Riduzione contratto appalto pubblico: quando è legittima?

Una società di servizi ha impugnato una riduzione del 25% del compenso pattuito in un contratto di appalto pubblico per servizi di pulizia scolastica, imposta dal Ministero committente. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando il principio secondo cui la Pubblica Amministrazione ha la facoltà di modificare unilateralmente le condizioni del contratto entro i limiti di legge. L’unica tutela per l’appaltatore è il diritto di recesso, non la pretesa di adempimento alle condizioni originarie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riduzione Contratto Appalto Pubblico: La PA Può Tagliare il Compenso?

La gestione dei contratti con la Pubblica Amministrazione presenta peculiarità che la distinguono nettamente dai rapporti tra privati. Una di queste riguarda la possibilità per l’ente pubblico di modificare unilateralmente le condizioni contrattuali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione offre spunti cruciali sul tema della riduzione del contratto di appalto pubblico, chiarendo i limiti del potere della P.A. e le tutele a disposizione dell’appaltatore. Analizziamo la decisione per comprendere la portata di questo principio.

I Fatti del Caso: Dal Servizio di Pulizia alla Controversia Legale

Una società multiservizi aveva stipulato, nel lontano 1998, una convenzione con un grande Comune del Sud Italia per la pulizia dei plessi scolastici. Successivamente, per effetto di una riforma normativa, la competenza e l’onere economico per tali servizi venivano trasferiti dal Comune allo Stato, e precisamente al Ministero dell’Istruzione.

Il Ministero, avvalendosi di una circolare basata su una normativa del 1923, comunicava alla società una decurtazione del 25% del corrispettivo per l’anno 2010. La società, pur manifestando il proprio dissenso, continuava a svolgere il servizio, agendo poi in giudizio per ottenere il pagamento dell’intero importo originariamente pattuito.

La Decisione della Corte d’Appello e la riduzione del contratto di appalto pubblico

Il Tribunale di primo grado aveva inizialmente dato ragione alla società. Tuttavia, la Corte d’Appello, riformando parzialmente la sentenza, ha ritenuto legittima la riduzione del contratto di appalto pubblico. I giudici di secondo grado hanno stabilito che la P.A. aveva esercitato una facoltà prevista dalla legge, che le consente di variare le prestazioni e, di conseguenza, il compenso, entro determinati limiti quantitativi. Di fronte a tale decisione, la società ha proposto ricorso in Cassazione.

L’Analisi della Corte di Cassazione: un Ricorso Inammissibile

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso della società inammissibile, chiudendo di fatto la questione. Gli Ermellini hanno evidenziato due aspetti cruciali:

1. Vizio procedurale: Il ricorso non criticava specificamente le ragioni giuridiche alla base della decisione d’appello, limitandosi a riproporre argomentazioni già esaminate e respinte.
2. Principio di diritto: La Corte ha ribadito un principio consolidato in materia di appalti pubblici. La facoltà dell’Amministrazione di imporre variazioni (in aumento o in diminuzione) fino a un quinto del prezzo (o altre percentuali previste da leggi speciali) è una regola generale, immanente alla disciplina del contratto pubblico.

Le Motivazioni della Decisione

La motivazione centrale della Corte si fonda sull’articolo 11 del R.D. 2440/1923, una norma storica ma ancora applicabile, che conferisce alla committente pubblica un potere di modifica unilaterale. Questo potere, spiegano i giudici, non necessita di un’apposita clausola contrattuale, in quanto discende direttamente dalla legge e risponde all’esigenza di tutelare l’interesse pubblico, che è preminente nell’esecuzione dell’appalto. La P.A. deve poter adeguare la prestazione a nuove esigenze o a vincoli di bilancio, come in questo caso.

L’appaltatore non è privo di tutela, ma essa non consiste nel diritto a pretendere l’esecuzione del contratto alle condizioni originarie. La legge, infatti, gli riconosce il diritto di risolvere il contratto (recesso) qualora la variazione superi una certa soglia. Nel caso di specie, la società non si era avvalsa di questa facoltà, ma aveva continuato la prestazione. Di conseguenza, secondo la Corte, ha implicitamente accettato la variazione, e la sua pretesa al pagamento integrale è infondata.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame conferma un caposaldo del diritto degli appalti pubblici: il rapporto tra P.A. e appaltatore non è paritetico. L’Amministrazione gode di un potere di supremazia che le consente di modificare il contratto per ragioni di interesse pubblico. Per le imprese che lavorano con il settore pubblico, questa pronuncia è un monito importante: di fronte a una richiesta legittima di riduzione del contratto di appalto pubblico, la scelta strategica non è contestare il potere della P.A., ma valutare attentamente se esercitare il diritto di recesso o proseguire il rapporto alle nuove condizioni economiche.

