Revoca incarico dirigenziale: il risarcimento del danno

La Corte di Cassazione chiarisce la natura del danno risarcibile in caso di revoca di un incarico dirigenziale da parte della Pubblica Amministrazione, avvenuta prima della registrazione del contratto da parte della Corte dei Conti. L’ordinanza stabilisce che l’illegittimità del comportamento della PA, che viola il legittimo affidamento del dirigente, non dà diritto al risarcimento dello stipendio non percepito (danno da interesse positivo), bensì solo al rimborso delle spese sostenute e delle occasioni di lavoro perse (danno da interesse negativo), che devono essere specificamente provate.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Revoca incarico dirigenziale: quando la PA deve risarcire il danno?

La revoca di un incarico dirigenziale da parte della Pubblica Amministrazione è un tema delicato, soprattutto quando avviene in una fase preliminare, come quella precedente alla registrazione del contratto da parte della Corte dei Conti. Un’ordinanza recente della Corte di Cassazione, la n. 14564 del 2024, offre chiarimenti fondamentali sulla natura della responsabilità della PA e sul tipo di danno che può essere risarcito al dirigente. Questo provvedimento sottolinea la differenza tra il danno derivante dalla mancata esecuzione di un contratto valido e quello causato dalla lesione del legittimo affidamento in una fase pre-contrattuale.

I fatti del caso

Un dirigente pubblico aveva stipulato un contratto con un Ministero per un incarico di Direttore Generale. Poco dopo l’inizio dell’incarico, il Ministero procedeva alla revoca, poiché la Corte dei Conti aveva negato la registrazione del decreto di nomina, atto indispensabile per la validità ed efficacia del contratto stesso.
Il dirigente decideva quindi di agire in giudizio, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità della revoca, la reintegrazione nell’incarico e il risarcimento di tutti i danni subiti, quantificati nelle retribuzioni che avrebbe percepito se il contratto fosse stato eseguito.

Il lungo percorso giudiziario

Il caso ha avuto un iter complesso. Inizialmente, sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano respinto le domande del dirigente. Tuttavia, la Corte di Cassazione, con una prima sentenza, aveva accolto il ricorso, cassando la decisione d’appello e rinviando la causa alla stessa Corte territoriale.
In quella sede, la Cassazione aveva stabilito un importante principio di diritto: la Pubblica Amministrazione, anche quando agisce come datore di lavoro privato, è tenuta a rispettare i principi di buona fede e correttezza (artt. 1175 e 1375 c.c.) e di imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.). Se la PA dà esecuzione a un contratto prima della necessaria registrazione, si assume la responsabilità per l’eventuale mancata registrazione. Di conseguenza, una revoca “brusca” dell’incarico, senza coinvolgere il dirigente e senza fornire adeguate motivazioni, viola il suo legittimo affidamento e costituisce un inadempimento contrattuale suscettibile di produrre un danno risarcibile.

Le motivazioni della Suprema Corte sulla revoca dell’incarico dirigenziale

Nonostante il principio di diritto enunciato, la Corte d’Appello, nel giudizio di rinvio, respingeva nuovamente la domanda di risarcimento, pur con una motivazione ritenuta “esorbitante” e in parte errata. La questione è quindi tornata all’esame della Cassazione, che ha rigettato definitivamente il ricorso del dirigente, ma cogliendo l’occasione per fare definitiva chiarezza sulla natura del danno risarcibile in queste circostanze.

La distinzione fondamentale: interesse positivo vs. interesse negativo

Il punto centrale della decisione è la distinzione tra due tipi di danno. Il dirigente chiedeva il risarcimento del cosiddetto “interesse positivo”, ovvero il vantaggio che avrebbe ottenuto dall’esecuzione del contratto (gli stipendi non percepiti). La Corte ha chiarito che questo tipo di risarcimento è possibile solo se il contratto è valido. Nel caso di specie, il contratto era insanabilmente invalido a causa della mancata registrazione, quindi il dirigente non aveva diritto all’esecuzione della prestazione.

