Rientro del personale: quando la PA non è obbligata

Un ente pubblico aveva esternalizzato un servizio a un consorzio privato, con una clausola contrattuale che prevedeva il ‘rientro del personale’ presso l’ente in caso di cessazione dell’accordo. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 2484/2024, ha stabilito che tale clausola è nulla se non si verifica un effettivo trasferimento di attività o servizio (reinternalizzazione). Un semplice accordo contrattuale non può obbligare la Pubblica Amministrazione ad assumere personale, poiché l’assunzione nel settore pubblico è vincolata a rigide norme di legge.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rientro del Personale nella PA: la Clausola Contrattuale Non Basta

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema cruciale nei rapporti tra Pubblica Amministrazione e appaltatori privati: la validità delle clausole che prevedono il rientro del personale dell’appaltatore nell’organico dell’ente pubblico alla cessazione del contratto. La decisione chiarisce che una promessa contrattuale, da sola, non è sufficiente a scavalcare le rigide normative che regolano le assunzioni nel settore pubblico.

I Fatti del Caso: Esternalizzazione e Promessa di Ritorno

La vicenda trae origine dalla revoca di una convenzione tra un Ente Pubblico e un consorzio privato per la gestione di servizi di formazione professionale. Una lavoratrice del consorzio, il cui rapporto di lavoro era cessato a seguito della revoca, si era rivolta al tribunale chiedendo il riconoscimento del suo diritto a proseguire il rapporto di lavoro direttamente con l’Ente Pubblico.

La sua richiesta si fondava su una specifica clausola presente nelle convenzioni stipulate tra l’ente e il consorzio, la quale prevedeva che, in caso di cessazione del contratto per qualsiasi causa, i rapporti di lavoro sarebbero proseguiti con l’Ente Pubblico, con un richiamo all’articolo 2112 del codice civile.

La Decisione della Corte d’Appello

In un primo momento, la Corte d’Appello aveva dato ragione alla lavoratrice. I giudici di secondo grado avevano interpretato la clausola come un impegno valido, anche in assenza di una effettiva reinternalizzazione del servizio. Secondo la Corte territoriale, il richiamo all’art. 2112 c.c. doveva essere inteso in senso ‘atecnico’, ovvero come una garanzia contrattuale di riassorbimento a prescindere dal verificarsi di un vero e proprio trasferimento di azienda.

L’Analisi della Cassazione sul rientro del personale

La Suprema Corte ha ribaltato la decisione, accogliendo il ricorso dell’Ente Pubblico e stabilendo un principio di diritto fondamentale. L’analisi dei giudici si è concentrata sulla distinzione tra autonomia contrattuale privata e i vincoli imperativi del diritto pubblico.

La questione della decadenza

In via preliminare, la Cassazione ha confermato la decisione d’appello su un punto procedurale: l’azione della lavoratrice non era soggetta al termine di decadenza previsto dalla legge per l’impugnazione di contratti di lavoro illegittimi. Questo perché la lavoratrice non sosteneva che l’Ente Pubblico fosse sempre stato il suo vero datore di lavoro, ma rivendicava un diritto alla riassunzione sorto al momento della cessazione del contratto di appalto, basandosi sulla clausola convenzionale.

Il Principio di Diritto: i Limiti all’Autonomia Negoziale della PA

Il punto centrale della decisione riguarda la validità della clausola di riassorbimento. La Corte ha affermato che il rientro del personale presso una Pubblica Amministrazione non può essere un mero effetto automatico della cessazione di un contratto di concessione o appalto.

Una clausola di questo tipo è da considerarsi nulla se non si verificano le condizioni sostanziali previste dalla legge, ovvero:
1. Un effettivo trasferimento di azienda o ramo d’azienda ai sensi dell’art. 2112 c.c.
2. Una specifica ipotesi di retrocessione prevista da norme di legge (come l’art. 31 del D.Lgs. 165/2001).

