Riacquisto area industriale: quale giudice decide?

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 29471/2024, ha chiarito una questione fondamentale sulla competenza giudiziaria nel caso di riacquisto di area industriale. Un consorzio aveva riacquistato un’area da una società fallita, determinando un’indennità pari a zero. La società si è opposta direttamente in Corte d’Appello, ma la Cassazione ha stabilito che la procedura speciale per le espropriazioni non è applicabile. La controversia, di natura patrimoniale, deve seguire l’iter ordinario, partendo dal Tribunale di primo grado, garantendo così il doppio grado di giurisdizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riacquisto Area Industriale: la Cassazione fa chiarezza sulla Giurisdizione

La Corte di Cassazione, con la recente sentenza n. 29471 del 2024, è intervenuta su un’importante questione procedurale riguardante il riacquisto di area industriale da parte dei consorzi di sviluppo. La decisione chiarisce definitivamente quale sia il giudice competente a decidere le controversie sull’indennità, distinguendo nettamente questa fattispecie dalla procedura di espropriazione per pubblica utilità. Analizziamo insieme i dettagli di questa pronuncia fondamentale.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla concessione di un’area da parte di un Consorzio per lo sviluppo industriale a una società cooperativa. L’obiettivo era la realizzazione di uno stabilimento industriale entro un termine prestabilito. Poiché la società non ha adempiuto a tale obbligo, il Consorzio ha esercitato il diritto di riacquisto dell’area, previsto dall’art. 63 della Legge n. 448/1998.

Al momento di determinare l’indennità dovuta alla società (nel frattempo dichiarata fallita), il Consorzio l’ha quantificata in una somma pari a zero, al netto dei contributi pubblici già erogati. La società fallita ha contestato tale stima, proponendo opposizione direttamente davanti alla Corte d’Appello, seguendo la procedura speciale prevista per le opposizioni alla stima nelle espropriazioni (art. 54 del Testo Unico Espropriazioni).

La Corte d’Appello ha accolto parzialmente le ragioni della società, ma il Consorzio ha impugnato la decisione in Cassazione, sostenendo l’incompetenza funzionale della Corte d’Appello e l’inapplicabilità della procedura speciale al caso di specie.

La Questione Giuridica sul Riacquisto Area Industriale

Il quesito giuridico al centro del dibattito era cruciale: la procedura per contestare l’indennità nel caso di riacquisto di area industriale deve seguire l’iter speciale e accelerato, con un unico grado di merito presso la Corte d’Appello, come avviene per le espropriazioni? Oppure deve seguire il percorso ordinario della giustizia civile, con un primo grado davanti al Tribunale e un eventuale secondo grado in Appello?

La scelta tra le due procedure non è una mera formalità, in quanto incide direttamente sul diritto di difesa delle parti, garantendo o meno il doppio grado di giurisdizione.

Le Motivazioni della Suprema Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Consorzio, affermando un principio di diritto di grande importanza. Gli Ermellini, richiamando un proprio precedente consolidato (Cass. n. 36188/2021), hanno stabilito che il procedimento di opposizione alla stima previsto dall’art. 54 T.U. Espropri non può essere applicato al caso del riacquisto disciplinato dall’art. 63 della L. 448/1998.

Il ragionamento della Corte si basa su alcuni punti chiave:

1. Specialità della Norma: Il potere di riacquisto conferito ai Consorzi industriali è un istituto speciale, con presupposti, modalità e termini propri che non sono sovrapponibili a quelli del procedimento espropriativo generale.
2. Mancanza di un Rinvio Esplicito: La norma sul riacquisto non contiene alcun richiamo esplicito alla disciplina generale dell’espropriazione, né tantomeno alla procedura processuale speciale dell’art. 54 T.U. Espropri.
3. Natura Eccezionale della Competenza: La competenza della Corte d’Appello in unico grado è una norma eccezionale, e come tale non può essere applicata per analogia a casi non espressamente previsti. La controversia sulla quantificazione del valore di riacquisto ha natura puramente patrimoniale e, in assenza di disposizioni diverse, deve essere decisa dal giudice ordinario secondo le regole standard.

La Cassazione ha quindi affermato che la disciplina processuale applicabile è quella ordinaria codicistica, che garantisce il doppio grado di giurisdizione.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato l’ordinanza della Corte d’Appello, dichiarando la competenza del Tribunale di primo grado. La causa è stata quindi rinviata al giudice ordinario per essere trattata secondo le regole del processo civile ordinario.