La violazione del legittimo affidamento e il danno risarcibile

L’inadempimento della Pubblica Amministrazione non consisteva nella mancata esecuzione del contratto, ma nella violazione dei doveri di buona fede e correttezza. La PA aveva indotto il dirigente a fare affidamento sulla validità di un contratto che poi si è rivelato inefficace, revocando l’incarico senza un adeguato contraddittorio.
Questo comportamento illecito genera il diritto al risarcimento del cosiddetto “interesse negativo”. Tale danno non comprende i benefici del contratto non concluso, ma le perdite subite per aver confidato, senza colpa, nella sua validità. Concretamente, si tratta di:
1. Spese sostenute: i costi affrontati in previsione dell’esecuzione del contratto.
2. Perdita di altre occasioni: il mancato guadagno derivante dalla rinuncia ad altre opportunità di lavoro per accettare l’incarico poi revocato.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione ha concluso che, sebbene il comportamento della Pubblica Amministrazione fosse stato illegittimo, il dirigente non aveva fornito alcuna prova di aver subito un danno riconducibile all’interesse negativo. Non aveva allegato né dimostrato di aver sostenuto spese o di aver perso altre concrete occasioni lavorative. Di conseguenza, la sua richiesta di risarcimento, basata unicamente sugli stipendi non percepiti, è stata correttamente respinta.
Questa ordinanza è un monito importante: in caso di revoca di un incarico dirigenziale per invalidità del contratto, il risarcimento non è automatico né pari alla retribuzione mancata. È necessario dimostrare concretamente i danni subiti a causa della lesione dell’affidamento riposto nella correttezza della Pubblica Amministrazione.

Quando la Pubblica Amministrazione è responsabile per la revoca di un incarico prima della registrazione della Corte dei Conti?
La PA è responsabile quando, dopo aver dato esecuzione anticipata al contratto, revoca l’incarico in modo brusco a seguito della mancata registrazione, senza coinvolgere il dirigente nel processo decisionale e senza esternare adeguate ragioni. Questo comportamento viola i doveri di buona fede e correttezza e lede il legittimo affidamento del lavoratore.

Che tipo di danno può chiedere un dirigente in caso di revoca illegittima di un incarico basata su un contratto non ancora valido?
Il dirigente non può chiedere il risarcimento pari alle retribuzioni che avrebbe percepito (danno da interesse positivo), perché il contratto è invalido. Può invece chiedere il risarcimento del danno da “interesse negativo”, che comprende le spese sostenute in vista del contratto e il mancato guadagno derivante dalla perdita di altre occasioni di lavoro.

Perché la richiesta di risarcimento del dirigente è stata respinta nonostante l’accertata illegittimità del comportamento della PA?
La richiesta è stata respinta perché il dirigente non ha fornito la prova di aver subito un danno risarcibile. Ha chiesto solo il pagamento degli stipendi (danno non dovuto in questo caso) e non ha allegato né dimostrato di aver sostenuto spese o di aver perso altre opportunità lavorative a causa dell’affidamento riposto nel contratto poi revocato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 14564 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 14564 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2051/2019 R.G. proposto da

ricorrenti –

contro

ricorrenti –

avverso la sentenza n. 474/2018 de lla Corte d’Appello di Salerno, depositata il 17.10.2018;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9.5.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME stipulò con il RAGIONE_SOCIALE un contratto con il quale gli venne affidato l’incarico di Direttore Generale per RAGIONE_SOCIALE della Calabria con decorrenza 10.4.2008 e sino al 9.4.2011. Ma, con successiva nota del 10.7.2008, il RAGIONE_SOCIALE revocò l’incarico , in quanto la Corte dei Conti non aveva accordato la registrazione del Decreto della RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE in conformità a l quale l’incarico stesso era stato conferito e il contratto stipulato.
Il dirigente si rivolse allora al Tribunale di Salerno, in funzione di giudice del lavoro (inizialmente al Tribunale di Roma, che però, conclusa la fase cautelare ante causam , dichiarò, nel merito, la propria incompetenza territoriale), chiedendo l’accertamento dell’illegittimità della revoca dell’incarico, la reintegrazione nello stesso e la condanna delle pubbliche amministrazioni (RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE) al risarcimento dei danni.

Il Tribunale di Salerno respinse le domande e altrettanto fece la Corte d’Appello di quella città, disattendendo il gravame del dirigente.

