Riconoscimento del debito: la proposta non basta

Due ex dipendenti hanno citato in giudizio un’amministrazione pubblica per il mancato pagamento di un’indennità di fine servizio, lamentando una discriminazione. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, confermando che il loro diritto era ormai prescritto. Secondo la Corte, una mera proposta di delibera, mai approvata formalmente, non è sufficiente a costituire un riconoscimento del debito idoneo a interrompere i termini di prescrizione. La disparità di trattamento era giustificata dal fatto che per alcuni dipendenti il diritto non era prescritto, a differenza dei ricorrenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riconoscimento del debito: quando una promessa dell’ente non basta a salvare il diritto

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini del riconoscimento del debito da parte della Pubblica Amministrazione, sottolineando come una semplice proposta di delibera, mai formalmente approvata, non possa interrompere la prescrizione. Questo principio si rivela cruciale nelle controversie tra dipendenti ed enti pubblici, dove la tempestività dell’azione legale è fondamentale per non perdere i propri diritti.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla richiesta di due ex dipendenti di un ente provinciale, i quali rivendicavano il pagamento dell’indennità premio di fine servizio. A sostegno della loro domanda, i lavoratori lamentavano un trattamento discriminatorio rispetto ad altri colleghi che, trovandosi in una situazione analoga, avevano invece ricevuto l’emolumento. La controversia verteva non solo sulla presunta disparità di trattamento, ma anche sull’efficacia di una proposta di delibera con cui l’ente sembrava ammettere il proprio debito.

Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello avevano respinto le domande dei lavoratori. I giudici di merito avevano infatti ritenuto che il diritto a percepire l’indennità si fosse estinto per prescrizione, in quanto i dipendenti non avevano avanzato la richiesta entro i termini di legge. La differenza di trattamento rispetto ad altri colleghi, secondo la Corte territoriale, non era discriminatoria, ma giustificata proprio dalla diversa situazione giuridica: per gli uni il diritto era prescritto, per gli altri no.

L’analisi sul riconoscimento del debito e la prescrizione

La Corte di Cassazione, investita della questione, ha confermato la decisione dei giudici di merito, rigettando il ricorso dei lavoratori. Il fulcro della decisione, la ratio decidendi, risiede proprio nella distinzione tra una promessa informale e un atto giuridicamente vincolante. I ricorrenti sostenevano che una proposta di delibera, predisposta dall’ente per liquidare le somme, dovesse essere interpretata come un riconoscimento del debito, con l’effetto di interrompere la prescrizione.

La Suprema Corte ha chiarito che, ai sensi dell’art. 1988 c.c., un riconoscimento del debito non crea una nuova fonte di obbligazione, ma ha un effetto confermativo di un rapporto preesistente, con il vantaggio per il creditore di essere dispensato dal provare l’esistenza del diritto. Tuttavia, affinché ciò avvenga, è necessario che la volontà dell’ente si sia consolidata in un atto formale e definitivo, come una delibera approvata dagli organi competenti. Nel caso di specie, si trattava di una mera proposta, mai approvata e quindi priva di qualsiasi effetto giuridico. Un atto interno e preparatorio non può essere considerato una manifestazione di volontà idonea a vincolare l’amministrazione.

Discriminazione e Prescrizione: un presupposto fondamentale

Un altro aspetto centrale del ricorso era la presunta violazione del principio di parità di trattamento. I lavoratori evidenziavano come altri dipendenti avessero ottenuto il pagamento. La Corte ha smontato questa argomentazione, spiegando che non è possibile confrontare situazioni giuridiche non omogenee. La discriminazione può essere invocata solo a parità di condizioni. Nel caso in esame, la condizione essenziale che differenziava i ricorrenti dagli altri era proprio l’intervenuta prescrizione del loro diritto.

In altre parole, non si può parlare di trattamento ingiustamente differenziato se il presupposto stesso del diritto (in questo caso, un credito non estinto) è venuto a mancare per una delle parti. La Corte ha ribadito che i ricorrenti non avevano fornito la prova di aver interrotto la prescrizione nei modi e nei termini di legge, rendendo la loro pretesa inesigibile.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato il rigetto del ricorso basandosi su principi consolidati. In primo luogo, ha stabilito che la ratio decidendi della Corte d’Appello era corretta: la diversità di trattamento non era arbitraria, ma fondata sulla circostanza oggettiva che il diritto dei ricorrenti si era estinto per prescrizione, a differenza di quello di altri dipendenti. Di conseguenza, le argomentazioni relative all’annullamento di altre delibere erano irrilevanti per il caso specifico.

