Rimborso appalto pubblico: la Cassazione decide

Il caso analizza una disputa sul rimborso in un appalto pubblico per servizi di vigilanza in regime emergenziale. Una società, che aveva saldato i debiti verso i fornitori, ha richiesto il pagamento diretto alla Pubblica Amministrazione. La Corte di Cassazione ha negato l’esistenza di un obbligo di pagamento diretto verso un soggetto non contraente, ma ha accolto il ricorso su un altro punto, chiarendo che una domanda di manleva, se formulata all’inizio, può essere quantificata in seguito senza essere considerata tardiva. La sentenza definisce i limiti del rimborso nell’appalto pubblico e la corretta individuazione dei soggetti contrattuali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso appalto pubblico: chi ha diritto al pagamento diretto dalla P.A.?

La questione del rimborso in un appalto pubblico, specialmente in contesti di emergenza, solleva complesse questioni giuridiche sulla catena dei pagamenti e sulle responsabilità dei vari soggetti coinvolti. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali, distinguendo tra la facoltà e l’obbligo della Pubblica Amministrazione (P.A.) di pagare direttamente i fornitori e affrontando temi procedurali di grande rilevanza pratica, come la tempestività delle domande di manleva.

I fatti di causa

La vicenda trae origine da una serie di appalti per servizi di vigilanza, affidati nell’ambito della gestione di un’emergenza ambientale. Un Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI) di società di vigilanza svolgeva i servizi, ma non veniva pagato. Di conseguenza, le società di vigilanza avviavano un’azione legale contro la società originariamente appaltatrice e altre società create appositamente per la gestione del contratto.

La società appaltatrice originaria, per chiudere la vertenza, raggiungeva un accordo transattivo e pagava le somme dovute alle società di vigilanza. Successivamente, questa stessa società chiedeva alla Pubblica Amministrazione il rimborso diretto di tali somme, invocando una normativa speciale emanata per fronteggiare lo stato di emergenza.

La decisione dei giudici di merito

La Corte d’Appello aveva respinto la richiesta della società appaltatrice. Secondo i giudici di secondo grado, la normativa emergenziale non creava un diritto al rimborso diretto in favore di un soggetto che, seppur avendo sostenuto i costi, non era il diretto contraente della P.A. Il diritto al pagamento spettava esclusivamente alle società appositamente costituite per l’esecuzione del contratto. Inoltre, la Corte d’Appello aveva dichiarato inammissibile, perché tardiva, la domanda di manleva con cui le società appaltatrici chiedevano di essere tenute indenni dalla P.A. da ogni esborso.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha esaminato i diversi motivi di ricorso, giungendo a una decisione articolata che ha parzialmente riformato la sentenza d’appello.

Il rigetto della domanda di rimborso diretto nell’appalto pubblico

Sul punto centrale del rimborso nell’appalto pubblico, la Suprema Corte ha confermato la decisione dei giudici di merito. Gli Ermellini hanno chiarito che la normativa di emergenza (in particolare l’art. 12 del d.l. n. 90/2008) attribuisce alla P.A. una facoltà e non un obbligo di provvedere al pagamento diretto in favore dei fornitori o subappaltatori. Questa facoltà è discrezionale e mira a risolvere situazioni creditorie complesse, ma non crea un diritto soggettivo al pagamento in capo al terzo fornitore. Il rapporto contrattuale principale intercorreva tra la P.A. e le società appositamente create, le uniche titolate a pretendere il corrispettivo. Di conseguenza, la società che aveva pagato i fornitori non poteva pretendere un rimborso diretto, dovendo invece regolare i propri rapporti interni con le altre società del gruppo.

L’ammissibilità della domanda di manleva

La Cassazione ha invece accolto il motivo di ricorso relativo alla domanda di manleva. La Corte d’Appello l’aveva erroneamente ritenuta tardiva, perché specificata solo in comparsa conclusionale. La Suprema Corte ha osservato che la domanda di essere tenuti indenni dalla P.A. era già stata formulata, in termini generali, nell’atto di costituzione in giudizio di primo grado. La successiva quantificazione dell’importo, resa necessaria dalla transazione avvenuta in corso di causa, non costituiva una domanda nuova, ma una semplice precisazione di una pretesa già ritualmente introdotta nel processo. Questo punto è fondamentale perché riafferma un principio di flessibilità processuale, distinguendo tra la formulazione di una domanda e la sua successiva specificazione economica.

La legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio

Infine, la Corte ha respinto il ricorso incidentale della P.A., che sosteneva di non essere il soggetto corretto da citare in giudizio (difetto di legittimazione passiva), indicando come responsabile una specifica Unità Tecnica Amministrativa (U.T.A.). La Cassazione ha stabilito che l’U.T.A., essendo un’articolazione interna della Presidenza del Consiglio dei ministri e priva di autonoma personalità giuridica, non poteva essere considerata un soggetto a sé stante. La responsabilità e la titolarità dei rapporti giuridici, pertanto, rimangono in capo alla Presidenza stessa.

