Riduzione canone locazione: no se l'uso non è diretto

La Corte di Cassazione ha negato la possibilità di applicare la riduzione canone locazione a un ente pubblico che aveva affittato un immobile per poi concederlo in uso a un istituto scolastico. La sentenza chiarisce che il beneficio fiscale, previsto per contenere la spesa pubblica, spetta solo se l’ente conduttore utilizza direttamente l’immobile per i propri scopi istituzionali, escludendo i casi di assegnazione a terzi, anche se per finalità di pubblica utilità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Riduzione Canone Locazione PA: l’Uso Istituzionale Deve Essere Diretto

La normativa sulla riduzione canone locazione per gli immobili utilizzati dalla Pubblica Amministrazione rappresenta uno strumento fondamentale per il contenimento della spesa pubblica. Tuttavia, la sua applicazione non è automatica e richiede la sussistenza di requisiti precisi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento cruciale: il beneficio spetta solo se l’ente pubblico che ha firmato il contratto utilizza l’immobile direttamente per i propri fini istituzionali. Vediamo nel dettaglio la vicenda e i principi affermati dalla Corte.

I Fatti del Caso

Un Ente Pubblico Territoriale aveva stipulato un contratto di locazione con una Fondazione Privata per un immobile da destinare a sede di un Istituto Scolastico. Forte delle norme sulla spending review, l’Ente Pubblico aveva preteso di applicare la riduzione automatica del canone di locazione prevista dalla legge.

La Fondazione proprietaria dell’immobile si era opposta, sostenendo che tale riduzione non fosse applicabile. La controversia è giunta fino alla Corte d’Appello, che ha dato ragione alla Fondazione. Secondo i giudici di secondo grado, la norma sulla riduzione del canone si applica solo agli immobili destinati a un uso istituzionale proprio dell’ente conduttore. In questo caso, l’ente conduttore (l’Ente Pubblico Territoriale) non utilizzava direttamente l’immobile, ma lo aveva concesso in uso a un soggetto terzo, l’Istituto Scolastico, per lo svolgimento dell’attività didattica, che è una funzione istituzionale propria della scuola e non dell’ente locatario.

L’Ente Pubblico ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che la fornitura di edifici per l’attività scolastica rientrasse a pieno titolo tra le sue funzioni istituzionali, giustificando così la riduzione del canone.

La Decisione della Corte sulla Riduzione Canone Locazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’Ente Pubblico, confermando la decisione della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno stabilito che la riduzione canone locazione non era applicabile nel caso di specie. Il fulcro della decisione risiede nell’interpretazione restrittiva della normativa sul contenimento della spesa pubblica, la quale, avendo natura eccezionale, non può essere estesa oltre i casi espressamente previsti.

Le Motivazioni: L’Uso Istituzionale Deve Essere Diretto

La Corte ha basato le sue motivazioni su un principio fondamentale: il requisito dell'”uso istituzionale” previsto dalla legge evoca una relazione diretta e immediata tra l’ente conduttore e l’immobile locato.

Secondo la Cassazione, la norma distingue due momenti:

1. La conclusione del contratto: L’Ente Pubblico, stipulando il contratto, esercita la propria funzione istituzionale di “fornitura di edilizia scolastica”.
2. L’adibizione dell’immobile: L’effettivo utilizzo del bene, che nel caso specifico era destinato all’attività scolastica, una funzione istituzionale di un ente diverso (l’Istituto Scolastico).

La legge sulla riduzione dei canoni lega il beneficio non alla finalità per cui il contratto è stato concluso, ma all’effettiva adibizione dell’immobile a un uso istituzionale proprio dell’amministrazione conduttrice. Poiché l’immobile era concretamente utilizzato da un soggetto terzo (la scuola) per le proprie finalità, non si poteva configurare quell’uso diretto da parte dell’Ente Pubblico che la norma richiede.

Inoltre, i giudici hanno ribadito che le norme che impongono autoritativamente una riduzione del corrispettivo pattuito tra le parti costituiscono una deroga al principio generale della libertà contrattuale. Come tali, esse sono di stretta interpretazione e non possono essere applicate né per analogia né in via estensiva a situazioni non esplicitamente contemplate. Cedere l’immobile a un terzo, sebbene per fini di pubblica utilità, interrompe quel legame diretto che giustifica il sacrificio imposto al locatore privato.