In secondo luogo, la Corte ha sottolineato la carenza probatoria del ricorso. I lavoratori non hanno dimostrato in giudizio di aver presentato una formale domanda di pagamento dell’indennità entro il termine decennale, un onere che spettava a loro. L’assenza di tale prova ha reso impossibile valutare la sussistenza stessa del diritto e, a maggior ragione, la presunta condotta discriminatoria dell’ente.

Infine, è stata respinta la tesi secondo cui la proposta di delibera n. 1348/04 costituisse un riconoscimento del debito. La Corte ha ribadito che un atto ricognitivo può interrompere la prescrizione (art. 2944 c.c.) solo se il diritto non è già prescritto. Poiché al momento della proposta il credito dei ricorrenti era già estinto, l’atto non avrebbe potuto produrre alcun effetto. Un atto mai formalmente approvato non esprime una volontà definitiva dell’amministrazione e non può far sorgere alcun affidamento giuridicamente tutelabile.

Le conclusioni

L’ordinanza in esame offre un importante monito per i lavoratori, in particolare nel settore pubblico: la necessità di esercitare i propri diritti entro i termini di prescrizione è un presupposto invalicabile. La decisione ribadisce che le interlocuzioni informali o gli atti preparatori di un’amministrazione non costituiscono un valido riconoscimento del debito capace di interrompere i termini. Affinché un atto abbia tale efficacia, deve essere il risultato di un procedimento formale concluso, che esprima in modo inequivocabile la volontà dell’ente di adempiere a un’obbligazione. Di conseguenza, non è possibile invocare un trattamento discriminatorio se il proprio diritto si è estinto per inerzia.

Una semplice proposta di delibera di un ente pubblico può essere considerata un riconoscimento del debito?
No. La Corte ha stabilito che una mera proposta, mai sfociata in una delibera formalmente approvata, non costituisce una manifestazione di volontà definitiva dell’ente e non può essere qualificata come riconoscimento del debito ai sensi dell’art. 1988 c.c., né può interrompere la prescrizione.

È possibile denunciare un trattamento discriminatorio se il proprio diritto è prescritto?
No. La Corte ha chiarito che non si può invocare una disparità di trattamento se le situazioni giuridiche di partenza non sono omogenee. Se il diritto di un lavoratore è estinto per prescrizione, la sua posizione non è paragonabile a quella di un collega il cui diritto è ancora valido, e pertanto non sussiste una base per la denuncia di discriminazione.

Cosa succede se un riconoscimento del debito avviene quando il diritto è già prescritto?
Un riconoscimento del debito non ha alcun effetto se interviene dopo che il diritto si è già estinto per prescrizione. La sua funzione è quella di interrompere il decorso della prescrizione (facendo partire un nuovo termine), ma non può far ‘rivivere’ un diritto che la legge considera già estinto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5441 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5441 Anno 2025

Presidente: RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 01/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26127/2020 R.G. proposto da :

COGNOME, COGNOME, elettivamente domiciliate in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentate e difese dall’avvocato NOME COGNOME

-ricorrenti- contro

PROVINCIA DI FROSINONE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO ROMA n. 4542/2019 pubblicata il 04/02/2020, RG 3956/2015. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/02/2025

dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Roma, con la sentenza n.4542/2019 pubblicata il 04/02/2020 ha rigettato il gravame proposto da NOME COGNOME e NOME COGNOME nella controversia con la Provincia di Frosinone.

La controversia ha per oggetto in via principale l’accertamento della illegittimità ed illiceità della condotta datoriale correlata: a) ai ritardi nella erogazione, in favore delle ricorrenti, della indennità premio di fine servizio per gli ex dipendenti assunti con la legge n.285/1977 in servizio presso gli istituti di istruzione ed altri enti, nonostante il riconoscimento del debito; b) alla distrazione dei fondi pubblici ricevuti al fine della erogazione della predetta indennità; c) alla discriminazione concretata nella disparità di trattamento economico-retributivo, con la condanna al risarcimento dei danni ex art.1226 cod. civ. In via subordinata ha per oggetto l’accertamento dell’indebito arricchimento della Provincia, con la condanna al risarcimento dei danni.
Il Tribunale di Frosinone rigettava tutte le domande proposte dalle ricorrenti.

