbio, che non vi fossero i presupposti per ipotizzare che l’RAGIONE_SOCIALE sanitaria si fosse arricchita RAGIONE_SOCIALEe prestazioni sanitarie erogate dalla ricorrente, mancando sia il requisito RAGIONE_SOCIALEa sussidiarietà sia gli altri presupposti RAGIONE_SOCIALE‘azione di arricchimento ingiustificato.

Le censure RAGIONE_SOCIALEa ricorrente non sono in grado di scalfire detta statuizione, perché muovono dall’assunto infondato che la RAGIONE_SOCIALE abbia conseguito un risparmio di spesa sottraendosi all’obbligo di

rimborsare i maggiori oneri del personale; invece, la ragione del rigetto è da ravvisarsi nel fatto oggettivo RAGIONE_SOCIALE‘assenza RAGIONE_SOCIALE‘arricchimento, non potendosi esso far discendere, come pretende la ricorrente (v. p. 56 del ricorso), dal fatto che negli anni 2001-2004 detti oneri fossero stati rimborsati.

All’infondatezza dei motivi consegue il rigetto del ricorso principale.

Il ricorso incidentale, essendo condizionato, è assorbito.

Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e sono liquidate in favore RAGIONE_SOCIALEe controricorrenti nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

La Cort rigetta il ricorso principale, dichiara assorbito il ricorso incidentale condizionato, e condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese di lite in favore di ciascuna controricorrente che liquida in euro 25.500.00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1quater , d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, come modif. dalla l. 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte RAGIONE_SOCIALEa ricorrente all’ufficio del merito competente RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso nella Camera di AVV_NOTAIO del 29 novembre 2024 dalla Terza sezione civile RAGIONE_SOCIALEa Corte di Cassazione.

Il AVV_NOTAIO NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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