Le conclusioni

La sentenza offre importanti spunti operativi per le imprese che operano nel settore degli appalti pubblici. In primo luogo, conferma che la struttura contrattuale formale è decisiva: solo il soggetto che ha un contratto diretto con la P.A. ha il diritto di pretendere il pagamento. In secondo luogo, evidenzia che le normative speciali che prevedono pagamenti diretti a terzi vanno interpretate come facoltà discrezionali per l’amministrazione, non come obblighi. Infine, sul piano processuale, ribadisce l’importanza di formulare tutte le domande, inclusa quella di manleva, sin dai primi atti difensivi, anche se la loro quantificazione economica potrà avvenire in un momento successivo del giudizio.

Un’azienda che ha pagato i debiti dell’appaltatore principale può chiedere il rimborso diretto alla Pubblica Amministrazione?
No. Secondo la Corte, la normativa emergenziale (art. 12 d.l. n. 90/2008) conferisce alla P.A. la facoltà, ma non l’obbligo, di pagare direttamente i fornitori dell’appaltatore. Il diritto al pagamento spetta solo al soggetto che ha un rapporto contrattuale diretto con l’Amministrazione.

Una domanda di manleva può essere specificata nel corso del processo senza essere considerata tardiva?
Sì. La Corte ha chiarito che se la domanda di manleva è stata formulata nell’atto di costituzione iniziale, la successiva quantificazione dell’importo (ad esempio, in comparsa conclusionale) non costituisce una nuova domanda tardiva, ma una mera precisazione di quella già tempestivamente proposta.

Quando la P.A. crea un’unità speciale per gestire un’emergenza, chi deve essere citato in giudizio per i debiti?
La Presidenza del Consiglio dei ministri. La sentenza stabilisce che l’Unità Tecnica Amministrativa (U.T.A.), operando all’interno della Presidenza, non possiede un’autonoma soggettività giuridica. Pertanto, la Presidenza rimane il centro di imputazione dei rapporti giuridici e la parte corretta da citare in giudizio (legittimato passivo).

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 19803 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 2 Num. 19803 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/07/2025

SENTENZA

R.G.N. 4900/20 U.P. 3/7/2025

Appalto -Servizio di vigilanza -Corrispettivo -Manleva verso la Presidenza del Consiglio dei ministri sul ricorso (iscritto al N.R.G. 4900/2020) proposto da:

RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA), in proprio e quale incorporante della RAGIONE_SOCIALE in persona del suo legale rappresentante pro -tempore , e RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA), già RAGIONE_SOCIALE in forza di atto di scissione parziale per atto pubblico del 25 giugno 2015, rep. n. 12.121, racc. n. 6307, in persona del suo legale rappresentante pro -tempore , rappresentate e difese, in virtù di procure in calce al ricorso, dagli Avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME, nel cui studio in Roma, INDIRIZZO hanno eletto domicilio;
-ricorrenti –

contro

PRESIDENZA del CONSIGLIO dei MINISTRI (C.F.: 80188230587), in persona del Presidente pro -tempore , rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura generalo dello Stato, presso i cui uffici in Roma, INDIRIZZO è elettivamente domiciliata;

-controricorrente e ricorrente incidentale –

nonché

RAGIONE_SOCIALE in amministrazione straordinaria (C.F.: P_IVA, quale incorporante di RAGIONE_SOCIALE in persona del suo commissario straordinario e legale rappresentante pro -tempore , rappresentata e difesa, giusta procura a margine del controricorso, dall’Avv. NOME COGNOME nel cui studio in Roma, INDIRIZZO ha eletto domicilio;

-controricorrente –

RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA), in persona del suo legale rappresentante pro -tempore ; COGNOME RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA), già RAGIONE_SOCIALE in persona del suo legale rappresentante pro -tempore ; RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA), in persona del suo legale rappresentante pro -tempore ;

-intimati –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Napoli n. 3526/2019, pubblicata il 25 giugno 2019;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 3 luglio 2025 dal Consigliere relatore NOME COGNOME;

viste le conclusioni rassegnate nella memoria depositata dal P.M. ex art. 378, primo comma, c.p.c., in persona del Sostituto Procuratore generale dott. NOME COGNOME che ha chiesto il rigetto del ricorso incidentale e l’accoglimento del secondo motivo del ricorso principale; conclusioni ribadite nel corso dell’udienza pubblica;

lette le memorie illustrative depositate nell’interesse delle ricorrenti principali e della ricorrente incidentale, ai sensi dell’art. 378, secondo comma, c.p.c.;

sentito , in sede di discussione orale all’udienza pubblica, l’Avv. NOME COGNOME per i ricorrenti principali.