In assenza di una reale reinternalizzazione del servizio, la Pubblica Amministrazione non può acquisire personale al di fuori delle proprie esigenze di servizio e delle procedure di programmazione, spesa e dotazione organica imposte dalla legge. Un accordo privato non può derogare a queste norme imperative.

le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla netta separazione tra le regole del diritto privato e i vincoli pubblicistici che governano l’azione amministrativa. La Cassazione ha sottolineato che consentire a una PA di assumere personale tramite una semplice clausola contrattuale, senza un effettivo trasferimento di attività, equivarrebbe a eludere le norme imperative in materia di reclutamento pubblico. L’accordo, se interpretato in tal senso, sarebbe nullo per illiceità della causa, in quanto mirerebbe a un risultato vietato dall’ordinamento. Il richiamo ‘atecnico’ all’art. 2112 c.c. non può creare un obbligo di assunzione se mancano i presupposti fattuali e giuridici per la sua applicazione, ovvero il passaggio di un complesso di beni e persone organizzato per l’esercizio di un’attività economica.

le conclusioni

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Stabilisce chiaramente che le clausole di salvaguardia occupazionale, pur lodevoli nelle intenzioni, non possono garantire un automatico rientro del personale presso la PA committente. I lavoratori di aziende private che operano in appalto per il settore pubblico devono essere consapevoli che la loro stabilità occupazionale non può dipendere da clausole contrattuali che contrastano con i principi fondamentali del pubblico impiego. Per le Pubbliche Amministrazioni, la sentenza rappresenta un monito a non inserire in convenzioni e contratti impegni che non possono essere legalmente mantenuti, ribadendo che qualsiasi forma di reclutamento deve avvenire nel rigoroso rispetto delle procedure di legge.

Una clausola in un contratto di appalto può obbligare una Pubblica Amministrazione a riassumere i dipendenti dell’appaltatore privato alla fine del contratto?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che una tale clausola è nulla se non si verificano le condizioni specifiche previste dalla legge, come una reale reinternalizzazione del servizio o una cessione di ramo d’azienda. Un semplice accordo non può scavalcare le norme imperative sul reclutamento pubblico.

L’articolo 2112 del codice civile sul trasferimento d’azienda si applica sempre in questi casi?
No. Il semplice richiamo all’art. 2112 c.c. in un contratto non è sufficiente a renderlo applicabile. È necessario che avvenga un effettivo trasferimento di un’entità economica organizzata (azienda o suo ramo), non basta la mera cessazione di un contratto di servizio.

La richiesta di un lavoratore di essere assunto da una PA in base a una clausola contrattuale è soggetta a un termine di decadenza?
Nel caso specifico, la Cassazione ha ritenuto che il termine di decadenza previsto per contestare la natura del rapporto di lavoro (art. 32, L. 183/2010) non si applicasse. La domanda non mirava ad accertare che la PA fosse il vero datore sin dall’inizio, ma a far valere un diritto alla riassunzione nato dalla clausola stessa alla fine del contratto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 2484 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 2484 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 26/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10035/2018 R.G. proposto da:

COMUNE RAGIONE_SOCIALE TORINO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti NOME AVV_NOTAIO COGNOME e NOME COGNOME ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma, INDIRIZZO

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, rappresentata e difesa dagli Avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata presso lo studio della prima in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO -controricorrente- avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di TORINO n. 700/2017, depositata il 5/10/2017, NRG 534/2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

la Corte d’Appello di Torino, riformando parzialmente la sentenza del Tribunale della stessa città che aveva ritenuto la decadenza ai sensi dell’art. 34, co. 4, lett. d L. 183/2010, ha accolto la domanda con cui NOME COGNOME aveva chiesto di riconoscere il proprio RAGIONE_SOCIALE alla prosecuzione del rapporto di lavoro presso il predetto ente, in conseguenza della revoca della convenzione per la gestione dei servizi di formazione professionale intercorsa tra il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE;
1.1

la Corte territoriale riteneva che la decadenza dall’azione non potesse essere affermata, in quanto la pretesa non riguardava l’imputazione del rapporto ad un soggetto diverso dal titolare del contratto, quanto l’accertamento della prosecuzione con il RAGIONE_SOCIALE del rapporto già intercorso tra la COGNOME e RAGIONE_SOCIALE;

la domanda non rientrava dunque -secondo la Corte territoriale -. nella eccezionale previsione di cui all’art. 32 lett. d) cit.;

