Revoca contributo pubblico: nuda proprietà e rischi

La Corte di Cassazione ha confermato la legittimità della revoca contributo pubblico operata da un ente regionale nei confronti di due soggetti che avevano beneficiato di fondi per la ristrutturazione di immobili rurali. La decisione si fonda sull’assenza originaria dei requisiti: i richiedenti erano nudi proprietari e non pieni proprietari al momento della domanda, condizione essenziale prevista dal bando. Poiché il vizio era presente sin dall’inizio e i beneficiari hanno agito in malafede, la Corte ha stabilito l’obbligo di restituzione delle somme con interessi decorrenti dalla data dei singoli pagamenti, rigettando le eccezioni di prescrizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 aprile 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Revoca contributo pubblico: quando la nuda proprietà non basta

La gestione dei finanziamenti regionali richiede una precisione assoluta nel possesso dei requisiti soggettivi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce le conseguenze della revoca contributo pubblico quando il beneficiario non dispone della piena proprietà dell’immobile oggetto di intervento.

Il caso: finanziamenti per immobili rurali

La vicenda riguarda due privati che avevano ottenuto un finanziamento di 120.000 euro per la ristrutturazione di immobili rurali da destinare a unità turistico-ricettive. A seguito di controlli, l’ente regionale ha disposto la revoca contributo pubblico poiché, alla data di presentazione della domanda, i richiedenti risultavano essere solo nudi proprietari. Il bando, invece, esigeva la piena disponibilità del bene per garantire il mutamento della destinazione economica degli immobili.

I giudici di merito hanno accertato che l’attività agrituristica svolta non era sovrapponibile a quella richiesta dal bando e che il consenso degli usufruttuari, giunto tardivamente, non poteva sanare la mancanza originaria del requisito della proprietà.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso dei privati, confermando la validità dell’annullamento d’ufficio operato dalla Pubblica Amministrazione. Il punto centrale riguarda la natura del vizio: trattandosi di un’assenza originaria dei presupposti, l’amministrazione ha il potere-dovere di neutralizzare gli effetti del provvedimento illegittimo.

Revoca contributo pubblico e malafede

Un aspetto cruciale della sentenza riguarda la malafede dei beneficiari. I giudici hanno rilevato che i richiedenti erano consapevoli di non possedere i requisiti prescritti. Questa circostanza esclude l’applicazione dei limiti temporali all’autotutela (come i 18 mesi previsti dalla Legge 241/1990) e incide direttamente sul calcolo degli interessi nella restituzione dell’indebito.

La questione della prescrizione

I ricorrenti sostenevano che il diritto alla restituzione fosse prescritto. Tuttavia, la Cassazione ha ribadito che, in caso di difetto originario della causa del pagamento, il termine di prescrizione decennale decorre dal momento in cui i pagamenti sono stati effettuati, non dalla data della revoca formale.

Le motivazioni

La Corte ha fondato la sua decisione sulla distinzione tra mancanza originaria e sopravvenuta della causa del pagamento. Poiché i requisiti mancavano già al momento della domanda, si configura un’ipotesi di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. La malafede accertata dai giudici di merito, basata sulla presentazione di documentazione incompleta o non corrispondente ai requisiti del bando, rende gli interessi dovuti fin dal giorno del percepimento delle somme. Inoltre, la nuda proprietà è stata ritenuta insufficiente poiché non garantiva la facoltà di mutare la destinazione economica del bene, diritto che spetta all’usufruttuario o al pieno proprietario.

Le conclusioni

In conclusione, la revoca contributo pubblico è legittima ogni qualvolta venga accertata la carenza dei requisiti essenziali previsti dal bando, specialmente se tale carenza è originaria. Per i beneficiari, l’implicazione pratica è severa: la restituzione non riguarda solo il capitale, ma anche gli interessi maturati negli anni, qualora venga dimostrata la consapevolezza dell’irregolarità. Questa sentenza ammonisce sulla necessità di una verifica rigorosa dei titoli di proprietà prima di accedere a fondi pubblici vincolati.