Questa sentenza ha un’implicazione pratica fondamentale: le imprese e i consorzi coinvolti in controversie relative all’indennità per il riacquisto di area industriale devono sapere che la via corretta non è quella, più rapida, della Corte d’Appello, ma quella, più garantista, del Tribunale. Ciò assicura che questioni patrimoniali complesse siano esaminate in un doppio grado di giudizio, rafforzando le tutele per tutte le parti coinvolte.

La procedura per contestare l’indennità di riacquisto di un’area industriale è la stessa di un’espropriazione?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la procedura speciale prevista per l’opposizione alla stima dell’indennità di esproprio (art. 54 T.U. Espropri) non si applica al caso del riacquisto di aree industriali disciplinato da norme specifiche (art. 63 L. 448/1998).

Qual è il giudice competente a decidere le controversie sul valore di riacquisto di un’area industriale?
Il giudice competente è il Tribunale ordinario in primo grado. La controversia, avendo natura prettamente patrimoniale, deve seguire l’iter processuale civile ordinario e non può essere devoluta direttamente alla Corte d’Appello in unico grado di merito.

Perché la Corte di Cassazione ha escluso l’applicazione della procedura di esproprio?
La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando la specialità della normativa sul riacquisto, che ha presupposti e modalità proprie, non sovrapponibili a quelle dell’espropriazione. La competenza della Corte d’Appello in unico grado è una norma eccezionale e, in assenza di un esplicito rinvio legislativo, non può essere estesa per analogia a fattispecie diverse.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 29471 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 1 Num. 29471 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/11/2024

DI SASSARI n. 226/2015 depositata il 28/06/2023;

nonché

sul ricorso 17864/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato in Roma presso la cancelleria della Corte di Cassazione rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato in Roma presso la cancelleria della Corte di Cassazione rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME unitamente all’avvocato NOME COGNOME – controricorrente – avverso la ORDINANZA di CORTE D’APPELLO SEZ.DIST. DI SASSARI n. 226/2015 depositata il 28/06/2023.

udita la relazione della causa svolta alla pubblica udienza del 9/10/2024 dal AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso ai sensi dell’art. 54 TUE il RAGIONE_SOCIALEto RAGIONE_SOCIALE, già assegnatario di un’area a fini di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per conto del RAGIONE_SOCIALE, impugnava avanti alla Corte d’Appello di Cagliari -Sezione distaccata di Sassari la stima operata dal RAGIONE_SOCIALE dell’indennità dovutagli per il riacquisto ai sensi dell’art. 63 l. 23 dicembre 1998, n. 448 dell’area concessionata, non essendo stato realizzato nel termine concordato il previsto stabilimento RAGIONE_SOCIALE, indennità che il concedente, al netto delle contribuzioni pubbliche corrisposte, aveva determinato nella misura di euro zero.
La Corte d’Appello con l’ordinanza per cui è oggi ricorso, delibando l’opposizione -quantunque il RAGIONE_SOCIALE ne avesse eccepito l’inammissibilità non applicandosi alla specie lo speciale procedimento dell’opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione previsto dall’art. 54 TUE -ne ha rigettato il primo motivo -inteso a denunciare la nullità del provvedimento di riacquisto in considerazione del fatto che, essendosi il RAGIONE_SOCIALE primamente azionato in sede fallimentare sulla scorta dell’accordo di concessione, la relativa insinuazione di esso al passivo era stata dichiarata inammissibile, sì che l’area, per questo, doveva intendersi come definitivamente acquisita al passivo fallimentare -sull’assunto che nella specie il RAGIONE_SOCIALE aveva «esercitato un pubblico potere di ablazione, sottoposto alle forme e alla disciplina dell’art. 63 l. 448/1998», onde l’indennità andava determinata in aderenza alla richiamata norma pubblicistica; ha accolto, invece, il secondo motivo di opposizione -volto a contestare la congruità del valore di stima determinato dal RAGIONE_SOCIALE in forza dei valori accertati dal perito nominato in sede fallimentare -osservando che in quella sede erano state predisposte due relazioni peritali, delle quali, la prima, mancando della sottoscrizione dei tecnici, poteva al più costituire una bozza o un atto interlocutorio, sì che non poteva che «farsi riferimento a quella successiva», portante un valore di stima pari ad euro 1.155.000,00 più alto rispetto a quello indicato dal RAGIONE_SOCIALE nella misura di euro 810.000,00; ed ha poi pure accolto il terzo motivo di opposizione -con cui si era dedotta l’erroneità dei conteggi afferenti alle contribuzioni pubbliche ricevute dal concessionario per la realizzazione dell’opera, nel detrarre le quali il RAGIONE_SOCIALE era pervenuto a stimare in euro pari a zero il prezzo di riacquisto -considerando, sulla scorta di convergenti indici interpretativi, che «i contributi pubblici da dedurre dall’indennizzo dovuto dal Cipnes sono soltanto quelli strettamente inerenti al bene
che è oggetto di riacquisto ossia l’area fabbricabile, le opere edilizie e gli elementi stabilmente ancorati allo stabilimento».