FATTI DI CAUSA

1. -Con atto di citazione notificato il 18 luglio 2010, la RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE convenivano, davanti al Tribunale di Napoli, la RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE nonché la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Commissario straordinario di Governo per il superamento dell’emergenza nel settore delle bonifiche e tutela delle acque della Regione Campania, il P.C.M. -Sottosegretario di Stato incaricato ex d.l. n. 90/2008 per l’emergenza rifiuti della Regione Campania, il Commissario liquidatore delegato ex O.P.C.M. n. 3653/2008 e l’Unità Stralcio ex d.l. n. 195/2009, al fine di sentirne pronunciare la condanna, in solido tra loro o
ciascuno per quanto di ragione, al pagamento, quale corrispettivo dei servizi di vigilanza resi presso gli insediamenti interessati dall’emergenza rifiuti della Regione Campania dal Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI), di cui Data General era mandataria, della somma complessiva di euro 1.747.540,01, oltre rivalutazione monetaria, interessi e maggior danno, in subordine anche a titolo di arricchimento senza causa.

Con ulteriore atto di citazione notificato il 19 ottobre 2010, la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE convenivano in giudizio, dinanzi allo stesso Tribunale, le medesime parti convenute, chiedendo il pagamento dell’ulteriore corrispettivo di euro 842.329,52, oltre accessori, per altri servizi di vigilanza prestati, come da ordini di servizio in atti.

Si costituiva in giudizio la RAGIONE_SOCIALE, la quale contestava la fondatezza in fatto e in diritto delle domande avversarie, chiedendo che, in caso di accoglimento delle domande, la Presidenza del Consiglio dei ministri -Sottosegretariato di Stato ex d.l. n. 90/2008, convertito in legge n. 123/2008, l’Unità Stralcio preso la P.C.M. Dipartimento della protezione civile ed anche la Fibe, in solido o chi di ragione, fossero condannati a tenere indenne la RAGIONE_SOCIALE da ogni esborso.

Resisteva altresì la RAGIONE_SOCIALE, in proprio e quale incorporante della RAGIONE_SOCIALE, la quale chiedeva il rigetto delle domande e, in subordine, spiegava domanda di manleva nei termini già esposti.

Si costituivano anche le Amministrazioni convenute, le quali eccepivano il difetto di giurisdizione del G.O., il loro difetto di

legittimazione passiva e comunque l’infondatezza delle pretese azionate.

In corso di causa la RAGIONE_SOCIALE depositava due atti transattivi sottoscritti il 19 dicembre 2012 con le parti attrici, con cui erano riconosciute, a saldo e a stralcio di ogni loro richiesta, le somme specificamente indicate in tali atti.

Quindi, il Tribunale adito, riuniti i giudizi, con sentenza n. 1320/2017, depositata il 2 febbraio 2017: 1) dichiarava la cessazione della materia del contendere tra le società attrici e la RAGIONE_SOCIALE; 2) condannava la P.C.M. -Sottosegretario di Stato ex d.l. n. 90/2008 per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania e l’Unità Stralcio ex d.l. n. 195/2009, in solido tra loro, a tenere indenne la RAGIONE_SOCIALE di quanto quest’ultima aveva pagato in conseguenza degli accordi transattivi del 19 dicembre 2012; 3) condannava la Fibe al pagamento, in favore di RAGIONE_SOCIALE, quale capogruppo mandataria del RTI costituito il 2 agosto 2005, della somma di euro 350.194,91, oltre agli interessi ex art. 5 del d.lgs. n. 231/2002 e al maggior danno nei limiti dell’eventuale differenza tra il tasso di rendimento medio annuo netto dei titoli di Stato di durata non superiore a 12 mesi e il tasso commerciale; 4) condannava la P.C.M. -Sottosegretario di Stato ex d.l. n. 90/2008 per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania e l’Unità Stralcio ex d.l. n. 195/2009, in solido tra loro, a tenere indenne la Fibe di quanto quest’ultima aveva pagato in conseguenza della pronuncia; 5) rigettava le ulteriori domande spiegate.
2. -Con atto di citazione notificato il 13 marzo 2017, proponevano appello avverso la pronuncia di primo grado l’Unità

Tecnica Amministrativa e la Presidenza del Consiglio dei ministri, le quali insistevano nella declaratoria di difetto di giurisdizione del G.O. e, nel merito, chiedevano che fosse revocata la disposta manleva.

Con atto di citazione notificato il 14 marzo 2017, spiegavano appello altresì la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE

Si costituivano nel giudizio di impugnazione la RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE in amministrazione straordinaria, che resistevano agli appelli interposti e proponevano appello incidentale con il quale chiedevano la condanna in solido delle convenute in primo grado.