Cosa succede se ricevo un finanziamento pubblico senza avere tutti i requisiti?
L’ente erogatore può annullare il provvedimento in autotutela e richiedere la restituzione integrale delle somme percepite, oltre agli interessi legali.

La nuda proprietà è sufficiente per ottenere contributi destinati ai proprietari?
No, se il bando richiede la piena disponibilità del bene per mutarne la destinazione d’uso, la sola nuda proprietà non soddisfa il requisito soggettivo.

Da quando decorrono gli interessi in caso di restituzione di fondi pubblici?
Se il vizio è originario e viene accertata la malafede del beneficiario, gli interessi decorrono dalla data in cui sono stati ricevuti i singoli pagamenti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 6 Num. 654 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 6 Num. 654 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

AVV_NOTAIO: RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 12/01/2023

ORDINANZA

sul ricorso 11101-2021 proposto da:

COGNOME NOME e COGNOME NOME, rappresentati e difesi dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME per procura in calce al ricorso;

– ricorrenti –

contro

REGIONE UMBRIA, in persona della Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME AVV_NOTAIO per procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 470/2020 della CORTE D’APPELLO di PERUGIA, depositata il 20/10/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 16/11/2022 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. La Corte d’appello di Perugia, con sentenza depositata il 2010-2020, ha rigettato, per quanto ora di interesse, l’appello proposto da NOME COGNOME NOME e NOME COGNOME avverso la sentenza del Tribunale di Perugia n.1426/2017 con la quale erano state rigettate le loro domande, proposte nei confronti della Regione Umbria, aventi ad oggetto la declaratoria di inefficacia del provvedimento di revoca del contributo regionale agli stessi erogato nell’importo complessivo di € 120.000, versato in tre tranches , per la realizzazione di nuove unità turistico-ricettive mediante ristrutturazione di immobili rurali localizzati nelle aree PIM, nonché era stata parzialmente accolta la domanda riconvenzionale della Regione, per essere il credito restitutorio dell’Ente ex art. 2033 c.c. solo parzialmente prescritto, e gli attori erano stati condannati in solido a restituire alla Regione Umbria l’importo di € 34.705,90, oltre interessi legali dalla data dei singoli pagamenti sino a quella di soddisfacimento del credito. La Corte d’appello, nel ritenere insussistente il vizio di ultrapetizione denunciato dagli appellanti, ha affermato che: a) al di là del nomen iuris adottato dal Giudice di primo grado per qualificare il provvedimento impugnato, la Regione Umbria avesse provveduto a neutralizzare gli effetti della determinazione dirigenziale adottata avente ad oggetto erogazione del contributo pubblico agli odierni ricorrenti, rimuovendola dall’ordinamento per l’insussistenza originaria dei presupposti per la suddetta erogazione; b) l’attività agrituristica non era ricompresa nel bando per usufruire dei contributi, per la
cui percezione era necessario il mutamento della destinazione economica dell’immobile, sicché era necessario che i beneficiari del contributo pubblico avessero la piena proprietà del bene, non essendo sufficiente la nuda proprietà, ed inoltre, e ad ogni buon conto, era irrilevante l’autorizzazione degli usufruttuari, di molto successiva alla data del bando; c) ai fini della prescrizione, vi erano stati atti interruttivi da parte degli Uffici Regionali anteriori al decorso del termine decennale decorrente dai singoli pagamenti, che gli appellanti avevano ricevuto in malafede, essendo ben consapevoli di non avere i requisiti prescritti dal bando, sicché ex art. 2033 c.c. erano dovuti alla Regione gli interessi legali dal giorno dei pagamenti in relazione ai quali non era decorso il decennio.
Avverso detta sentenza NOME COGNOME NOME e NOME COGNOME propongono ricorso per cassazione affidato a quattro motivi e illustrato con memoria, resistito con controricorso dalla Regione Umbria. Il ricorso è stato assegnato all’adunanza in camera di consiglio non partecipata del 16 novembre 2022 ai sensi dell’art. 380 bis cod.proc.civ.