La corte territoriale -con riferimento alle questioni ancora vive nel giudizio di legittimità -ha escluso che la condotta tenuta dalla Provincia di Frosinone fosse qualificabile come discriminatoria; con riferimento alla asserita violazione della parità di trattamento ex art.45 d.lgs. n.165/2001 ha ritenuto che la posizione giuridica delle appellanti e dei dipendenti oggetto della deliberazione n.470/2002

(poi annullata in autotutela) fosse diversa da quella dei dipendenti oggetto della determina n.2514/2004, in quanto i primi non avevano diritto a ricevere la indennità premio di fine servizio per la sopravvenuta prescrizione decennale del diritto, mentre per i secondi la prescrizione non era maturata.

Con riferimento al tema della prescrizione, la corte territoriale riteneva che le appellanti non avessero «nemmeno dedotto di aver presentato domanda per il pagamento dell’indennità premio di fine servizio entro il 1° agosto 1996, sicchè anche il loro diritto è prescritto».

Con riferimento alla proposta di delibera n.1348/2004 la corte territoriale ha escluso che tale proposta potesse qualificarsi come riconoscimento di debito, perché la proposta era rimasta tale e «l’amministrazione non ha mai espresso la volontà di procedere al pagamento dell’emolumento».

Per la cassazione della sentenza ricorrono NOME COGNOME e NOME COGNOME con ricorso affidato a tre motivi, illustrato da memoria. La Provincia di Frosinone resiste con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo (pag. 20 ssg. del ricorso) le ricorrenti lamentano la violazione e falsa applicazione dell’art.45 d.lgs. n.165/2001 e dell’art.295, cod. proc. civ., «nella parte in cui la Corte di appello ha ritenuto non sussistere la dedotta disparità di trattamento sul presupposto dell’avvenuto annullamento della delibera n.470/02 e nella parte in cui ha ritenuto di non sospendere il relativo giudizio nelle more della definizione del giudizio relativo all’impugnazione delle delibere 25/09 e 209/09 che avevano poi disposto l’annullamento della delibera 470/02», con riferimento all’art.360, comma primo, n.3 cod. proc. civ.
Assumono le ricorrenti che il Tribunale di Frosinone aveva annullato le suddette delibere 25/09 e 209/09, di talché si era ripristinata la

vigenza della delibera 470/02 su cui di fondava la discriminazione, dal momento che la stessa aveva riconosciuto il beneficio a dipendenti che si trovavano nella medesima situazione delle ricorrenti. Il presente giudizio avrebbe dovuto essere sospeso in attesa della decisione sulla delibera 470/02.

2. Con il secondo motivo (pag. 31 ssg. del ricorso) le ricorrenti lamentano la violazione e falsa applicazione dell’art.45 del d.lgs. 165/2001 e dell’art.115 cod. proc. civ., nonchè «nullità della sentenza per motivazione apparente nella parte in cui ha ritenuto di poter escludere la sussistenza di una disparità di trattamento tra le parti sul presupposto di una ipotetica differenza di situazione tra i soggetti beneficiati dalla determina 2514/04 e gli altri soggetti (ricorrenti e beneficiati dalla delibera 470/02)», con riferimento all’art.360, comma primo, nn.3 e 4 cod. proc. civ.
Assumono le ricorrenti la mancanza/apparenza di motivazione della sentenza di appello, con conseguente nullità della stessa, che non ha spiegato le ragioni per cui il beneficio era stato attribuito agli altri lavoratori, senza illustrare le ragioni per cui non si sarebbe prescritto. La Provincia aveva adottato tre delibere ai fini della liquidazione in capo ai lavoratori degli emolumenti per cui è causa: la n. 470/2002, la n. 2514/2004 e la n. 1348/2004. Di tali atti deliberativi, tuttavia, solo i primi due venivano approvati, ma non l’ultimo (proposta di delibera n. 1348/2004) – che riguardava appunto la posizione dei ricorrenti – in ragione di una asserita carenza fondi. Si sostiene, tuttavia che la posizione delle ricorrenti sia assolutamente sovrapponibile a quella dei lavoratori a cui veniva riconosciuto il beneficio.
3. Con il terzo motivo (pag.35 e ssg. del ricorso) le ricorrenti lamentano la violazione e falsa applicazione dell’art.3, r.d.l. n.295/1939, e degli artt.1988 e 2940 cod. civ. «nella parte in cui la Corte di appello ha ritenuto prescritto il diritto delle istanti al

beneficio e di dover escludere che la proposta di delibera 1348/2004 costituisse atto di riconoscimento di debito in favore della ricorrente», con riferimento all’art.360 comma primo n.3 cod. proc. civ.