Previa riunione dei giudizi, decidendo sui gravami interposti, la Corte d’appello di Napoli, con la sentenza di cui in epigrafe, in accoglimento per quanto di ragione degli appelli proposti e in parziale riforma della sentenza impugnata: A) dichiarava la cessazione della materia del contendere tra RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE; B) condannava la Fibe al pagamento, in favore di RAGIONE_SOCIALE, della somma di euro 168.346,67, oltre interessi; C) condannava la Fibe al pagamento, in favore della RAGIONE_SOCIALE, della somma di euro 181.848,24, oltre interessi; D) condannava la Presidenza del Consiglio dei ministri a rimborsare a Fibe quanto da essa pagato per effetto delle precedenti condanne emesse nei suoi confronti; E) rigettava la domanda di rimborso di RAGIONE_SOCIALE nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri e delle altre Amministrazioni; F) rigettava gli appelli per il resto.
A sostegno dell’adottata pronuncia la Corte di merito rilevava per quanto di interesse in questa sede: a ) che le affidatarie in favore delle quali avrebbero dovuto ex art. 1, quarto comma, O.P.C.M. n. 3479/2205 essere disposti i pagamenti dal Commissario delegato, previa presentazione di regolare fattura e rendicontazione da parte delle affidatarie medesime, erano la Fibe e la Fibe Campania e non dunque la Fisia, che -secondo la ricostruzione compiuta nell’atto di appello, non contestata dalle controparti interessate -rivestiva il ruolo di capogruppo mandataria del RTI originario appaltatore, cui erano però subentrate, quali soggetti attuatori espressamente contemplati dal contratto, le società appositamente costituite RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE; b ) che, non essendo RAGIONE_SOCIALE affidataria del servizio, la genesi dei crediti dei quali la medesima aveva chiesto il rimborso risultava avvenuta al di fuori di un rapporto giuridico fonte -sia prima che dopo la risoluzione di diritto del rapporto ex d.l. n. 245/2005 -di diretti obblighi della Pubblica Amministrazione, stante che il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e il RTI, facente capo a RAGIONE_SOCIALE, risultava regolato da un accordo quadro sottoscritto dalle parti il 5 agosto 2005, che disciplinava i tratti essenziali delle rispettive obbligazioni e rimandava a successivi specifici ordini relativi ai singoli impianti CDR, oggetto dell’appalto aggiudicato al RTI capeggiato da RAGIONE_SOCIALE, l’insorgenza di distinti rapporti contrattuali da intendersi collegati, ma autonomi rispetto all’ accordo quadro; c ) che, pertanto, mentre Fibe vantava il diritto al rimborso accordato dalla legislazione emergenziale del d.l. n. 245/2005 e successive ordinanze del Presidente del Consiglio dei ministri, Fisia non godeva di identica posizione di diritto
soggettivo, ma poteva al più -poiché direttamente obbligatasi nei confronti del RTI incaricato della vigilanza dei siti CDR per l’effettuazione di prestazioni comunque riconducibili all’appalto da cui era derivata la costituzione di RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, quali soggetti attuatori -godere del rimborso dei costi sostenuti attraverso quest’ultime, conseguendo, in altri termini, la restituzione degli importi dopo che i relativi costi fossero stati riconosciuti o rimborsati dalla Pubblica Amministrazione a Fibe e RAGIONE_SOCIALE; d ) che significativamente nella comparsa conclusionale in appello RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE avevano replicato alle doglianze in esame, sostenendo che, laddove fosse stato escluso il diritto al rimborso ex art. 12 d.l. n. 90/2008, si reiterava la domanda già formulata in primo grado, ritenuta assorbita dalla decisione ex adverso impugnata, di condanna delle Amministrazioni appellanti, in solido o chi di ragione, al pagamento, in favore di RAGIONE_SOCIALE, anche delle somme già anticipate alle società di vigilanza dalla RAGIONE_SOCIALE, affinché la RAGIONE_SOCIALE potesse poi procedere al rimborso delle stesse in favore della medesima RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE; e ) che siffatta domanda risultava sì proposta nel corso del giudizio di primo grado, ma solamente con le comparse conclusionali, sicché era inammissibile; f ) che, quanto alla domanda di rivalsa proposta da RAGIONE_SOCIALE in conseguenza di quella svolta contro quest’ultima dalle società del RTI, il Tribunale aveva correttamente rilevato che della sussistenza dei crediti derivanti dallo svolgimento del servizio di vigilanza fosse stata data prova mediante produzione delle fatture e soprattutto degli ordini di servizio e della rendicontazione resa dalle ex affidatarie alla struttura commissariale.
3. -Avverso la sentenza d’appello hanno proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi, la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE

Ha resistito, con controricorso, la RAGIONE_SOCIALE in amministrazione straordinaria.