La cassazione di detta ordinanza è ora chiesta dal RAGIONE_SOCIALE con un primo ricorso rubricato al NUMERO_DOCUMENTO e con un secondo ricorso rubricato al NUMERO_DOCUMENTO, tutti svolgenti le medesime doglianze articolate su sette motivi illustrati pure con memoria; al primo di essi si oppone con controricorso e memoria il fallimento intimato.

Il Procuratore Generale si è richiamato alle proprie requisitorie scritte chiedendo l’accoglimento dei primi due motivi di ricorso, assorbiti i restanti.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va previamente disposta la riunione dei ricorsi ai sensi dell’art. 335 cod. proc. civ. in quanto afferenti al medesimo provvedimento impugnato e considerato che il secondo è reiterativo del primo ed è stato proposto al fine di evitare declaratorie di inammissibilità.

Il primo motivo di ricorso allega la violazione degli artt. 112 e 132, comma 2, n. 4, cod. proc. civ. Si sostiene che, sebbene il decidente fosse stato investito dell’eccezione di inammissibilità dell’azionato procedimento in relazione alla fattispecie attinta, in quanto l’art. 54 TUE, che ha caratteristiche sue proprie e si articola su un solo grado di giurisdizione, si riferisce esclusivamente alla sola opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione e non è estensibile alla fattispecie dell’art. 63 l. 448/1998, che costituisce un mezzo di ablazione del tutto singolare a cui sono estranee le finalità espropriative, il provvedimento impugnato aveva omesso di statuire sulla sollevata eccezione astenendosi segnatamente da qualsiasi considerazione al riguardo, cosi perciò incorrendo nella duplice violazione denunciata.
Il secondo motivo di ricorso allega l’inammissibilità dell’azione ex art. 54 TUE e la violazione dell’art. 9, comma 1, cod. proc. civ. in rapporto agli artt. 24-111 Cost., 6 CEDU e 47 Carta dei diritti fondamentali della UE. Si sostiene, in considerazione della specialità della fattispecie attinta, che il decidente, nell’omettere di pronunciare sulla sollevata eccezione di cui al primo motivo di ricorso, non si era attenuto al comando nomofilattico rinveniente da Cass. 36188/2021, dell’avviso che il procedimento dell’art. 54 TUE non può trovare applicazione in relazione alla fattispecie dell’art. 63 l. 448/1998, aveva assecondato una deroga del doppio grado di giurisdizione, ancorché non prevista da alcuna norma di legge ed era perciò incorso nella violazione dei principi richiamati in rubrica.
Il terzo motivo di ricorso allega un vizio di giurisdizione in relazione all’art. 133, lett. a 2), b) ed f), cod. proc. amm. e la violazione del giudicato amministrativo. Si sostiene che il decidente, malgrado, a seguito del giudicato amministrativo, che aveva rigettato l’impugnativa inizialmente promossa dal concessionario avverso il provvedimento di riacquisizione, accertando espressamente l’efficacia del modulo pubblicistico “concessione/contratto condizionato/provvedimento di riacquisto”, la giurisdizione amministrativa fosse divenuta irretrattabile, accogliendo il ricorso del RAGIONE_SOCIALEto aveva dato luogo ad un accertamento costitutivo sulla stessa materia decisa dal giudice amministrativo ed aveva affermato, al contrario di questo, che tra contratto e provvedimento di riacquisizione non sussisteva l’integrazione altrimenti dichiarata, così perciò violando i limiti della propria giurisdizione e disattendendo l’efficacia del giudicato.
Il quarto motivo di ricorso allega la nullità del provvedimento impugnato per violazione del contraddittorio e per vizio di extrapetizione in relazione agli artt. 101 e 112 cod. proc. civ. e al

regime delle preclusioni. Si sostiene che il decidente, pronunciando su taluni profili della vicenda afferenti all’effetto traslativo del contratto e al contenuto del provvedimento impugnato, si era pronunciato su questioni rilevate d’ufficio, non dedotte perciò dalle parti, senza assegnare alle medesime il termine per l’attivazione del contraddittorio, così incorrendo nella violazione delle norme richiamate.