Conclusioni: Implicazioni per gli Enti Pubblici

Questa ordinanza della Corte di Cassazione fissa un paletto interpretativo di grande importanza per le Pubbliche Amministrazioni. Il principio è chiaro: la riduzione canone locazione per contenimento della spesa pubblica è un beneficio strettamente legato all’uso diretto dell’immobile da parte dell’ente che paga il canone.

Gli enti pubblici che stipulano contratti di locazione per poi assegnare gli immobili a altri soggetti (altri enti, scuole, associazioni) per lo svolgimento delle loro attività non potranno avvalersi di questa agevolazione. La decisione sottolinea la necessità di un’attenta valutazione dei presupposti normativi prima di applicare unilateralmente riduzioni dei canoni, al fine di evitare contenziosi dall’esito sfavorevole.

Un ente pubblico ha sempre diritto alla riduzione del canone di locazione per gli immobili che affitta?
No, la riduzione del canone prevista dalle norme sul contenimento della spesa pubblica si applica solo a condizione che l’immobile sia adibito a un uso istituzionale diretto da parte dell’ente pubblico che è parte del contratto di locazione (conduttore).

Se un ente pubblico affitta un immobile per destinarlo a una scuola, può beneficiare della riduzione del canone?
No. Secondo la Corte di Cassazione, in questo caso l’immobile non è utilizzato per una funzione istituzionale propria dell’ente conduttore, ma per quella di un soggetto terzo (l’istituto scolastico). Pertanto, manca il requisito dell’uso diretto e la riduzione del canone non si applica.

Perché la legge sulla riduzione dei canoni di locazione della P.A. non può essere interpretata in modo estensivo?
Perché si tratta di una norma di natura eccezionale che deroga al principio generale della libertà contrattuale, imponendo un sacrificio economico al locatore privato. Le norme eccezionali, per loro natura, devono essere interpretate in modo restrittivo e non possono essere applicate a casi diversi da quelli espressamente previsti dal legislatore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 27561 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 27561 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18366/2021 proposto da:

CITTÀ METROPOLITANA DI MILANO, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dalle avv.te NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, con domicilio digitale ex lege ;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti NOME AVV_NOTAIO e NOME COGNOME, con domicilio digitale ex lege ;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 625/2021 della CORTE D’APPELLO DI MILANO depositata l’11/3/2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 2/10/2025 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

ritenuto che,

con sentenza resa in data 11/3/2021, la Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in accoglimento dell’appello proposto dalla RAGIONE_SOCIALE e in riforma della decisione di primo grado, ha condannato la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE al pagamento, in favore della RAGIONE_SOCIALE appellante, di quanto a quest’ultima dovuto a titolo di importi residui di canoni di locazione, in relazione alla concessione in godimento di un immobile nella specie destinato, dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, al RAGIONE_SOCIALE INDIRIZZO RAGIONE_SOCIALE affinché lo adibisse alla relativa attività scolastica;
a fondamento della decisione assunta, la corte territoriale ha ritenuto illegittima la pretesa della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di avvalersi della riduzione del canone di locazione prevista, dall’art. 3, co. 4 e 7, del d.l. n. 95/2012 convertito nella legge n. 135/2012 (così come modificato dall’art. 24, co. 4, lett. b), del d.l. n. 66/2014 convertito nella legge n. 89/2014), al fine specifico del contenimento della spesa pubblica;

in particolare, secondo la corte territoriale, detta riduzione dei canoni di locazione doveva ritenersi limitata, secondo l’espressa dizione legislativa, ai soli contratti di locazione aventi a oggetto immobili destinati a un uso istituzionale dell’ente pubblico;

ciò posto, essendo stato l’immobile de quo propriamente destinato all’uso scolastico (costituente espressione di una funzione istituzionale specifica di un ente diverso dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE), la

riduzione del canone prevista dalla legge a fini di contenimento della spesa pubblica, doveva ritenersi inapplicabile al caso di specie;

avverso la sentenza d’appello, la RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione sulla base di un unico motivo d’impugnazione;

la RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso; entrambe le parti hanno depositato memoria;

