Rimborso costi del personale: i limiti della delibera

Una società cooperativa sanitaria, dopo aver ceduto i propri crediti a una società di factoring, si è vista negare da un’azienda ospedaliera il completo rimborso costi del personale per un servizio di emergenza. L’azienda ospedaliera sosteneva che la cooperativa avesse impiegato più personale di quanto previsto da una delibera regionale. La Corte d’Appello ha dato ragione all’ospedale, applicando rigidamente il tetto di spesa. La Corte di Cassazione, riconoscendo la complessità e la novità della questione interpretativa, ha rinviato il caso alla pubblica udienza per una decisione approfondita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile

Rimborso costi del personale: quando la delibera regionale prevale sulle esigenze operative

Il tema del rimborso costi del personale negli appalti di servizi pubblici è spesso fonte di contenzioso. Una recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione ha posto l’accento sulla complessa interpretazione delle normative regionali che fissano tetti di spesa, specialmente quando le esigenze di qualità del servizio sembrano richiedere un impiego di risorse umane superiore a quello previsto. Il caso analizzato riguarda una cooperativa sanitaria e un’azienda ospedaliera, il cui disaccordo sul numero di operatori rimborsabili ha portato la questione fino al massimo organo della giustizia civile.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine da un contratto tra una cooperativa sanitaria e un’azienda ospedaliera per la gestione del servizio di emergenza 118. La cooperativa emetteva due fatture per un valore complessivo di oltre 500.000 euro, crediti che venivano poi ceduti a una società di factoring.

L’azienda ospedaliera, tuttavia, si rifiutava di saldare interamente le fatture, pagandone una solo in parte e lasciando un debito residuo di 450.000 euro. La società di factoring otteneva quindi un decreto ingiuntivo contro l’ospedale, il quale si opponeva e chiedeva di chiamare in causa la cooperativa sanitaria originaria titolare del credito.

Il cuore della disputa risiedeva nell’interpretazione di una convenzione basata su una delibera regionale. L’ospedale sosteneva che il contratto prevedesse la rifusione dei soli costi sostenuti, con un limite massimo di personale impiegabile. Secondo l’ente pubblico, la cooperativa aveva utilizzato un numero di dipendenti (29, più 6 collaboratori occasionali) ben superiore al massimo consentito dalla delibera (17 unità), e pertanto le somme relative al personale eccedente non erano dovute.

La Decisione della Corte d’Appello sul rimborso costi del personale

Sia in primo grado che in appello, i giudici hanno dato ragione all’azienda ospedaliera. La Corte d’Appello di Brescia, in particolare, ha rigettato le argomentazioni della cooperativa, la quale sosteneva che il numero di operatori impiegati fosse necessario per garantire gli standard qualitativi prescritti per il servizio.

Secondo i giudici di merito, il contratto doveva essere interpretato nel rigido contesto dei contratti pubblici, dove le esigenze di contenimento della spesa sono prioritarie. La delibera regionale era chiara nello stabilire un tetto massimo di operatori rimborsabili per ogni automezzo (6 autisti/soccorritori, più altri due componenti e un amministrativo), per un totale di 17 unità. L’impiego di personale aggiuntivo, sebbene forse necessario per l’operatività, doveva rimanere a carico della cooperativa, tramite volontari o altre forme, senza poter essere addebitato alla Regione.

La Corte ha quindi confermato che il calcolo del rimborso costi del personale dovesse attenersi strettamente ai parametri fissati, escludendo costi extra come superminimi o straordinari non previsti dalla convenzione.

Le Motivazioni della Cassazione

Giunta dinanzi alla Corte di Cassazione, la questione ha assunto una nuova dimensione. La cooperativa ha presentato otto motivi di ricorso, incentrati sulla violazione e falsa applicazione delle norme che regolano l’interpretazione dei contratti e sulla presunta illogicità della decisione della Corte d’Appello.

La Suprema Corte, con un’ordinanza interlocutoria, non ha emesso una decisione finale sul merito della controversia. Ha invece ritenuto che le censure sollevate, in particolare quelle relative all’interpretazione della delibera regionale VI/45819 del 1999, presentassero una notevole complessità e un’importanza tale da meritare una trattazione più approfondita. Le questioni, infatti, non riguardano solo il caso specifico, ma hanno un “rilievo nomofilattico”, ovvero possono influenzare l’interpretazione uniforme della legge a livello nazionale. Per questo motivo, la Corte ha deciso di rimettere la causa dalla camera di consiglio (una trattazione più snella) alla pubblica udienza, dove il caso sarà discusso in modo più completo prima di arrivare a una sentenza definitiva.