Il quinto motivo di ricorso allega la nullità del provvedimento impugnato per violazione del giudicato amministrativo di merito e per violazione degli artt. 2909 e 1353 cod. civ. Si sostiene che il decidente, accogliendo il ricorso del AVV_NOTAIO.to e dando seguito ad un accertamento costitutivo sulla stessa materia decisa dal giudice amministrativo, non si era attenuto alla regola affermata in modo vincolante dal giudicato amministrativo che aveva accertato la validità e l’efficacia del modulo pubblicistico scandito dalla successione “concessione/contratto condizionato/provvedimento di riacquisto”, così perciò incorrendo nella violazione delle norme richiamate.
Il sesto motivo di ricorso allega la violazione e falsa applicazione dell’art. 63 l. 448/1998. Si sostiene, per il caso che non si fosse ritenuto operante il soprarichiamato vincolo del giudicato, che sul punto aveva sancito il dovere del RAGIONE_SOCIALE di recuperare tutti i finanziamenti erogati, che il decidente, interpretando la norma richiamata nel senso di rendere recuperabili le sole contribuzioni afferenti alla realizzazione dello stabilimento nel senso “immobiliare” del termine, era pervenuto a pronunciare una decisione illogica ed interpretativamente non giustificabile in quanto, da un lato, le contribuzioni in parola erano state erogate in modo indistinto, dall’altro nessun indice tra quelli citati dal decidente ne confortava l’interpretazione, così violando di conseguenza la norma richiamate
9. Il settimo motivo di ricorso allega la violazione dell’art. 132, comma 2, n. 4, cod. proc. civ. in relazione all’art. 111 Cost e all’art. 6 CEDU, per difetto di motivazione e vizio di motivazione apparente, nonché in relazione al sistema delle prove e delle preclusioni e alla disciplina della CTU. Si sostiene che il decidente, nell’intento di delimitare il recupero dei contributi pubblici alle sole erogazioni aventi destinazione “immobiliare”, era pervenuto a pronunciare una decisione assistita da una motivazione irrazionale ed irriguardosa del minimo costituzionale nel punto in cui aveva stimato l’ammontare dei contributi recuperabili, non riproducendo il ragionamento presuntivo che ne aveva guidato le determinazioni, ponendosi in conflitto con le affermazioni del CTU, peraltro non immuni da vizi, fondandosi sulle dichiarazioni verbali della parte attrice, obliterando il principio dell’inapplicabilità delle presunzioni alla materia dei contributi pubblici e così incorrendo nella violazione delle norme richiamate.
10. Tanto premesso, il collegio, delibando la causa, reputa che in applicazione del principio della ragione più liquida -in vista del quale la causa, in ossequio agli artt. 24 e 111 Cost., può essere decisa sulla base della questione ritenuta di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza che sia necessario esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare ai sensi dell’art. 276 cod. proc. civ. (Cass., Sez. V, 9/01/2019, n. 363) -possa essere decisa in accoglimento del secondo motivo di ricorso.
11.1. Come questa Corte ha infatti già avuto occasione di affermare -e come del resto chiede il P.G. e riporta lo stesso ricorrente -va qui ribadito il convincimento che «in relazione alle questioni patrimoniali correlate al procedimento dettato dalla l. n. 448 del 1998, art. 63, secondo cui i RAGIONE_SOCIALE hanno, a determinate condizioni, la facoltà di riacquistare la proprietà delle aree cedute per intraprese industriali o artigianali – senza che sia operato alcun richiamo alla disciplina generale dell’espropriazione, ed essendo l’istituto subordinato a presupposti, modalità e termini propri, non sovrapponibili al procedimento espropriativo delineato dal d.P.R. n. 327 del 2001 – non può trovare applicazione il procedimento di opposizione alla stima di cui all’art. 54 T.U. espropri, che consente di proporre in unico grado, alla Corte d’Appello nel cui distretto si trova il bene oggetto di acquisizione, l’opposizione agli atti di determinazione dell’indennità, e comunque di chiederne la determinazione giudiziale; alla controversia avente ad oggetto la quantificazione del valore di riacquisto, che integra una questione di tipo meramente patrimoniale ed appartiene perciò alla giurisdizione del giudice ordinario, in difetto di specifica e diversa disposizione normativa, deve pertanto ritenersi applicabile la ordinaria disciplina prevista dalle norme codicistiche, non essendovi gli estremi per un ricorso all’applicazione per analogia di una normativa speciale» (Cass., Sez. VI-I, 23/11/2021, n. NUMERO_DOCUMENTO).
11.2. Nell’ampia motivazione sviluppata a corredo della decisione la Corte muove dall’iniziale considerazione esternata in materia dalle SS.UU. ( ex plurimis , Cass., Sez. U, 24/02/2011, n. 4462), in ragione della quale il potere di riacquistare i beni ai sensi dell’art. 63 l. 448/1998 produce, in maniera unilaterale, l’effetto privativo di un diritto reale altrui, la sottrazione dello stesso al suo titolare ed il