I ricorrenti denunciano, con il primo motivo, « ex art. 360 comma 1 n. 5 la violazione e falsa applicazione dell’art. 981 c.c. con riferimento alla validità del vincolo di destinazione imposto con l’atto d’obbligo del 27.05.93; conseguente impugnazione ex art. 360 comma 1 n. 5 per omesso esame della circostanza accertata nel corso del giudizio di merito della titolarità in capo a NOME COGNOME di una impresa turistica già dal 1988 che legittimava la richiesta di concessione del beneficio ai sensi dell’art. 3 comma 1, n.1». Deducono che erroneamente la Corte d’appello ha affermato che essi, in quanto nudi proprietari, non avessero titolo per inoltrare la richiesta di finanziamento, in quanto nel corso del giudizio di merito era stato accertato che la
Ric. 2021 n. 11101 sez. M1 – ud. 16-11-2022

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ricorrente NOME COGNOME svolgeva attività ricettiva di agriturismo all’interno dell’immobile fin dal 1988 in forza di autorizzazione rilasciata dalla stessa Regione, e pertanto i finanziamenti ed i lavori erano finalizzati all’ampliamento di quell’attività ed alla sua diversa qualificazione come “case vacanza”. Era stato, inoltre, accertato che i nudi proprietari avevano depositato in Regione l’atto d’obbligo del 1993 stipulato innanzi ad un notaio (atto d’obbligo regolarmente trascritto) ed il titolo di proprietà, nonché, su richiesta della Regione, avevano depositato una ulteriore dichiarazione con firma autenticata nella quale gli usufruttuari prestavano consenso alla esecuzione dei lavori edili come da progetto finanziato. Ad avviso dei ricorrenti, si era validamente e di fatto mutata la destinazione economica degli immobili in conformità alle previsioni del bando, ed ai sensi dell’art. 981 c.c. il solo usufruttuario non ne avrebbe più potuto modificarne la destinazione. Rimarcano che l’art. 3 del bando stabiliva al primo comma: “destinatari degli interventi sono: – le imprese turistiche private;- i proprietari dell’immobile di cui all’art. 1 che abbiano iniziato il procedimento per divenire esercenti attività turistico ricettiva;- gli affittuari, i concessionari o chiunque abbia un titolo giuridico da cui risulta la piena disponibilità del bene immobile…” e deducono che NOME COGNOME era titolare dell’attività turistico-ricettiva, come accertato dal Giudice di merito, già dal 1988, e quindi era legittimata a richiedere il contributo in quanto titolare di detta impresa, mentre il vincolo di destinazione, di cui all’art. 11 del bando, comunque validamente apposto con l’atto d’obbligo, e la successiva dichiarazione di consenso degli usufruttuari, occorreva unicamente per vincolare per un periodo di dieci anni i fabbricati oggetto di intervento edilizio e del mutamento di destinazione da agricolo a ricettivo. Ad avviso dei ricorrenti, i
giudici di merito hanno omesso di esaminare detto punto essenziale della controversia, che può individuarsi nella titolarità in capo a NOME COGNOME dell’attività turistica, di tal che la stessa era in ogni caso legittimata ad introdurre la domanda, quale semplice titolare dell’attività turistica.