Conclusioni

Questa ordinanza interlocutoria lascia la questione del rimborso costi del personale in sospeso, ma evidenzia un punto cruciale nel diritto dei contratti pubblici: il bilanciamento tra i limiti di spesa imposti dalla normativa e la necessità di garantire servizi essenziali di alta qualità. La futura sentenza della Corte di Cassazione a sezioni unite sarà determinante per stabilire un principio di diritto chiaro: potrà chiarire se le esigenze operative e gli standard qualitativi possano giustificare uno scostamento dai tetti di spesa predeterminati o se, al contrario, il rispetto letterale delle delibere regionali debba prevalere in ogni circostanza per tutelare le finanze pubbliche. La decisione avrà un impatto significativo su tutte le imprese e le cooperative che operano in convenzione con il settore pubblico.

Perché l’azienda ospedaliera non ha pagato l’intero importo delle fatture?
L’azienda ospedaliera ha contestato il rimborso dei costi del personale perché la società cooperativa aveva impiegato un numero di dipendenti (29 più collaboratori) superiore al massimo di 17 unità consentito dalla delibera regionale che regolava la convenzione.

Qual è stata la posizione della Corte d’Appello riguardo al personale in eccesso?
La Corte d’Appello ha stabilito che il rimborso doveva attenersi rigidamente ai limiti imposti dalla delibera regionale. Ha considerato irrilevante la circostanza che un numero maggiore di operatori fosse necessario per garantire gli standard qualitativi del servizio, affermando che i costi per il personale eccedente dovevano rimanere a carico della cooperativa.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione con questa ordinanza?
La Corte di Cassazione non ha preso una decisione definitiva sul merito. Ha ritenuto che la questione sull’interpretazione della delibera regionale fosse così nuova e importante per l’uniformità del diritto da richiedere una discussione più approfondita. Pertanto, ha rinviato la causa a una pubblica udienza per un esame completo prima della sentenza finale.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 33044 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 33044 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/12/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 18321/2019 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

ASST AZIENDA SOCIO SANITARIA TERRITORIALE DEGLI SPEDALI CIVILI DI BRESCIA, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

nonché contro

COGNOME DI SIENA RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrenti –

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di BRESCIA n. 1710/2018 depositata il 07/11/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La società RAGIONE_SOCIALE, società cooperativa a responsabilità limitata (di seguito RAGIONE_SOCIALE), cedeva alla società Monte Dei Paschi di Siena RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE), con contratto di factoring due fatture, identificate con il n. 91 del 30/10/2008 per euro 232.000 e n. 104 del 22/12/2008 per euro 330.000, emesse nei confronti d ell’azienda RAGIONE_SOCIALE di Brescia (di seguito RAGIONE_SOCIALE ) nell’ambito di rapporto convenzionale per la gestione del servizio di soccorso e servizio di trasporto sanitario urgente 118 per gli anni 2007 e 2008 (nelle due postazioni di Padenghe sul Garda e Pozzolengo).
1.1 L’azienda Ospedaliera ometteva di pagare la fattura n. 91/08 e pagava solo parzialmente la n. 104/08 con residuo debito di 450.000 euro.

RAGIONE_SOCIALE chiedeva ed otteneva dal Tribunale di Brescia in data 17/7/2009, l’emissione del decreto ingiuntivo n. 5285/09, provvisoriamente esecutivo, per euro 450.000,00 oltre gli interessi e le spese legali, per un totale complessivo di euro 464.450,12,

L ‘Azienda ospedaliera proponeva opposizione con atto di citazione notificato in data 19/10/2009 chiedendo di procedersi alla chiamata in causa di EMS.

L’opponente agiva sostenendo che l’affidamento del Servizio 118 dall ‘azienda Ospedaliera ad EMS (il cui espletamento aveva dato origine alle fatture prodotte in via monitoria) riguardasse esclusivamente la rifusione dei costi sostenuti per la gestione del servizio di cui trattasi.

Nel merito, infine, l ‘azienda RAGIONE_SOCIALE dichiarava che le prestazioni di cui alle fatture esposte nel decreto ingiuntivo erano già state integralmente pagate a favore di EMS. In particolare si specificava che, quanto ai rimborsi riferiti all’anno 2007 , vi fosse stato integrale saldo mentre quelli riconducibili all’esercizio del 2008 erano stati pagati in misura superiore al 90% .

Ciò giustificava la richiesta di chiamata in causa di EMS, originaria titolare dei crediti, nei confronti della quale veniva formulata ‘ domanda di condanna al pagamento dell’eventuale saldo negativo tra costo consuntivo effettivo ammissibile e quota di rimborso spese già erogato, in relazione agli anni 2007 e 2008 ‘.