trasferimento di esso ad un altro soggetto. Questo, si osserva ancora, rende certamente condivisibile l’approccio interpretativo seguito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. AVV_NOTAIO Stato, Sez. IV, 7-02-2012, n. 664) nel senso che il procedimento delineato dall’art. 63 l. 448/1998 abbia natura espropriativa, seppur con particolarità tali che ne impediscono una completa assimilazione al procedimento di espropriazione disciplinato nel TUE. Ciò, nondimeno, poiché la competenza funzionale della Corte d’appello in unico grado di cui al citato art. 54 TUE si rende riconoscibile in tutti i casi di determinazione giudiziaria dell’indennità di esproprio nell’ambito di un procedimento espropriativo promosso secondo il modello delineato dalla citata legge, si ribadisce che fuori da questo ambito essa non è invocabile in difetto di un espresso rinvio, come è dato, appunto, riscontrare in relazione alla fattispecie della riacquisizione di cui all’art. 63 l. 448/1998, tanto più poi considerando che la competenza oggi contemplata dall’art. 29 d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150 deve comunque essere definita speciale e quindi limitata alle solo controversie in tema di indennità ed in materia strictu sensu espropriativa quali sono quelle tipicamente disciplinate dal TUE.
11.3. Orbene, il punto, malgrado la sua preliminare assorbenza, è stato totalmente obliterato dalla decisione impugnata, che ha ritenuto estensibile sic et simpliciter alla fattispecie in parola la disciplina processuale del TUE, così implicitamente affermando la propria competenza funzionale in considerazione della riconosciuta natura di giudice unico del sistema espropriativo, senza, però, minimamente interrogarsi, malgrado l’avviso espresso in tal senso dall’amministrazione convenuta, se con riferimento ad essa fattispecie le particolarità per tempi, modi e forme dello speciale procedimento di riacquisto da essa autorizzato giustificassero o meno la piana applicazione dell’art. 54 TUE da essa operata.
Ne discende di conseguenza la censurabilità del decisum adottato e la sua doverosa cassazione.

11.4. Questo approdo, va ancora precisato, non trova, peraltro, resistenza nell’argomento opposto dal RAGIONE_SOCIALEto -essere stato lo stesso ente convenuto ad indicare nella Corte d’Appello il giudice designato per la trattazione della controversia -non essendo tale indicazione provvista di alcune effetto vincolante per il giudice che debba pronunciarsi su di essa, che è innanzitutto giudice della propria competenza, sì che detta indicazione può al massimo riverberare qualche effetto in punto di spese. E del pari, privo di concludenza, è pure il non meglio chiarito richiamo alla contraria affermazione che sarebbe stata operata dal TAR, questo non essendo, comprensibilmente, giudice della competenza altrui.
Accogliendosi il secondo motivo di ricorso e cassandosi, perciò l’impugnata ordinanza, possono andare assorbiti tutti i restanti motivi di ricorso e la causa, dichiarata la competenza del giudice ordinario di primo grado, va rinviata avanti al medesimo per la rinnovazione del giudizio.

Le spese del presente giudizio possono essere compensate in considerazione del fatto che il RAGIONE_SOCIALEto si è indotto ad incardinare il giudizio avanti la Corte d’Appello in ossequio all’indicazione in tal senso presente nel provvedimento di riacquisto.

P.Q.M.

Accoglie il secondo motivo di ricorso, dichiara assorbiti i restanti motivi, cassa l’impugnata ordinanza nei limiti del motivo accolto e dichiara la competenza del Tribunale di Tempio Pausania avanti al quale rimette le parti.

Spese compensate.

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della I sezione civile il giorno 9 ottobre 2024.

L’estensore Il Presidente

AVV_NOTAIONOME COGNOME AVV_NOTAIO NOME COGNOME

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