Può la Pubblica Amministrazione ridurre unilateralmente il compenso di un contratto d’appalto già in corso?
Sì. La Corte ha confermato che l’Amministrazione committente ha la facoltà, derivante direttamente dalla legge, di disporre diminuzioni delle prestazioni e del relativo corrispettivo entro limiti legali (nel caso specifico, del 25%), e l’appaltatore è tenuto a conformarsi a tale variazione.

Quale tutela ha l’appaltatore in caso di riduzione del contratto di appalto pubblico?
La principale tutela riconosciuta all’appaltatore non è quella di pretendere l’esecuzione alle condizioni originarie, ma il diritto di risolvere il contratto (recesso). Se non esercita questa facoltà e continua la prestazione, si considera che abbia accettato le nuove condizioni imposte dall’Amministrazione.

Perché il ricorso della società è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato giudicato inammissibile perché non contestava in modo specifico e pertinente il principio giuridico applicato dalla Corte d’Appello. Invece di criticare la correttezza dell’interpretazione normativa, la società si è limitata a riproporre le stesse argomentazioni già valutate e respinte nei gradi di merito, senza confrontarsi con il consolidato orientamento giurisprudenziale sul potere di modifica unilaterale della P.A.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 23417 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 23417 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3250/2020 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa dall’avvocato NOME (CODICE_FISCALE con domicilio digitale EMAILpec.ordineavvocaticatania.it ;

-ricorrente-

contro

UFFICIO SCOLASTICO PROVINCIALE DI CATANIA, UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE PER LA SICILIA, MINISTERO ISTRUZIONE UNIVERSITA’ RICERCA

-intimati- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO CATANIA n. 1353/2019 depositata il 11/06/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/06/2025 dalla consigliera NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

1.La Corte d’appello di Catania con la sentenza qui impugnata si è pronunciata sul gravame proposto dal Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, nonché dalla Direzione scolastica regionale per la Sicilia e dall’Ufficio scolastico provinciale di Catania, avverso la sentenza del Tribunale di Catania, che in parziale accoglimento dell’opposizione proposta dal medesimo Ministero aveva ingiunto il pagamento in favore della società RAGIONE_SOCIALE dell’importo di euro 2.465.228,49 oltre gli interessi moratori ex d.lgs. 231/2002 nella misura legale dalla domanda al soddisfo. Il pagamento era dovuto in forza della convenzione stipulata il 22 maggio 1998 tra il Comune di Catania e la società RAGIONE_SOCIALE (società costituita per lo svolgimento di servizi di interesse comunale) alla quale l’Ente aveva affidato il servizio di pulizia dei plessi scolastici secondo modalità, tempi e corrispettivi ivi indicati.
Con l’opposizione il Ministero contestava l’erroneo rigetto dell’eccezione svolta in punto di difetto di legittimazione passiva (1), l’errata conclusione secondo la quale le fatture prodotte costituivano idonea prova del credito vantato (2), la ritenuta sussistenza della prova circa la fondatezza della pretesa azionata da RAGIONE_SOCIALE argomentata sulla scorta della relazione della consulenza tecnica d’ufficio espletata in altro giudizio fra le stesse parti (3) e il mancato accoglimento dell’eccezione riguardante la disposta riduzione del 25% della spesa relativamente all’anno 2010 in virtù della circolare numero 9537 del 2009 del Ministero dell’Interno (4).
La Corte d’appello respingeva la doglianza in punto di legittimazione passiva del Ministero a seguito della ricostruzione della normativa rilevante sul punto. In particolare riteneva che a

seguito dell’emanazione della legge n. 124 del 1999 e del successivo d.m. 184/1990, che avevano comportato il trasferimento dal Comune allo Stato dell’onere di fornitura dei servizi ATA limitatamente ai servizi resi in favore delle scuole statali, sussisteva la legittimazione passiva del Ministero.

Parimenti respingeva la seconda doglianza sulla prova del credito ritenendola inammissibile in mancanza di contestazioni sulle prestazioni effettuate dall’appaltatrice.

Respingeva altresì il terzo motivo ritenendo corretto il richiamo al giudicato formatosi nel precedente giudizio tra le parti.

La Corte territoriale accoglieva, invece, il quarto motivo atteso che il contenuto della circolare n. 9537 del 14 dicembre 2009 del Miur richiamava il disposto dell’articolo 11 r.d. n.2440/1923, a tenore del quale era stato comunicato relativamente all’anno 2010 che la spesa per la fornitura di servizi di pulizia ed altre attività ausiliarie doveva essere prevista nella misura massima del 75% del corrispettivo del contratto in essere. Ciò posto, a fronte della comunicazione alla Catania RAGIONE_SOCIALE detta circolare non vi era stato il ricorso alla facoltà di risolvere il contratto, sicché riteneva legittima la decurtazione nella misura del 25% dell’importo dovuto dal Ministero alla Catania RAGIONE_SOCIALE
La cassazione della suddetta sentenza d’appello n.1353/2019 pubblicata l’11/6/2019 è chiesta dalla società RAGIONE_SOCIALE con ricorso notificato il 10/1/2020 affidato a due motivi ed illustrato da memoria.