Nel giudizio così instaurato si costituiva l’opposta RAGIONE_SOCIALE che chiedeva l’integrale rigetto dell’instaurata opposizione, svolgendo comunque richiesta di autorizzazione a chiamare in causa la società cooperativa RAGIONE_SOCIALEche le aveva ceduto il credito richiesto in via monitoria) nei cui confronti svolgeva, in via di subordine, la domanda di restituzione dell’importo ricevuto a titolo di anticipazioni oltre interessi pattuiti per la cessione dei crediti operata, importo pari ad euro 350.447,18.
A seguito dell’atto di chiamata di terzo (richiesta dalla Azienda Sanitaria) si costituiva in giudizio la cooperativa RAGIONE_SOCIALE, la quale evidenziava che l ‘azienda RAGIONE_SOCIALE non aveva osservato i termini contrattuali per la liquidazione ed il pagamento dei compensi del servizio affidato in gestione e chiedeva, in via riconvenzionale, la condanna dell’opponente a rifondere il danno ingiusto conseguente all’inadempimento delle obbligazioni discendenti dalle convenzioni 2007 e 2008 ed alla violazione dei canoni di correttezza e di buona fede e del legittimo affidamento nella esecuzione del contratto, danni quantificati in euro 350.447,18.
La causa veniva istruita mediante CTU contabile avente ad oggetto l’accertamento dei rapporti di dare/avere sussistenti tra le parti, tenuto anche conto della cessione di credito, nonché della quantificazione del danno subito dalla terza chiamata a fronte dell’allegato inadempimento di parte opponente.

Il Tribunale accoglieva l’opposizione proposta dalla azienda RAGIONE_SOCIALE revocando il decreto opposto.

EMS proponeva appello chiedendo l’integrale riforma della sentenza di primo grado.

Si costituivano in giudizio sia l’appellata RAGIONE_SOCIALE che svolgeva altresì appello incidentale nonché MPS.

La Corte d’Appello di Brescia rigettava sia l’appello principale che quello incidentale.

Per ciò che ancora rileva nel presente giudizio di legittimità la Corte d’Appello confermava la sentenza nella parte relativa al calcolo del costo del personale utilizzato dalla cooperativa per far fronte al servizio del 118.

In particolare, la Corte d’Appello rigettava il quarto motivo di appello di EMS con il quale contestava i criteri di calcolo utilizzati per quantificare i rimborsi in ordine al costo del personale.

Secondo la Corte d’Appello il contesto applicativo della convenzione andava ricondotto nel rigido contesto dei contratti pubblici.

La richiamata convenzione (cfr. p. 33 BURL 47/1999 -doc. 4) enunciava con chiarezza il numero degli operatori sanitari e/o amministrativi che l’associazione poteva occupare, i riferimenti contrattuali di inquadramento dei dipendenti nonché infine le dotazioni personali (abbigliamento/scarpe/ecc) che sarebbero state rimborsate.

Sul punto il CTU aveva ricostruito con attenzione i parametri di riferimento evidenziando che detta questione costituiva il “… punto di sostanziale differenza quantitativa … in effetti EMS rendiconta euro 746.493,20 mentre Az.0sp. ammette euro 595.000 …”(cfr. pp. 22. perizia 01/12/2011).

Pur considerando dette divergenti posizioni, seppur astrattamente condivisibili, il CTU concludeva ritenendo andasse rigorosamente applicata la delibera regionale. Quantunque, come sostenuto da EMS, il numero di operatori in essa indicato potesse essere ritenuto insufficiente a garantire gli standard qualitativi prescritti, nel contempo le esigenze di contenimento della spesa pubblica non potevano che condurre a limitare, come tetto massimo, il numero di operatori preventivati corrispondenti alle 17 unità operative poi considerate dal perito.
Non era, quindi, condivisibile la ricostruzione effettuata dall’appellante che rinviava all’allegato 15 della delibera (p. 30-31 BURL) nel punto in cui si riferiva alle ore di presenza.

L’interpretazione dell’appellante non era convincente in quanto difficilmente conciliabile con le disposizioni contenute nell’allegato 15/A nel quale erano forniti i criteri applicabili in sede di definizione del costo del personale facendo riferimento agli oneri necessari per retribuzione, oneri e TFR (cfr. p. 33 BURL).

D’altra parte, era la stessa delibera regionale ad esplicitare che “… per ogni automezzo in servizio H 24 era ammesso un limite massimo di rimborso per 6 (sei) dipendenti autisti e/o soccorritori …”. Il tenore letterale non lasciava dubbi.