nel merito, la Corte d’Appello riteneva di confermare un proprio precedente, riguardante altri lavoratori, in cui essa aveva ritenuto che il RAGIONE_SOCIALE alla riattivazione del rapporto di pubblico impiego derivasse dalle Convenzioni stipulate tra il RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE (nel 1996 e poi nel 2007), in cui era stato previsto che i rapporti di lavoro, già intercorrenti con il RAGIONE_SOCIALE e trasferiti a RAGIONE_SOCIALE in ragione della esternalizzazione del servizio, sarebbero proseguiti con il RAGIONE_SOCIALE, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2112 c.c., nel caso di cessazione per qualsiasi causa delle predette Convenzioni;
il richiamo all’art. 2112 c.c. era da intendere in senso ‘atecnico’ e tale, dunque, da valere anche a prescindere dall’effettiva reinternalizzazione dei servizi presso RAGIONE_SOCIALE, che era pacifico non vi fosse stata, trattandosi di clausole contrattuali volte ad

assicurare in ogni caso ai lavoratori il riassorbimento alle dipendenze del RAGIONE_SOCIALE anche attraverso il mantenimento dei posti nella dotazione organica di esso;

il RAGIONE_SOCIALE di Torino ha proposto ricorso per cassazione sulla base di sei motivi, resistiti da controricorso della lavoratrice;

sono in atti memorie di ambo le parti;

CONSIDERATO CHE

il primo motivo di ricorso denuncia la violazione e falsa applicazione (art. 360 n. 3 e 5 c.p.c.) dell’art. 32, co. 4, lett. d) L. 183/2010 e dell’art. 6 L. 604/1966, in relazione agli artt. 99 e 112 c.p.c. , per essersi erroneamente escluso che il petitum della controversia riguardasse l’imputazione del rapporto ad un soggetto diverso dal titolare del contratto il secondo motivo di ricorso denuncia la violazione e falsa applicazione (art. 360 n. 3 e 5 c.p.c.) dell’art. 32, co. 4, lett. d) L. 183/2010 e dell’art. 6 L. 604/1966, in relazione agli artt. 12 disp. prel. c.c. e 1362 c.c., per essersi erroneamente attribuito alla previsione contenuta nell’art. 32, co. 4 lett. d) cit. valor e di stretta interpretazione e quindi tale da non ricomprendere la questione oggetto di causa;
il terzo motivo assume la violazione e falsa applicazione (art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c.) sempre dell’art. 32, co., 4, lett. d) L. 183/2010 e 6 L. 604/1966, in relazione agli artt. 12 disp. prel. c.c. e 1362 c.c., per essersi erroneamente rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancato esercizio del RAGIONE_SOCIALE entro i termini di decadenza a decorrere dalla data della deliberazione di revoca dell’affidamento a RAGIONE_SOCIALE del 24.4.2012 ovvero della cessazione del rapporto di lavoro con RAGIONE_SOCIALE;

i motivi, da analizzare congiuntamente data la comunanza del tema con essi sollecitato, sono infondati;

la domanda giudiziale, come descritta nella sentenza impugnata e per come poi è stata accolta, non riguarda l’applicazione diretta dell’art. 2112 c.c., mancando pacificamente la reinternalizzazione dell’attività o dell’azienda, ma l’accertamento del RAGIONE_SOCIALE alla prosecuzione del rapporto con il RAGIONE_SOCIALE come conseguenza degli effetti negoziali di cui alla Convenzione intercorsa tra RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, tali da prevedere un rinvio ‘atecnico’ all’art. 2112 c.c. e dunque ad assicurare il rientro dei lavoratori presso l’ente territoriale per effetto della revoca dell’affidamento dei servizi di formazione professionale;
l’ipotesi di cui alla lettera d) dell’art.32 cit., rispetto alla quale è stata formulata l’eccezione di decadenza, riguarda il caso in cui si chieda la ‘ costituzione o l’accertamento di un rapporto di lavoro in capo a un soggetto diverso dal titolare del contratto ‘;