Assumono le ricorrenti che in ragione della proposta di delibera 1338/2004 si era in presenza di ricognizione di debito in proprio favore.

In via pregiudiziale deve accogliersi l’eccezione di inammissibilità del controricorso sollevata dalle ricorrenti nella memoria illustrativa. Il controricorso è stato notificato il 17/06/2022, quando il termine ex art.370 cod. proc. civ. era già spirato (notifica ricorso: 07/10/2020).

I primi due motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente, per ragioni di connessione. Gli stessi non sono fondati.

Con riferimento al tema della disparità di trattamento ex art.45 d.lgs. 165/2001 la ratio decidendi della Corte territoriale non è affatto costituita dall’annullamento in autotutela della deliberazione n.470/2002, vicenda rispetto alla quale ad avviso delle ricorrenti assumerebbe rilievo la sentenza del Tribunale di Frosinone che dichiarava illegittime le delibere che ne avevano disposto l’annullamento, ma dalla diversità della posizione giuridica tra persone per le quali era maturata la prescrizione del diritto alla indennità premio di fine servizio e persone per le quali la prescrizione non era maturata, e dunque avevano diritto al pagamento della indennità de qua : «ciò che nella specie determina la diversità di trattamento non è l’applicazione di un diverso trattamento contrattuale, ma la circostanza che il diritto delle odierne appellanti sia estinto per prescrizione» (pagg.7 ed 8 della motivazione).
I due motivi di ricorso, complessivamente valutati, dunque non centrano la ratio decidendi , perché si soffermano sulla diversa questione dell’annullamento della delibera n.470/2002 da parte delle successive delibere nn.25/09 e 202/09.

7. In disparte, come già osservato in analoga fattispecie da questa Corte (Cass., n. 33044 del 2023), il mero rilievo che la pronunzia cui si fa riferimento nel ricorso (riportandola integralmente) non è una sentenza di annullamento del G.A., ma una pronunzia del G.L. sulla posizione di un lavoratore indicato nella delibera n. 470 del 2004, questione che alcuna incidenza può avere ai fini della decisione della presente controversia, rilievo che esclude che il giudice dovesse sospendere il processo in attesa della decisione, l’infondatezza dei motivi si palesa per le seguenti ragioni.
Le ricorrenti avrebbero dovuto trascrivere tutti i documenti versati nel giudizio di merito – o almeno se ne sarebbe dovuto riportare il contenuto con indicazione puntuale del tempo e modo della produzione nel giudizio di merito- volti a dimostrare che avessero diritto all’indennità premio di servizio. Fra i documenti da trascrivere o riportare nel contenuto essenziale (con indicazione del luogo e momento di produzione), in primo luogo, l’istanza per la liquidazione dell’emolumento, con indicazione della data di deposito ai fini della verifica del rispetto del termine prescrizionale, atteso che la Corte d’Appello ha accertato l’intervenuta prescrizione.
La mancanza di ogni allegazione e prova – nei termini innanzi specificati del diritto alla percezione dell’indennità di premio di servizio rende i motivi privi di autosufficienza, sicché è impossibile ogni valutazione del comportamento datoriale, atteso che la dedotta discriminatorietà può evidentemente rilevare ed apprezzarsi solo in presenza di situazioni sovrapponibili (v. Cass., n. 33044 del 2023, cit.). Qui aggiunto, incidentalmente, che come

brevemente indicato innanzi ai fini della comparazione avrebbe dovuto altresì apprezzarsi anche la sussistenza del diritto in capo a coloro cui l’emolumento è stato riconosciuto dall’Amministrazione.

Le carenze indicate si traducono, quindi, nella infondatezza della domanda proposta (non potendo evidentemente desumersi il diritto all’emolumento da una delibera giammai approvata e quindi del tutto improduttiva di effetti).