Ha resistito, altresì, la Presidenza del Consiglio dei ministri, che -a sua volta -ha proposto ricorso incidentale, articolato in due motivi.

RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE hanno resistito con ulteriore controricorso al ricorso incidentale.

Sono rimaste intimate la RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE

Il Pubblico Ministero ha depositato memoria ex art. 378, primo comma, c.p.c., in cui ha rassegnato le conclusioni trascritte in epigrafe.

All’esito, le ricorrenti principali e la ricorrente incidentale hanno depositato memorie illustrative, ai sensi dell’art. 378, secondo comma, c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Preliminarmente si rileva che, con la memoria illustrativa depositata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, si è dato atto del fatto che, con decreto del Capo Unità n. 512 del 30 dicembre 2023 (atto allegato alla memoria), sono state ammesse al rimborso (fra le altre) le fatture a suo tempo azionate nei confronti di RAGIONE_SOCIALE dalla RAGIONE_SOCIALE e dalla RAGIONE_SOCIALE (successivamente denominata RAGIONE_SOCIALE) nel giudizio promosso davanti al Tribunale di Napoli e quelle azionate dalla
RAGIONE_SOCIALE in altro giudizio, procedimenti successivamente riuniti e definiti con la sentenza d’appello impugnata.

Nondimeno, tale fatto non assume valenza dirimente -come sostenuto anche dal difensore dei ricorrenti principali in sede di discussione -, stante che nella stessa memoria si evidenzia che il decreto di pagamento in via amministrativa è stato annullato dalla sentenza n. 6598/2024 del Consiglio di Stato e non ha avuto, in ogni caso, efficacia satisfattiva.

2. -Tanto premesso, con il primo motivo le ricorrenti principali denunciano, ai sensi dell’art. 360, primo comma, nn. 3 e 4, c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d.l. n. 90/2008 nonché dell’art. 112 c.p.c., con la nullità della sentenza per omessa pronuncia, per avere la Corte di merito rigettato la domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri, avente ad oggetto il rimborso da parte della P.C.M., in favore della Fisia, delle somme da quest’ultima in via transattiva corrisposte in favore delle parti attrici con le transazioni del 19 dicembre 2012 e già oggetto di rendicontazione da parte della RAGIONE_SOCIALE alla Fibe e da quest’ultima alla competente Amministrazione.
Obiettano gli istanti che la sentenza impugnata avrebbe erroneamente interpretato ed applicato l’art. 12 del d.l. n. 90/2008, in quanto non avrebbe considerato che la previsione ‘possono provvedere’ sarebbe riferita, non tanto alla facoltà discrezionale dell’Amministrazione di provvedere al pagamento diretto in favore di un terzo fornitore (in questo caso la Fisia), quanto piuttosto alla sussistenza di un obbligo della P.A. di

provvedere, laddove fosse stata accertata, come nella fattispecie, la sussistenza dei presupposti e delle condizioni per tale pagamento.

E, in ogni caso, il pagamento diretto in favore del terzo fornitore si sarebbe posto in alternativa al pagamento in via indiretta del medesimo fornitore, attraverso Fibe.

3. -Con il secondo motivo le ricorrenti principali contestano, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., l’omesso esame di un fatto decisivo, per avere la Corte territoriale ritenuto inammissibile, perché tardivamente proposta in sede di comparsa conclusionale, la domanda di Fibe di condanna della Presidenza del Consiglio dei ministri al rimborso e alla manleva in suo favore delle somme in via transattiva corrisposte da RAGIONE_SOCIALE alle società attrici e che RAGIONE_SOCIALE doveva rimborsare a RAGIONE_SOCIALE.
Osservano, in proposito, gli istanti che la domanda di condanna delle Amministrazioni appellanti, in solido o chi di ragione, al pagamento, in favore della Fibe, anche delle somme già anticipate alle società di vigilanza dalla Fisia, affinché la Fibe potesse poi procedere al rimborso delle stesse in favore della medesima Fisia, era stata formulata sin dalla costituzione nel giudizio di primo grado.

4. -Con il terzo motivo le ricorrenti principali lamentano -senza alcuna qualificazione del vizio di legittimità enucleato -che la Corte d’appello quale conseguenza del rigetto della domanda di rimborso -ha condannato la RAGIONE_SOCIALE al pagamento delle spese del primo e del secondo grado di giudizio in favore della P.C.M. mentre la riforma della sentenza impugnata avrebbe imposto una diversa regolamentazione delle spese di entrambi i

gradi di lite, in applicazione del principio di soccombenza, con l’illegittima condanna della RAGIONE_SOCIALE alla refusione delle spese per il primo grado liquidate in euro 16.000,00 e per il secondo grado in euro 1.300,00 per esborsi e in euro 13.000,00 per compensi.