Contro la decisione d’appello venne proposto ricorso a questa Corte, che -con la sentenza n. 2603/2018 -accolse l’impugnazione , cassando il provvedimento impugnato con rinvio alla medesima Corte territoriale, alla quale dettò il seguente principio di diritto: « nell’ambito dell’impiego pubblico contrattualizzato, per gli atti di conferimento di incarichi dirigenziali -che rivestono la natura di determinazioni negoziali assunte dall’Amministrazione con la capacità e i poteri del
privato datore di lavoro -in base agli artt. 1175 e 1375 cod. civ., applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento, di cui all ‘ art. 97 Cost., la PA è tenuta -fra l ‘ altro -ad adottare adeguate forme di partecipazione ai processi decisionali e ad esternare le ragioni giustificatrici delle proprie scelte, sicché laddove tale regola non venga rispettata, è configurabile un inadempimento contrattuale della PA, suscettibile, dinanzi al giudice ordinario, di produrre danno risarcibile. Ne consegue che se, illegittimamente, una Pubblica Amministrazione dà esecuzione al contratto individuale di lavoro di un dirigente prima della registrazione del decreto di conferimento dell ‘ incarico 1175 e 1375 cod. civ., applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento, di cui all ‘ art. 97 Cost., la PA è tenuta -fra l ‘ altro -ad adottare adeguate forme di partecipazione ai processi decisionali e ad esternare le ragioni giustificatrici delle proprie scelte, sicché laddove tale regola non venga rispettata, è configurabile un inadempimento contrattuale della PA, suscettibile, dinanzi al giudice ordinario, di produrre danno risarcibile. Ne consegue che se, illegittimamente, una Pubblica Amministrazione dà esecuzione al contratto individuale di lavoro di un dirigente prima della registrazione del decreto di conferimento dell ‘ incarico stesso da parte della Corte dei conti, si assume ogni responsabilità inerente e conseguente alla eventuale mancata registrazione. Pertanto, secondo le suddette disposizioni, qualora la PA decida di procedere alla brusca revoca del suddetto incarico dirigenziale, anziché controdedurre ai rilievi formulati dalla Corte dei conti in sede di controllo preventivo, deve farlo mettendo l ‘ interessato in condizione di intervenire nel relativo procedimento decisionale e di conoscere adeguatamente le ragioni poste a base della scelta operata. Tale
scelta, infatti, con effetti durevoli, risulta violativa del legittimo affidamento del destinatario dell ‘ atto revocato sulla prosecuzione del rapporto, ingenerato dalla stessa PA, essendo ad esclusivo carico della PA l ‘ onere di non mettere in esecuzione i provvedimenti soggetti al controllo preventivo della Corte dei conti fino alla conclusione del procedimento di controllo ».

All’esito del giudizio di rinvio, la Corte d’Appello di Salerno respinse nuovamente la domanda, con la sentenza contro la quale il dirigente ha ora proposto ricorso per cassazione articolato in due motivi.

La RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE si sono difese con controricorso.

In pendenza del ricorso è deceduto NOME COGNOME, i cui eredi hanno depositato «memoria di costituzione» e ulteriore memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si denunciano «violazione e falsa applicazione dell’art. 384 c.p.c., ai sensi de ll’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.».

Si contesta alla Corte territoriale di non avere rispettato l’obbligo di « uniformarsi al principio di diritto e comunque a quanto statuito dalla Corte» nella sentenza di cassazione con rinvio, in particolare avendo rimesso in discussione -per poi negare -l’i lliceità del contegno della pubblica amministrazione e il legittimo affidamento del dirigente sulla prosecuzione del rapporto.

Il secondo motivo censura, analogamente, «violazione e falsa applicazione dell’art. 384 c.p.c. e degli artt. 1175 e 1375 c.c., ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.» .

Il mezzo ribadisce la medesima critica oggetto del primo motivo , cui aggiunge il rilievo dell’improprio richiamo nella sentenza impugnata -a un precedente giurisprudenziale non pertinente (Cass. n. 5659/2004), perché relativo a un caso in cui il contratto di lavoro non era stato stipulato.

Il ricorso è infondato, perché il dispositivo adottato dalla Corte d’Appello di Salerno è conforme al diritto, quantunque la motivazione della decisione impugnata abbia in effetti parzialmente travalicato i limiti posti al giudizio di rinvio dall’art. 384 , comma 2, c.p.c., in relazione al contenuto della sentenza n. 2603/2018 e al principio di diritto ivi dettato.