per integrarne i presupposti, eccezionali trattandosi di regola limitativa di diritti sostanziali (Cass. 31 marzo 2021, n. 8964; Cass. 9 marzo 2020, n. 6649; Cass. 7 novembre 2019, n. 28750), è dunque necessario che sia contestata l’esistenza del rapporto in capo al titolare del contratto;

nel caso di specie, tuttavia, la lavoratrice non ha contestato che, fino a quando il rapporto era intercorso con RAGIONE_SOCIALE, quest’ultima fosse la titolare di esso e non è neppure contestato che il rapporto con RAGIONE_SOCIALE dovesse cessare con la revoca della convenzione e quindi, a ben vedere e secondo quanto emerge dal ricorso per cassazione, non vengono neanche in gioco (o comunque non sono più in gioco) questioni in sé sulla legittimità del licenziamento intimato dalla stessa RAGIONE_SOCIALE, in quanto la pretesa è diversa e consiste nell’accertamento riconosciuto fondato dalla Corte di merito -del RAGIONE_SOCIALE alla riammissione in servizio presso il RAGIONE_SOCIALE
di Torino per effetto delle convenzioni intercorse tra lo stesso e RAGIONE_SOCIALE;

non si chiede dunque l’accertamento del radicarsi del rapporto in capo a soggetto diverso da titolare del contratto, ma la pretesa si fonda sul diverso presupposto che al cessare del rapporto con RAGIONE_SOCIALE il medesimo si sarebbe dovuto ricostituire con il RAGIONE_SOCIALE;

non ricorre dunque l’ipotesi decadenziale eccepita, e neppure può portarsi la disamina su altre ipotesi di decadenza (ad es. sull’ipotesi di cui alla lettera c del medesimo art. 32), in quanto non è quanto dedotto e su cui insistono i motivi, dovendosi del resto considerare che quella di decadenza è – di regola -eccezione in senso stretto (art. 2969 c.c.);

in definitiva la fattispecie su cui si fonda la domanda accolta dalla Corte di merito non rientra nell’ambito della come detto eccezionale -ipotesi decadenziale;

il quarto motivo denuncia l’erronea e falsa applicazione dell’art. 1362 c.c. e 1367 c.c. nella parte in cui la Convenzione RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE è stata intesa nel senso che essa affermasse l’obbligo di prosecuzione del rapporto pur in assenza di una effettiva reinternalizzazione del servizio;

secondo il RAGIONE_SOCIALE, le previsioni convenzionali avrebbero riconosciuto il RAGIONE_SOCIALE al ripristino dei rapporti di lavoro solo se vi fosse stata reinternalizzazione del servizio, come pacificamente non era avvenuto, appunto che addirittura, il fallimento di RAGIONE_SOCIALE aveva in realtà trasferito l’azienda a soggetti terzi che avevano proseguito l’attività;

2.1

il motivo è da accogliere, nei termini in cui si va a dire;

2.2

è indubbio che non sia sufficiente, a sorreggere il RAGIONE_SOCIALE alla riassunzione, un accordo convenzionale con l’ente pubblico , di

applicazione dell’art. 2112 c.c. a prescindere dal verificarsi di un trasferimento di azienda o, almeno, del servizio;

questa RAGIONE_SOCIALE.CRAGIONE_SOCIALE, ha recentemente precisato, in vicenda del tutto analoga a quella oggetto di causa e con motivazioni cui si fa rinvio ai sensi dell’art. 118 disp., att. c.p.c., che il ritrasferimento alla P.A. dei rapporti di lavoro, già ceduti da quest’ultima ad un RAGIONE_SOCIALE in concomitanza con la stipula di un rapporto di concessione, è ammissibile solo nelle specifiche ipotesi di retrocessione previste dalla legge (art. 31 d.lgs. n. 165 del 2001 o art. 2112 c.c.), sicché è nulla la clausola del contratto di concessione che preveda tale retrocessione quale mero effetto della cessazione del rapporto concessorio (Cass. 25 luglio 2023, n. 22324);
del resto, anche in altri precedenti in cui si è ipotizzata in RAGIONE_SOCIALE la possibilità di un rientro dei dipendenti presso la P.A. (Cass. 12 aprile 2021, n. 9568; Cass. 5 marzo 2020, n. 6290), ciò è stato comunque riconnesso -a parte una serie di ulteriori condizioni che qui non interessano -al verificarsi della reinternalizzazione dei servizi;