5. -Passando al ricorso incidentale, con il primo motivo la ricorrente incidentale prospetta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 15, secondo comma, dell’O.P.C.M. n. 3920 del 28 gennaio 2011 e dell’art. 5 del d.l. n. 136/2013 nonché dei d.l. n. 90/2008 e n. 195/2009, per avere la Corte distrettuale affermato la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei ministri, che non avrebbe potuto essere individuata come debitore dei soggetti che vantavano crediti nei confronti delle cessate strutture emergenziali.
Deduce l’istante che, in presenza di un soggetto di diritto qual è l’Unità Tecnica Amministrativa, come delineata dalla normativa di riferimento, subentrata nei rapporti attivi e passivi sorti in capo alle pregresse strutture commissariali, dando luogo ad un fenomeno di successione a titolo particolare, non si sarebbe verificata alcuna devoluzione in capo alla P.C.M. degli effetti derivanti dall’esercizio delle cessate funzioni dei Commissari delegati, effetto che sarebbe conseguito alla cessazione dello stato emergenziale.
Infatti, sebbene il venir meno della struttura commissariale -per il cui tramite lo Stato aveva in concreto esercitato la funzione emergenziale -integrasse, di regola, un presupposto di una necessitata successione nei rapporti obbligatori ancora in

essere, tale successione non si sarebbe verificata allorquando, come nel caso in esame, con leggi e ordinanze di protezione civile soggette a forma di pubblicità legale, fosse stata costituita una struttura amministrativa ad hoc -appunto l’U.T.A. dotata di una propria e distinta legittimazione, anche processuale, tale da consentirne l’individuazione come soggetto di diritto, unico legittimato passivo rispetto alle pretese fatte valere, secondo una linea di continuità con le cessate strutture commissariali e, quindi, quale effettivo titolare dei diritti in contestazione, sì da poter assumere la stessa posizione del suo dante causa e con specifiche competenze anche liquidatorie, il che avrebbe escluso la legittimazione della P.C.M.
6. -Con il secondo motivo la ricorrente incidentale si duole, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., della violazione dell’art. 1 del d.l. n. 245/2005 e dell’art. 4 dell’O.P.C.M. n. 3479/2005, per avere la Corte del gravame erroneamente ritenuto che le società RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE avessero assolto all’onere di rendicontazione tramite la produzione in giudizio di numerosi documenti e l’Amministrazione avesse ammesso il diritto attoreo, alludendo al proprio onere di rimborso, previa verifica della rendicontazione e della documentazione contabile, perché l’obbligo di pagamento sarebbe stato subordinato alla propedeutica rendicontazione come delineata dalle norme di riferimento, ossia solo se il rimborso delle spese sostenute dalle ex affidatarie fosse stato verificato come strettamente connesso al servizio ed esclusivamente se tali esborsi fossero stati ripetibili per l’inerenza della spesa e il rispetto del vincolo di destinazione delle anticipazioni elargite dal Commissario.
Sicché il rimborso sarebbe stato suscettibile di ammissione all’esito della conferma della verifica della conformità amministrativa, della regolarità economico-finanziaria, della regolarità di esecuzione. Segnatamente solo una spesa opportunamente documentata e positivamente riscontrata tramite una procedura di verifica di diversi aspetti avrebbe potuto implicare il suo riconoscimento, previo controllo: -della sussistenza della documentazione amministrativa relativa all’operazione dimostrativa del suo impiego e giustificativa del diritto al rimborso; – della coerenza di tali documenti con il contratto; – della completezza e coerenza della documentazione giustificativa di spesa e di pagamento; dell’ammissibilità della spesa in quanto sostenuta nel periodo consentito e secondo modalità previste in contratto.
Espone la ricorrente incidentale che nell’atto di appello era stato eccepito che la sentenza di primo grado non avesse verificato il rispetto di tali principi di contabilità pubblica e l’applicazione in concreto della procedura di rendicontazione, non essendo all’uopo sufficiente la produzione delle fatture, degli ordini di servizio e della rendicontazione resa dalle ex affidatarie alla struttura commissariale ed essendo, invece, necessario che la rendicontazione fosse stata approvata dall’Amministrazione.
7. -È logicamente pregiudiziale lo scrutinio dei motivi del ricorso incidentale.

7.1. -Il primo motivo è infondato.

Infatti, l’U.T.A. è stata istituita, con decreto del Capo del Dipartimento della protezione civile, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, in forza dell’art. 15, primo comma,

dell’O.P.C.M. n. 3920/2011 ed è preposta alla gestione dei rapporti attivi e passivi, già facenti capo alle Unità Stralcio ed Operative di cui all’art. 2 del d.l. n. 195/2009, convertito con modificazioni dalla legge n. 26/2010.