3.1. La Corte territoriale ha inteso ribadire che la pubblica amministrazione non aveva alcun obbligo di coinvolgere il dirigente nella decisione di rimuovere l’atto di conferimento dell’incarico a seguito dei rilievi della Corte dei Conti e che il dirigente non poteva aver fatto alcun legittimo affidamento sulla prosecuzione del rapporto (legittimo affidamento che nella sentenza qui impugnata viene negato anche sulla base della circostanza, non menzionata nella sentenza di rinvio, che il contratto individuale di lavoro conteneva una clausola che espressamente ne condizionava l’efficacia « al perfezionamento del decreto del Presidente del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE di conferimento dell’ incarico e alla sua registrazione presso gli organi di controllo »).
Sotto questo profilo, il giudice del rinvio ha esorbitato dai confini posti all’oggetto della sua cognizione dalla sentenza n . 2603/2018, perché questa aveva accertato la presenza di tutti i presupposti di un inadempimento dell ‘ amministrazione pubblica, « suscettibile … di produrre danno risarcibile ».

Come è noto, infatti, il principio di diritto, al quale il giudice di rinvio deve uniformarsi a norma dell ‘ art. 384, comma

1, c.p.c., è costituito dalla nozione di ordine giuridico che la Corte di Cassazione incorpora nella sua sentenza, anche quale premessa logico-giuridica (eventualmente implicita) della decisione adottata, con conseguente preclusione sia della possibilità di rimettere in discussione questioni, di fatto o di diritto, che siano il presupposto necessario di quella decisione -ancorché non dedotte dalla parte né rilevate d ‘ ufficio dalla Corte -sia della possibilità di tener conto di eventuali mutamenti della giurisprudenza della stessa Corte o anche di successive pronunce delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, non essendo tali mutamenti assimilabili allo ius superveniens e non essendo consentito al giudice di rinvio di sindacare l ‘ esattezza del principio di diritto enunciato dalla Corte di Cassazione ai sensi dell ‘ art. 384 c.p.c., dal quale esso è comunque vincolato ancorché non lo condivida, o di adottare conclusioni palesemente confliggenti, sia sul piano logico che sotto il profilo giuridico, con quel principio, concretamente disattendendolo, a meno che la norma da applicare sia stata, nelle more, espunta dall ‘ ordinamento con declaratoria di incostituzionalità oppure modificata o sostituita da ius superveniens (v., ex multis, Cass. nn. 1952/1995; 11290/1999; 16518/2004; 23169/2006; 17353/2010; 1995/2015; 823/2022; 21776/2022).
Così, nello specifico, il compito della Corte d’Appello doveva quindi intendersi limitato all’accertamento della sussistenza, e all ‘ eventuale liquidazione, di un danno provocato al ricorrente dal l’illecito (costituente la premessa logicogiuridica della pronuncia rescindente) della pubblica amministrazione.

3.2. Questo compito è stato tuttavia assolto dalla Corte d’Appello di Salerno, laddove essa ha preso in considerazione

l’ipotesi dell’inadempimento (« qualora pure dovesse individuarsi un inadempiuto obbligo dell’Amministrazione »), per poi rilevare la mancanza di « alcun pregiudizio economicamente valutabile » da porre in nesso causale con quel l’inadempimento .

Si ribadisce che la motivazione è errata nella premessa (perché mette ancora in dubbio l’inadempimento che era stato ormai definitivamente accertato nella sentenza n. 2603/2018), ma corretta -e contenuta nei limiti della cognizione riservata al giudice del rinvio -nel rilievo dell’assenza d i allegazione e prova di un danno eziologicamente riferibile a quell’inadempimento.

3.3. Nel presente processo sono oggetto di domanda di condanna al risarcimento dei danni tutti gli importi che il dirigente avrebbe percepito quali maggiori retribuzioni per le prestazioni rese in esecuzione del contratto stipulato, nonché quali future differenze di trattamento di buonuscita e di assegni pensionistici , per un totale di € 663.092,42, in linea capitale.