4. Con il secondo motivo denunciano la « violazione e falsa applicazione dei principi di diritto in materia di auto-tutela della P.A., così come recepiti negli artt. 21 nonies comma 1 e 2 bis, sia nel testo previgente al d.l. 25 novembre 2016 n. 222, sia nel testo attuale, con riferimento all’art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c. » . Rilevano che la richiesta di finanziamento era stata presentata in buona fede, che già all’epoca della disposta revoca in auto-tutela erano vigenti principi di diritto dell’ordinamento che imponevano la non revocabilità quando era trascorso un ragionevole lasso di tempo, che detti principi di diritto positivo erano stati poi recepiti dall’art. 21 nonies della L. 241 del 1990, sia nel testo vigente nel 2005, sia con l’ultima modifica del 2016, che ha quantificato detto ragionevole lasso di tempo in 18 mesi. Di conseguenza era illegittimo il provvedimento di revoca pronunciato oltre dieci anni dopo la concessione del beneficio e circa nove anni dopo il pagamento dell’ultimo rateo del finanziamento e pertanto detto provvedimento di annullamento avrebbe dovuto essere disapplicato dal Giudice civile, con ulteriore conseguente rigetto della domanda riconvenzionale spiegata dalla Regione Umbria. 5. Con il terzo motivo denunciano « violazione e falsa applicazione dell’art. 2946 c.c. in materia di prescrizione » per avere erroneamente la Corte di merito individuato la decorrenza del termine di prescrizione del credito nelle date dei pagamenti. Invece, poiché dal giorno successivo alla pronuncia del provvedimento di concessione del beneficio quest’ultimo avrebbe potuto essere revocato per carenza dei presupposti, da tale data
avrebbe dovuto farsi decorrere la prescrizione, mentre i successivi pagamenti costituivano solo una mera attuazione del provvedimento ed erano giustificati dalla esistenza di concessione del beneficio alla data di erogazione, le ragioni giustificatrici dei pagamenti erano venute meno con effetto ex nunc, e non ex tunc . Ad avviso dei ricorrenti, il Giudice di merito, pertanto, avrebbe dovuto accogliere l’eccezione di prescrizione, non vertendosi in ipotesi di applicabilità dell’art. 2033 c.c..
6. Con il quarto motivo denunciano « erronea o falsa applicazione dell’art. 2033 c.c. con riferimento alla sussistenza di malafede e quindi della data di decorrenza degli interessi » , assumendo che non vi fosse stato alcun comportamento ingannevole o in malafede dei richiedenti, che avevano fornito la documentazione richiesta dall’Ente. A parere dei ricorrenti, la revoca del provvedimento di finanziamento era fondata su una diversa valutazione dei presupposti necessari per ottenere la concessione del finanziamento stesso a fondo perduto, non erano intervenuti nuovi elementi di fatto e la Regione si era limitata a richiedere agli odierni ricorrenti, che avevano prodotto in giudizio anche il titolo di proprietà degli immobili (donazione della sola nuda proprietà) e avevano già sottoscritto l’atto d’obbligo, una dichiarazione degli usufruttuari con firma autenticata, con la quale questi ultimi dichiaravano di essere a conoscenza della esecuzione dei lavori e di prestare il loro consenso alla esecuzione degli stessi, come da progetto finanziato. 7. I motivi sono inammissibili.
Ric. 2021 n. 11101 sez. M1 – ud. 16-11-2022 -67.1. Il primo motivo, che può esaminarsi congiuntamente al secondo al quale è connesso, tramite l’apparente denuncia di vizio di violazione di legge e di omesso esame di fatto decisivo, si risolve in censure inconferenti rispetto al percorso argomentativo della sentenza impugnata, oltre che