tali regole valgono certamente per la Convenzione del 2007 che, in esito alla scadenza di quella precedente, disciplina la vicenda, ma anche nel vigore del pregresso regime di cui all’originario d. lgs. 29/1993 non era certamente possibile che in via negoziale si stabilisse in ipotesi l’assegnazione o il rientro di personale verso l’ente pubblico, senza transito delle corrispondenti attività o aziende;

non è infatti consentito alla RAGIONE_SOCIALE acquisire personale al di fuori delle esigenze dei servizi da essa svolti e secondo le regole di rispetto dei vincoli di spesa, programmazione e dotazione;

pertanto, se il senso da attribuire a quella clausola fosse quello di prevedere un ritrasferimento a prescindere dal ricorrere delle specifiche condizioni di legge, essa sarebbe nulla ed improduttiva di effetti, come indirettamente sostenuto nel motivo attraverso il

richiamo all’art. 1367 c.c., salvo solo il disposto -a meri fini retributivi di attività comunque medio tempore svolte dell’art. 2126 c.c.;

non può dunque ritenersi fondato il riconoscimento del RAGIONE_SOCIALE alla riammissione in servizio in conseguenza di una portata ‘atecnica’ del richiamo all’art. 2112 c.c., perché si tratta di effetti che non è possibile ricondurre ad una volontà negoziale, avendo al contempo la Corte territoriale accertato che non vi era stata reinternalizzazione del servizio e dell’azienda e dunque non vi erano margini per l’applicazione delle norme che solo in tali frangenti riconoscono la prosecuzione dei rapporti di lavoro;
2.3

nella sentenza impugnata si fa riferimento ad una pronuncia del TAR n. 3317/2000, che avrebbe imposto al RAGIONE_SOCIALE, illo tempore , di mantenere nella dotazione organica i posti relativi al personale addetto alla formazione professionale;

a tale pronuncia si fa riferimento non quale documento del presente processo, ma attraverso la trascrizione delle motivazioni di altro precedente della medesima Corte territoriale che aveva accolto domande analoghe a quella della COGNOME proposte da altri lavoratori (profilo quest’ultimo, di per sé, irrilevante in questa sede per come viene prospettato; vedi, per tutte: Cass. n. 17026 del 2008);

al di là di ciò, non vi è peraltro dubbio che, se anche quello così riportato fosse il contenuto di tale pronuncia, evidentemente essa nel 2000 non poteva certamente avallare una riassunzione da effettuare nel 2012 -sulla base poi anche di una nuova convenzione, per quanto riproduttiva in parte qua della precedente; d’altra parte, a tutto concedere, va rilevato come il mantenimento dei posti in pianta organica sia cosa diversa dal RAGIONE_SOCIALE alla riammissione in servizio, condizionato dal ricorrere dei presupposti di legge al momento del verificarsi della cessazione del rapporto
con il cessionario e che non può dunque prescindere dal fatto che vi fosse reinternalizzazione delle attività e/o trasferimento dell’azienda;

2.4

la Corte d’Appello ha dunque errato nel ritenere possibile che una previsione negoziale consentisse il rientro del personale presso il RAGIONE_SOCIALE, pur essendo al contempo accertato dalla stessa sentenza impugnata che non vi era stata alcuna reinternalizzazione del servizio e dunque neanche alcun rientro di aziende nell’alveo della PRAGIONE_SOCIALE;

tutto ciò comporta la cassazione della sentenza impugnata in riferimento al quarto motivo di ricorso, con rigetto dei primi tre motivi e assorbimento del quinto e del sesto motivo, in quanto riguardanti il trattamento retributivo da applicare nel passaggio e dunque un profilo dipendente da quello in ordine all’ an della riassunzione, di cui al motivo accolto;

P.Q.M.

La Corte accoglie il quarto motivo di ricorso, rigettati i primi tre, assorbiti il quinto ed il sesto, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d’Appello di Torino, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 07/11/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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