Ebbene l’U.T.A. opera in seno alla Presidenza del Consiglio dei ministri (art. 5, primo comma, del d.l. n. 136/2013, convertito con modificazioni dalla legge n. 6/214), il che esclude che essa abbia autonoma soggettività giuridica, distinta da quella della Presidenza.

Quest’ultima, invece, costituisce il centro di imputazione delle situazioni giuridiche soggettive attinenti ai rapporti obbligatori di specie.

7.2. -Anche il secondo motivo è infondato.

La censura si appunta sul rilievo della sentenza impugnata a mente del quale, quanto alla domanda di rivalsa proposta da Fibe in conseguenza di quella svolta contro quest’ultima dalle società del RTI, il Tribunale aveva correttamente rilevato che della sussistenza dei crediti derivanti dallo svolgimento del servizio di vigilanza fosse stata data prova mediante produzione delle fatture e soprattutto degli ordini di servizio e della rendicontazione resa dalle ex affidatarie alla struttura commissariale.
Tale assunto è esente da critiche, non essendo necessario che la rendicontazione probatoria dei crediti maturati dalle società che avevano curato la vigilanza per le attività svolte fosse specificamente approvata dalle Amministrazioni.

E tanto perché l’attività di cui al presente ricorso si è svolta nel regime successivo alla risoluzione del contratto di affidamento disposta dal d.l. n. 245/2005, sicché la Fibe ha agito sotto il

contro

llo dell’Amministrazione dello Stato quale mera esecutrice della stessa.

Nel regime successivo alla risoluzione, infatti, la normativa ha disposto la continuità del servizio e dunque la perdurante legittimazione della precedente affidataria, in qualità di mera esecutrice della P.A. fino al nuovo affidamento ad altri soggetti, attività da svolgere senza alcuna remunerazione ma con la copertura dei costi assicurata dalla P.C.M., ai sensi dell’art. 1, settimo comma, del d.l. n. 245/2005.

Ora, nel caso in esame, l’analitica indagine compiuta ai fini di riconoscere il rimborso assorbe e supera l’onere di rendicontazione imposto dalla legge alla Fibe al fine di ottenere il rimborso richiesto.

Tale onere, peraltro, esige null’altro che la presentazione degli stessi documenti prodotti in questa sede e consistenti nei contratti ( recte ordini di servizio) e nelle fatture emesse dall’appaltatrice, la cui attività è risultata funzionale allo stoccaggio provvisorio e definitivo dei rifiuti solidi, e non già una specifica approvazione a cura dell’Amministrazione (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 9426 del 09/04/2024; Sez. 1, Sentenza n. 9422 del 09/04/2024; Sez. 3, Ordinanza n. 11605 del 15/06/2020).
8. -A questo punto possono essere affrontate le doglianze di cui al ricorso principale.

8.1. -Il primo motivo del ricorso principale è infondato.

Sul punto, l’art. 12, primo comma, del d.l. n. 90/2008 prevedeva la facoltà dei capi missione di provvedere alle necessarie attività solutorie nei confronti degli eventuali creditori, subappaltatori, fornitori o cottimisti delle stesse società

affidatarie, a scomputo delle situazioni creditorie vantate dalle società affidatarie medesime verso la gestione commissariale.

Il successivo secondo comma disponeva, invece, che -ai fini del pagamento diretto -le società originariamente affidatarie o eventuali società ad esse subentrate dovessero trasmettere i contratti registrati e le fatture protocollate ai capi missione contenenti la parte delle attività eseguite dai soggetti di cui al primo comma.

I capi missione sono i soggetti di cui all’art. 1, terzo comma, del medesimo d.l. n. 90/2008, ossia i soggetti subentranti ai Commissari delegati all’emergenza, nominati in numero di cinque dal Sottosegretario alla Protezione civile.

Sennonché l’assenza della qualità di affidataria in capo a RAGIONE_SOCIALE non le consente di invocare tale previsione normativa.

E questo perché il pagamento è erogato in favore dell’impresa ex affidataria e quindi non nei confronti della fornitrice di questa -e, inoltre, sono sempre le imprese affidatarie che si obbligano nei confronti dei loro fornitori e che rispondono dei pagamenti dovuti (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 18152 del 06/06/2022; nello stesso senso Cons. St., Sez. IV, Sentenza n. 1586 del 03/04/2014).

Inoltre, l’art. 12, primo comma, del d.l. n. 90/2008 prefigura un modello alternativo di estinzione delle obbligazioni contratte dalle ex affidatarie, rimettendo alla discrezionalità dei capi missione la facoltà di soddisfare le pretese dei loro creditori mediante un pagamento diretto (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 18152 del 06/06/2022).

D’altronde, sussisteva l’interesse delle PP.AA. ad eccepire il difetto di legittimazione attiva di Fisia, posto che è precipuo interesse del debitore individuare il soggetto nei confronti del quale è tenuto ad adempiere, non essendo liberatorio il pagamento effettuato nei confronti di un soggetto che non sia tale.