Il Ministero dell’Istruzione, l’Ufficio scolastico regionale per la Sicilia e l’Ufficio scolastico provinciale di Catania sono rimasti intimati.

CONSIDERATO CHE

Va preliminarmente rilevato che il ricorso risulta notificato alla sola Avvocatura distrettuale dello Stato mentre avrebbe dovuto essere notificato all’Avvocatura generale dello Stato;

conseguentemente è nulla la notifica effettuata presso l’Avvocatura distrettuale anziché presso l’Avvocatura generale dello Stato e astrattamente ne è ammissibile la rinnovazione presso quest’ultima (Cass. Sez. Un. 608/2015).

9.1. Tuttavia, come precisato sempre dalla Corte, ove si abbia ragione di ritenere che il ricorso non superi la soglia di ammissibilità, ciò esonera la Corte dal disporne la rinnovazione della notificazione in applicazione del principio della ragionevole durata del processo, che impone al giudice, ai sensi degli artt. 175 e 127 c.p.c., di evitare e impedire i comportamenti che ostacolino una sollecita definizione del giudizio, tra i quali rientrano quelli che si traducono in un inutile dispendio di attività processuale e in formalità superflue perché non giustificate dalla struttura dialettica del processo (cfr. Cass. 6924/2020; id. 16141/2019).
9.2. Ritiene, infatti, il Collegio che il ricorso in esame sia inammissibile per quanto di seguito osservato.

Con il primo motivo si deduce (in relazione all’art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ.) la violazione e falsa applicazione del disposto dell’art. 345, comma uno, cod. proc. civ. per avere la Corte territoriale erroneamente accolto il quarto motivo di appello relativo alla riduzione del 25% della spesa relativamente all’anno 2010 in virtù della circolare n. 9537 del 14 dicembre 2009 ritenendo ritualmente proposta la relativa eccezione da parte dell’amministrazione , nonostante il primo giudice l’avesse rigettata sul presupposto che la stessa mai fosse stata argomentata dall’Avvocatura in difesa del Ministero.
10.1. La censura è inammissibile perché non si confronta con la motivazione della sentenza che dà atto che sulla questione il giudice di primo grado si era espresso, seppure in termini diversi ( cfr. pag.7 , righi 5-7 della sentenza di prime cure) e che nessun rilievo di inammissibilità della censura risultava essere stato proposto dalla parte appellata e odierna ricorrente.

11. Con il secondo motivo si deduce (in relazione all’art. 360, n.3, cod. proc. civ.) che la Corte territoriale abbia erroneamente equiparato la mera comunicazione della circolare 9537 del 14 dicembre 2009 a una ‘ concordata riduzione ‘, ignorando che la RAGIONE_SOCIALE aveva espresso dissenso attraverso le note del 10.2.2010 e 8.2.2010, allegate agli atti del fascicolo di primo grado.

11.1. La censura è inammissibile.

11.2. E’ stato al riguardo chiarito che (Cass. 18002/2018) l’art. 11 del r.d. n. 2440 del 1923, nel disporre che l’appaltatore è tenuto ad assoggettarsi, entro il limite di un quinto del prezzo di appalto, ad eventuali aumenti o diminuzioni nelle opere, lavori o forniture che si rendano necessari nel corso dell’esecuzione del contratto, detta una regola di carattere generale (già introdotta, in materia di lavori pubblici, dall’art. 344 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F), applicabile agli appalti pubblici ed analoga a quella dettata in materia di appalti privati dall’art. 1661 cod. civ.. L’esercizio della corrispondente facoltà da parte dell’Amministrazione non richiede un’apposita previsione contrattuale, costituendo espressione del principio, immanente alla disciplina dell’appalto, secondo cui la realizzazione dell’opera o la prestazione del servizio ha luogo nell’esclusivo interesse del committente. Esso non richiede la stipulazione di un atto aggiuntivo e non è subordinato al verificarsi di fatti sopravvenuti ed imprevedibili al momento della stipulazione del contratto, ma solo all’osservanza del limite quantitativo stabilito dalla legge, nonché al rispetto della natura essenziale della prestazione pattuita, rispetto alla quale le variazioni disposte non possono introdurre modificazioni sostanziali (cfr. Cass., Sez. I, 13/07/1983, n. 4760).
11.3. La ricorrente non attinge la correttezza del principio interpretativo richiamato a fondamento della statuizione impugnata ma riproponendo le medesime argomentazioni già sfavorevolmente

vagliate dal giudice di merito, si astiene dal formulare una critica specifica ed incorre perciò nella preclusione dell’art. 366, comma 1, n. 4, cod. proc. civ.

Il ricorso è dunque inammissibile.

Nulla è dovuto per le spese di lite per essere l’Amministrazione rimasta intimata.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della I Sezione civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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