impropriamente dirette al riesame delle risultanze probatorie (cfr. Cass. S.U.4476/2019), nella parte in cui si sollecita la rivalutazione di fatti accertati, peraltro con ‘doppia conforme’. La doglianza è in parte anche mancante di autosufficienza, atteso che non è riportato in ricorso il testo del bando nella parte di eventuale interesse, in relazione al rilievo, valorizzato come dirimente dalla Corte d’appello e solo genericamente trattato in ricorso, che i requisiti per ottenere il contributo regionale, ove non sussistenti alla data del bando, non potessero positivamente valutarsi se sopravvenuti. Nello specifico, la Corte d’appello ha affermato che: i) la Regione dell’Umbria aveva annullato d’ufficio il provvedimento di concessione del finanziamento ai ricorrenti per l’insussistenza originaria dei presupposti per l’erogazione del contributo pubblico; ii) i requisiti dei beneficiari (piena proprietà degli immobili rurali da ristrutturare al fine di conseguire il mutamento di destinazione per la realizzazione di nuove unità turistico-ricettive localizzate nell’area PIM- Progetti integrati mediterranei- affittacamere e appartamenti vacanze) avrebbero dovuto sussistere alla data della domanda del 25-5-1989, come previsto dal bando, mentre l’attività agrituristica esercitata dalla ricorrente COGNOME non era prevista nel bando quale requisito per usufruire dei contributi ed erano irrilevanti l’atto d’obbligo e l’autorizzazione degli usufruttuari, anche perché successivi alla
data della domanda di partecipazione al bando, essendo incontroverso che, a quella data, i richiedenti non avessero comunque la piena disponibilità degli immobili perché nudi proprietari.

Rispetto a detti dirimenti assunti, in specie in ordine alla necessità del possesso del requisito della piena proprietà alla data della domanda, le censure non si confrontano specificamente, né è indicata compiutamente nel ricorso quale parte del bando si riferisse precisamente anche all’attività di agriturismo e quale fosse il puntuale dato letterale a supporto di una conclusione diversa da quella a cui sono pervenuti i giudici di merito. Che la ricorrente COGNOME fosse titolare di impresa agrituristica è fatto il cui esame non è stato affatto omesso, si tratta di valutazione anche fattuale, oggetto di accertamento, si ribadisce, con doppia conforme, incensurabile circa l’effettiva natura di quella attività d’impresa, ritenuta dai giudici di merito diversa da quella richiesta dal bando. D’altronde la censura sul punto è generica, perché i ricorrenti non spiegano per quali ragioni di diritto e di fatto, rappresentate nei gradi di merito e disattese, l’attività agrituristica equivalga all’attività d’impresa richiesta per la fruizione del contributo.
Il secondo motivo è parimenti inammissibile non solo in base alle considerazioni suesposte, risultando inconferente rispetto al decisum , ma anche perché richiama una normativa pacificamente non vigente ratione temporis ( art. 21 nonies della L. 241 del 1990), la cui applicabilità in ogni caso presuppone la buona fede dei richiedenti, che è stata esplicitamente esclusa dai giudici di merito di primo e secondo grado, con accertamento di fatto non censurabile.

7.2. Il terzo motivo è manifestamente infondato perché il termine a partire dal quale sono dovuti gli interessi sulla somma indebitamente versata decorre dai pagamenti, vertendosi in ipotesi di difetto originario – non sopravvenuto – della causa solvendi . In particolare, secondo l’orientamento di questa Corte che il Collegio intende qui ribadire, solo qualora il difetto della causa solvendi sopravvenga all’erogazione del contributo, il diritto dell’amministrazione alla restituzione non può sorgere nel momento della percezione del contributo da parte del privato ( cfr. Cass. 23603/2017 e Cass. 24653/2016 per l’affermazione di detti principi in tema di prescrizione), mentre in caso di mancanza originaria della causa solvendi , come nella specie, il dies a quo cominci a a decorrere dal giorno dell’intervenuta esecuzione della prestazione.
7.3. Il quarto motivo è inammissibile perché impropriamente sollecita nel giudizio di legittimità il riesame delle condotte degli odierni ricorrenti, connotate, secondo i giudici di merito, da malafede mediante adeguata motivazione basata su dati fattuali, in particolare per avere essi chiesto i contributi pur consapevoli di non avere i requisiti previsti dal bando.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.p.r. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso per cassazione, a norma del comma 1-bis dello stesso art.13, ove dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna i ricorrenti alla rifusione delle spese del presente giudizio, liquidate in €

5.6 00,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre rimborso spese generali (15%) ed accessori come per legge.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sesta

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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