Per le ragioni sopra esposte, deve ritenersi insindacabile la decisione della corte territoriale di non sospendere il procedimento a quo , proprio perché tale procedimento non poteva ritenersi pregiudicato, in senso tecnico-giuridico, da quello avente ad oggetto la legittimità dell’annullamento della delibera n.470/2002, come si è detto relativa alla singola posizione di un lavoratore. Trattandosi di sospensione facoltativa, e non necessaria, la decisione era rimessa al prudente apprezzamento della corte territoriale, in questa sede non censurabile, e comunque correttamente presa, non sussistendo alcun rapporto di pregiudizialità tra le cause.
I motivi sono poi infondati anche nella parte in cui lamentano una motivazione apparente.

La Corte territoriale ha dato conto del proprio convincimento, spiegando in modo esaustivo le ragioni della decisione: la diversità delle situazioni giuridiche, e dunque la insussistenza di alcuna disparità di trattamento, trova il proprio discrimine nella prescrizione del diritto alla indennità, maturata per alcuni e non per altri.

Anche il terzo motivo è infondato.

La Corte territoriale ha escluso che la proposta di delibera n.1348/04 fosse qualificabile come riconoscimento del debito proprio perché si trattava di una mera proposta, mai sfociata in una delibera, e le ricorrenti non avevano dedotto di aver presentato

domanda per il pagamento dell’indennità premio di fine servizio entro il 1° agosto 1996, sicché il loro credito era prescritto. Sono le stesse ricorrenti ad ammettere che tale atto non è mai stato «concretamente approvato» (pag.35 ricorso).

Deve escludersi che una proposta di delibera possa produrre alcun effetto ai fini dell’art. 1988, cod. civ.

Nella specie la volontà dell’Amministrazione non si è consolidata nell’adozione della delibera da parte della Giunta provinciale, che sarebbe stata necessaria, e con accertamento di fatto non adeguatamente contestate la Corte d’Appello ha accertato che il credito era già prescritto quando era intervenuta la proposta di delibera, e dunque il rapporto fondamentale si era estinto.

Come questa Corte ha già affermato, la ricognizione di debito, di cui all’art.1988, cod. civ., non costituisce autonoma fonte di obbligazione, ma ha soltanto effetto confermativo di un preesistente rapporto fondamentale, comportante una semplice relevatio ab onere probandi per la quale il solo destinatario della ricognizione è dispensato dall ‘ onere di provare l’esistenza del rapporto fondamentale, che si presume fino a prova contraria, ma della cui esistenza o validità non può prescindersi sotto il profilo sostanziale, con il conseguente venir meno di ogni effetto vincolante della ricognizione stessa ove rimanga giudizialmente provato che il rapporto fondamentale non è mai sorto, o è invalido, o si è estinto, ovvero che esista una condizione ovvero un altro elemento attinente al rapporto fondamentale che possa comunque incidere sull’obbligazione derivante dal riconoscimento (Cass., n. 2091 del 2022).
Giova altresì ricordare che, ai sensi dell’art. 2944, cod. civ., l’interruzione della prescrizione per effetto del riconoscimento del diritto concerne solo le ipotesi in cui lo stesso non si è prescritto, atteso che comincia a decorrere un nuovo termine di prescrizione.

Peraltro, l’indagine diretta a stabilire se una dichiarazione costituisca riconoscimento, ai sensi dell’articolo 2944 cod. civ., rientra nei poteri del giudice di merito, il cui accertamento non è sindacabile in cassazione se sorretto da corretta motivazione (Cass., n. n. 5549 del 2021).

Né può ritenersi una rinuncia tacita dell’Amministrazione, per effetto della preclusione di cui all ‘ art. 2937, primo comma, cod. civ., secondo cui non può rinunciare alla prescrizione chi non può disporre validamente del diritto; e non è senza rilievo, in proposito, che la Corte d’Appello in relazione al pagamento non dovuto correttamente ricorda che per l’Amministrazione non trova applicazione l’art. 2940, cod. civ., ma l’art. 3 del R.D.L. n. 295 del 1939.

Per questi motivi il ricorso deve essere rigettato.

Nulla sulle spese, avuto riguardo alla inammissibilità del controricorso tardivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte delle ricorrenti , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 21/02/2025, nella camera di consiglio della

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