Per prospettare il danno in questi termini occorrerebbe però affermare il diritto del dirigente all’esecuzione del contratto nonostante la sua illiceità derivante dalla stipulazione in assenza della necessaria registrazione, da parte della Corte dei Conti, del presupposto decreto presidenziale di conferimento dell’incarico. Ma tale affermazione sarebbe in contrasto proprio con il contenuto della sentenza n. 2603/2018, la quale, nell’affermare la responsabilità della pubblica amministrazione, non l’ha declinata in termini di inadempimento dell’obbligo di dare esecuzione al contratto di lavoro, bensì nei ben diversi termini della lesione del legittimo affidamento fatto dal lavoratore sulla (insussistente) validità del contratto. Qualora il contratto fosse stato valido, non vi sarebbe stato alcun legittimo affidamento tradito, né alcuna necessità di affermare la tutela dell’ affidamento, trattandosi semplicemente di tutelare il diritto
del lavoratore all’ adempimento del contratto validamente concluso.

Nel caso di violazione dei doveri di buona fede in ambito contrattuale (artt. 1175 e 1375 c.c.) -e, con più puntuale riferimento alla presente fattispecie, nel caso di induzione dell’incolpevole (e mal riposto) affidamento sulla validità di un contratto (art. 1338 c.c.) -il danno non può che essere limitato, secondo i principi generali, a quelle che sono le conseguenze immediate e dirette dell’inadempimento (art. 1223 c.c.). Tra queste sicuramente non rientra la mancata esecuzione del contratto invalido, che dipende dalla sua invalidità, la quale è un presupposto logico -e quindi non può essere una conseguenza -dell’i nadempimento del dovere di informazione gravante sul contraente che conosce o, deve conoscere, la causa di invalidità. In definitiva, l ‘impossibilità di ricevere le maggiori retribuzioni previste nel contratto (e gli ulteriori vantaggi economici nel trattamento finale e negli assegni pensionistici) deriva dall’invalidità del contratto stesso e non dalla mancata informazione preventiva sulla invalidità.
3.4. Anche il mancato coinvolgimento del dirigente nel « processo decisionale » che portò alla rimozione d all’incarico è valorizzato, nella sentenza n. 2603/2018, quale mera violazione di un obbligo comportamentale, che non pone in dubbio l’invalidità del contratto derivante dalla violazione del l’obbligo della pubblica amministrazione « di non mettere in esecuzione i provvedimenti soggetti al controllo preventivo della Corte dei Conti fino alla conclusione del procedimento di controllo ».

3.5. In casi del genere, come in tutti i casi in cui il contratto non viene concluso o non viene validamente concluso, il danno risarcibile è « rappresentato dalle spese sostenute e dal mancato guadagno derivante dalla perdita di altra occupazione

o di altre occasioni di lavoro » , danno che il lavoratore ha l’onere di allegare e di provare (Cass. n. 2316/2020 giurisprudenza ivi richiamata).

Ebbene, la Corte d’Appello di Salerno, a parte gli esorbitanti rilievi sulla liceità del comportamento della pubblica amministrazione e sull’assenza di legittimo affidamento (esorbitanti, perché preclusi dal giudicato contenuto nella sentenza di rinvio), ha tuttavia svolto il compito che le era stato assegnato laddove ha accertato, da un lato, la mancanza di nesso causale tra l’ accertato inadempimento della pubblica amministrazione e il danno di cui si chiede il risarcimento e, dall’altro lato , la mancanza di allegazione e prova di un (diverso) «pregiudizio economicamente valutabile» (spese sostenute o perdita di altre occasioni) che possa essere considerato conseguenza de ll’inadempimento accertato .
Respinto il ricorso, si ravvisano gravi ed eccezionali ragioni per compensare le spese del presente giudizio di legittimità, considerate sia l’illiceità del comportamento della pubblica amministrazione, sia l ‘ esorbitante motivazione della sentenza impugnata, che può avere indotto in errore i ricorrenti sulla non conformità al diritto anche del dispositivo.

In base all’esito del giudizio, sussiste il presupposto per il versamento, da parte degli eredi del ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis , dello stesso articolo 13.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso; compensa le spese del giudizio di legittimità;

a i sensi dell’art. 13 , comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il

versamento, da parte del ricorrente, e quindi ora degli eredi, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 9.5.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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