Il fatto che Fibe potesse ratificare il pagamento diretto verso RAGIONE_SOCIALE ex art. 1188, secondo comma, c.c. non determina l’insorgenza, in capo al debitore, dell’obbligo di adempiere verso il terzo non creditore ed esclude, pertanto, l’interesse ad eccepire che quest’ultimo non ha diritto di chiedere l’adempimento.

8.2. -Il secondo motivo del ricorso principale è, invece, fondato.

In proposito, la Corte d’appello ha rilevato che, mentre Fibe vantava il diritto al rimborso accordato dalla legislazione emergenziale del d.l. n. 245/2005 e successive ordinanze del Presidente del Consiglio dei ministri, Fisia non godeva di identica posizione di diritto soggettivo, ma poteva al più -poiché direttamente obbligatasi nei confronti del RTI incaricato della vigilanza dei siti CDR per l’effettuazione di prestazioni comunque riconducibili all’appalto da cui era derivata la costituzione di Fibe e RAGIONE_SOCIALE, quali soggetti attuatori -godere del rimborso dei costi sostenuti attraverso quest’ultime, conseguendo, in altri termini, la restituzione degli importi dopo che i relativi costi fossero stati riconosciuti o rimborsati dalla Pubblica Amministrazione a RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE.
Ed infatti significativamente -prosegue la Corte territoriale -nella comparsa conclusionale in appello Fisia e Fibe avevano

replicato alle doglianze in esame, sostenendo che, laddove fosse stato escluso il diritto al rimborso ex art. 12 del d.l. n. 90/2008, si reiterava la domanda già formulata in primo grado, ritenuta assorbita dalla decisione ex adverso impugnata, di condanna delle Amministrazioni appellanti, in solido o chi di ragione, al pagamento, in favore di Fibe, anche delle somme già anticipate alle società di vigilanza dalla Fisia, affinché la Fibe potesse poi procedere al rimborso delle stesse in favore della medesima Fisia Ambiente, già Fisia COGNOME.
All’esito, la Corte distrettuale ha comunque prospettato l’inammissibilità di tale domanda, in quanto proposta nel corso del giudizio di primo grado solamente con le comparse conclusionali.

Nondimeno, la dedotta tardività della domanda svolta da Fibe nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri, in realtà, non sussisteva, stante che la domanda di manleva di quanto eventualmente ritenuto dovuto da questa a Fisia era già stata formulata all’atto della costituzione in giudizio in primo grado.

Precisamente RAGIONE_SOCIALE ha richiesto -sin dal proprio atto di costituzione nel giudizio di prime cure -che, in ipotesi di accoglimento della domanda ex adverso proposta, la Presidenza del Consiglio dei ministri fosse condannata al pagamento di quanto riconosciuto in favore di parte attrice e comunque a manlevare e tenere indenne la RAGIONE_SOCIALE in proprio e quale incorporante della RAGIONE_SOCIALE, in via diretta e/o indiretta, da ogni eventuale (e comunque fermamente denegata) conseguenza e/o esborso dovesse esitare dal giudizio, ivi compresa dunque la domanda formulata nei suoi confronti da RAGIONE_SOCIALE
Nel corpo della comparsa conclusionale la RAGIONE_SOCIALE si era limitata -una volta divenuto attuale e liquido il credito di RAGIONE_SOCIALE verso Fibe, in conseguenza della definizione transattiva della vertenza con le società attrici -a quantificare la propria domanda, nella parte avente oggetto il rimborso delle somme pagate in via transattiva da RAGIONE_SOCIALE alle società attrici e per le quali la Fibe era tenuta a rimborsare RAGIONE_SOCIALE; ma tale precisazione costituiva una mera esplicitazione della domanda già articolata in sede di costituzione.
8.3. -Il terzo motivo del ricorso principale è un ‘non motivo’, ma il mero precipitato dell’accoglimento del superiore motivo, in ragione dell’effetto espansivo interno ex art. 336, primo comma, c.p.c.

9. -In definitiva, il secondo motivo del ricorso principale deve essere accolto, nei sensi di cui in motivazione, mentre i rimanenti motivi del ricorso principale e il ricorso incidentale vanno disattesi.

La sentenza impugnata va dunque cassata, con rinvio della causa alla Corte d’appello di Napoli, in diversa composizione, che deciderà uniformandosi agli enunciati principi di diritto e tenendo conto dei rilievi svolti, provvedendo anche alla pronuncia sulle spese del giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte Suprema di Cassazione

accoglie, nei sensi di cui in motivazione, il secondo motivo del ricorso principale, rigetta i restanti motivi del ricorso principale e il ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata in relazione

al motivo accolto e rinvia la causa alla Corte d’appello di Napoli, in diversa composizione, anche per la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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