considerato che,

con l’unico motivo di impugnazione proposto, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 3, co. 1 e 4, del d.l. n. 95/2012 convertito nella legge n. 135/2012 come modificato dall’art. 24, co. 4, del d.l. n. 66/2014 convertito nella legge n. 89/2014 (in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c.), per avere la corte territoriale erroneamente escluso l’applicazione, al caso di specie, della riduzione del canone di locazione previsto dalle norme richiamate, dovendo ritenersi che l’adibizione dell’immobile oggetto di lite a sede del RAGIONE_SOCIALE configurasse in concreto l’esercizio istituzionale di una funzione propria della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ossia l’espletamento dell’attività istituzionale consistente nella ‘fornitura’ degli edifici per l’attività scolastica, come tale ricompresa nella generale funzione di ‘gestione dell’edilizia scolastica’ individuata dalla legge quale attività istituzionale della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con la conseguente piena integrazione dei presupposti per l’applicazione della riduzione del canone di locazione oggetto di lite in favore dell’ente territoriale ricorrente;
il motivo è infondato;

osserva il Collegio come, secondo quanto già rilevato dalla giurisprudenza di questa Corte (sulla base di argomentazioni da intendersi qui integralmente condivise e riproposte al fine di assicurarne continuità), il riferimento operato dall ‘ art. 3 della legge n. 135 del 2012 alla finalizzazione del contratto di locazione per l’uso istituzionale dell’amministrazione evoca una relazione diretta dell’ente conduttore con l’immobile locato, non configurabile ove quest’ultimo sia affidato a terzi, sebbene per fini di utilità sociale (cfr. Sez. 3, Sentenza n. 32428 del 22/11/2023, Rv. 669498 -01; v., in senso sostanzialmente conforme, Sez. 5, Sentenza n. 22157 del 16 ottobre 2006; Sez. 5, Sentenza n. 3275 del 5 febbraio 2019. V. altresì Sez. 5, Sentenza n. 10483 del 20/05/2016, Rv. 639985 -01 e successive conformi);
nel caso di specie, se è vero che l’assunzione, da parte della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, dell’obbligazione di pagamento dei canoni in favore del locatore (e, dunque, la conclusione del corrispondente contratto) costituì effettivamente l’espressione concreta della funzione di ‘fornitura’ degli immobili destinati all’attività scolastica (quale manifestazione della funzione di ‘gestione dell’edilizia scolastica’, così come configurata dalla legge come attribuzione propria della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE), è altresì vero che la legge che ha disposto il diritto alla riduzione dei canoni ai fini del contenimento della spesa pubblica non ha individuato, quale presupposto della riduzione, la ‘conclusione’ di contratti di locazione nell’espletamento di una pubblica funzione, bensì l’adibizione ‘dell’oggetto’ del contratto di locazione concluso ad un uso corrispondente all’esercizio di una funzione istituzionale dell’ente pubblico (« Ai fini del contenimento della spesa pubblica, con
riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall’RAGIONE_SOCIALE ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la RAGIONE_SOCIALE) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 1° luglio 2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto »);
in particolare, l’immobile oggetto del contratto in esame è stato concretamente adibito all’uso scolastico che, in quanto tale, non corrisponde affatto all’esercizio di una funzione istituzionale della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, quanto invece all’esercizio di una funzione istituzionale di un diverso ente pubblico;

ciò posto, dalla natura eccezionale della norma che ha disposto autoritativamente la riduzione dei canoni di locazione aventi a oggetto immobili destinati all’esercizio di una funzione istituzionale pubblica (in evidente deroga ai principi della libertà contrattuale) – sì da non consentire interpretazioni analogiche o estensive, né applicazioni a casi diversi da quelli espressamente previsti – non può che derivare il riscontro della correttezza della decisione assunta dalla corte d’appello ;
sulla base di tali premesse, rilevatane la complessiva infondatezza, dev’essere pronunciato il rigetto del ricorso;

l’esito difforme dei precedenti giudizi di merito e l’oggettiva complessità delle questioni interpretative trattate giustificano, ad avviso del Collegio, l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio di legittimità;

si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1quater dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002;

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente giudizio di legittimità.

Dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1quater dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile della Corte Suprema di Cassazione del 2/10/2025.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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