La Regione aveva ammesso l’esborso nella misura massima di sei operatori (autisti/soccorritori) a cui aggiungersi per ciascun automezzo con equipaggio altri due componenti messi a disposizione dalla Associazione e un ulteriore dipendente con mansioni di amministrativo in comune.

Da ciò derivava che ad EMS, che operava con due ambulanze, potessero essere riconosciuti al massimo 17 dipendenti (di cui 8 in ciascuna ambulanza ed un altro con mansioni di amministrativo) mentre le eventuali ulteriori esigenze andassero soddisfatte con l’utilizzo di personale volontario o senza che il relativo costo venisse, comunque, addebitato alla Regione.

Pertanto, la circostanza che la cooperativa RAGIONE_SOCIALE, anziché il numero massimo ammissibile di 17, avesse 29 dipendenti, oltre a 6 prestatori d’opera occasionale, non poteva rilevare né in sede di rendicontazione amministrativa né tanto meno in sede di accertamento giudiziale del quantum debeatur.

Inoltre, non poteva sottacersi come EMS avesse richiesto computarsi oltre ai 16 soccorritori e ad un dipendente amministrativo (effettivamente considerabili in forza della disciplina contrattuale) anche un coordinatore tecnico con un totale di 18 dipendenti.

Il CTU sul punto era stato categorico, indicando i criteri utilizzati ai fini della quantificazione del costo del personale con riferimento alla categoria di inquadramento contrattuale (4° grado del contratto commercio come disposto in delibera) commisurato ai 16 dipendenti/soccorritori per un totale di euro 572.781,68.

Il diciassettesimo dipendente aveva mansioni amministrative ed era previsto in convenzione e quindi veniva parimenti computato alla luce delle clausole contrattuali.

La Corte, tuttavia, sulla base delle stesse allegazioni dell’Azienda Ospedaliera giungeva, utilizzando altro ed autonomo criterio di computo, ad ammettere che il costo del personale potesse essere di euro 595.000,00 come riconosciuto congruo dal perito e dal Tribunale.

Non meritavano accoglimento, non consentendo di diversamente quantificare il “costo personale”, neanche le ulteriori considerazioni svolte dall’appellante in merito al costo orario dei dipendenti soccorritori.

La cooperativa alla luce delle buste paga in atti riteneva, invero, di potere richiedere l’integrale rimborso delle stesse, quantunque superiori a quanto previsto dalla delibera regionale. Il Tribunale, aderendo alla ricostruzione peritale, anche in considerazione del fatto che al personale dipendente venivano corrisposte indennità non ricomprese nella convenzione (anche a

titolo di superminimo) respingeva detta prospettazione ritenendola non coerente con la disciplina regionale di riferimento e la Corte d’Appello condivideva tali c onclusioni.

E, d’altronde, gli oneri aggiuntivi, come il lavoro straordinario né il superminimo corrisposto ai dipendenti (come enunciati e richiesti a p. 20 dell’atto di appello), non sarebbero mai stati riconoscibili in ossequio al letterale enunciato della delibera regionale.

Inoltre, si doveva precisare che EMS, anche a fronte delle prime risultanze peritali, manteneva una prospettazione forfettaria che però considerava genericamente oneri, indennità e superminimo suggerendo un forfait di 44.000 (anziché i 35.000 considerati dal perito) per dipendente/soccorritore.

Il pur diffuso svolgimento del motivo non era convincente ragion per cui esso, anche sotto il rilevato profilo, non meritava accoglimento.

La società RAGIONE_SOCIALE società cooperativa a responsabilità limitata, ha proposto ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza sulla base di otto motivi di ricorso.

L ‘Azienda Ospedaliera RAGIONE_SOCIALE di Brescia ha resistito con controricorso

Entrambe le parti con memoria depositata in prossimità dell’udienza ha nno insistito nelle rispettive richieste.

15 . Il collegio all’esito della discussione in camera di consiglio ha ritenuto necessario rinviare alla pubblica udienza data la novità delle censure poste dal ricorso e il loro rilievo nomofilattico.

In particolare, le censure involgono l’interpretazione della delibera regionale VI/45819 del 22.10.1999 con la quale si disciplina il servizio di emergenza ed urgenza 118 in esecuzione dei provvedimenti di riordino assunti dalla Regione Lombardia e degli allegati 15 e 15/A in relazione alla determinazione del costo del personale dovuto dall’Azienda ospedaliera alla ricorrente.

P.Q.M.

La Corte rimette la causa alla pubblica udienza e rinvia a nuovo ruolo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2^ Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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