Revoca contributo pubblico: i poteri del giudice

Un’associazione sportiva perde un finanziamento per non aver completato un progetto turistico. La Cassazione conferma la legittimità della revoca del contributo pubblico, chiarendo che il giudice civile può valutare ogni forma di inadempimento, non solo quelle indicate nell’atto iniziale di revoca.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Revoca Contributo Pubblico: Quali Sono i Poteri del Giudice?

La revoca di un contributo pubblico da parte di un ente erogatore è un evento che può avere conseguenze significative per i beneficiari. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un aspetto cruciale di queste controversie: l’ampiezza dei poteri del giudice civile nel valutare l’inadempimento del soggetto finanziato. La Corte ha stabilito che il giudice non è vincolato alle sole motivazioni indicate nell’atto amministrativo di revoca, ma può e deve esaminare tutti gli aspetti dell’inadempimento contestati in giudizio.

I Fatti del Caso: Un Progetto Turistico Incompiuto

Una associazione sportiva dilettantistica (ASD) aveva ricevuto un cospicuo contributo da un’amministrazione regionale per la realizzazione di un “Centro Eco-Turistico”. Il progetto prevedeva non solo la ristrutturazione di alcuni immobili, ma anche l’avvio di specifiche attività ricettive e turistiche. A seguito di un sopralluogo, l’ente regionale accertava uno stato di grave inadempimento: i lavori non erano conformi al progetto, le strutture erano in stato di degrado e, soprattutto, l’attività turistica non era mai stata avviata. Di conseguenza, l’amministrazione procedeva alla revoca del contributo pubblico e richiedeva la restituzione delle somme erogate.

La Controversia Legale e la Difesa dell’Associazione

L’ASD impugnava la decisione, sostenendo che l’atto di revoca fosse illegittimo. In particolare, l’associazione lamentava che la Corte d’Appello avesse confermato la revoca basandosi su un motivo — il mancato avvio dell’attività ricettiva — che, a suo dire, era diverso da quello originariamente contestato nell’atto amministrativo, incentrato sulla difformità dei lavori. Secondo la ricorrente, ciò costituiva un’inammissibile integrazione postuma della motivazione dell’atto da parte del giudice.

La Revoca del Contributo Pubblico e la Giurisdizione

Il cuore della questione giuridica risiede nella natura della controversia. Quando una Pubblica Amministrazione revoca un finanziamento non per ragioni di interesse pubblico (agendo con poteri autoritativi), ma a causa dell’inadempimento del beneficiario, la disputa non riguarda più la legittimità di un atto di potere, ma l’esecuzione di un rapporto paritetico, simile a un contratto. In questi casi, il beneficiario vanta un diritto soggettivo al mantenimento del contributo, e la competenza a decidere spetta al giudice ordinario, non a quello amministrativo.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto il ricorso dell’associazione, chiarendo in modo definitivo i poteri del giudice ordinario in materia. Il punto centrale della decisione è che, una volta incardinata la causa davanti al giudice civile, l’oggetto del giudizio non è l’atto di revoca in sé, ma il rapporto giuridico sottostante tra l’ente erogatore e il beneficiario.

Il giudice ordinario, a differenza di quello amministrativo, non deve limitarsi a un controllo di legittimità dell’atto impugnato. Il suo compito è verificare se, nel merito, sussista o meno l’inadempimento che ha giustificato la risoluzione del rapporto e la richiesta di restituzione. Di conseguenza, la Pubblica Amministrazione è libera di argomentare in giudizio e provare tutti gli inadempimenti commessi dal beneficiario, anche quelli non esplicitati nell’originaria comunicazione di revoca. Il giudice ha il dovere di esaminare tutte le contestazioni sollevate in corso di causa.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

Questa pronuncia ha importanti implicazioni. I beneficiari di contributi pubblici devono essere consapevoli che il loro obbligo non si esaurisce spesso nella mera realizzazione materiale di un’opera, ma si estende al completo adempimento di tutte le finalità del progetto finanziato. In caso di contenzioso sulla revoca di un contributo pubblico, non ci si potrà difendere limitandosi a contestare la formulazione dell’atto di revoca. Sarà invece necessario dimostrare in giudizio di aver adempiuto a tutti gli obblighi previsti dalla convenzione, poiché l’ente pubblico potrà sollevare ogni aspetto del presunto inadempimento per sostenere le proprie ragioni.

Se la Pubblica Amministrazione revoca un contributo, il giudice civile può considerare inadempimenti diversi da quelli indicati nell’atto di revoca?
Sì. Secondo la Corte, quando la revoca si fonda sull’inadempimento del beneficiario, la controversia riguarda il rapporto giuridico. Pertanto, la P.A. può presentare in giudizio ulteriori e diversi inadempimenti, e il giudice deve valutarli tutti.

La revoca di un contributo pubblico per inadempimento rientra nella giurisdizione del giudice ordinario o amministrativo?
Nei casi in cui la revoca è una reazione all’inadempimento del beneficiario, la controversia riguarda un diritto soggettivo e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

Cosa deve dimostrare il beneficiario di un contributo per evitarne la revoca?
Il beneficiario deve dimostrare di aver adempiuto a tutti gli obblighi previsti dal progetto finanziato. Come evidenziato nel caso di specie, questi possono includere non solo la realizzazione fisica delle opere, ma anche l’effettivo avvio delle attività per cui il finanziamento è stato concesso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 27686 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 27686 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° NUMERO_DOCUMENTO del ruolo generale dell’anno 2022 , proposto da

RAGIONE_SOCIALE , con sede in Vercelli, INDIRIZZO (C.F. CODICE_FISCALE), in persona del legale rappresentante pro tempore sig. NOME COGNOME, nato a Vercelli il DATA_NASCITA (C.F. CODICE_FISCALE), rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIO (C.F. CODICE_FISCALE) e NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE), in forza di procura speciale parte integrante del presente ricorso, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’AVV_NOTAIO in INDIRIZZO Milano, INDIRIZZO. Per comunicazioni e notificazioni si indicano: PEC EMAIL e EMAIL, nonché telefax n. NUMERO_TELEFONO.
Ricorrente

contro

RAGIONE_SOCIALE Piemonte , C.F. 80087670016 in persona del Presidente, pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, presso lo stesso elettivamente e fisicamente domiciliata in Torino,

INDIRIZZO come da procura allegata al presente atto, domicilio digitale come EMAIL EMAIL, fax NUMERO_TELEFONO.

Controricorrente

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE (P_IVA.IVA P_IVA) con sede in RAGIONE_SOCIALEINDIRIZZO, in persona dei procuratori speciali AVV_NOTAIO e AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa, giusta procura speciale alle liti rilasciata con atto separato CODICE_FISCALE, fax NUMERO_TELEFONO, p.e.c. EMAIL RAGIONE_SOCIALE (C.F. CODICE_FISCALE, fax NUMERO_TELEFONO, p.e.c. EMAIL), presso lo studio del quale è elettivamente domiciliata in (00198) RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO

contro

ricorrente

nonché

RAGIONE_SOCIALE .

Intimata

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello di Torino n° 722 depositata il 21 giugno 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23 ottobre 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1 .- La regione Piemonte, dopo aver concesso con determina n° 727 del 26 settembre 2007 un contributo in conto capitale di euro 730 mila, ai sensi RAGIONE_SOCIALE legge RAGIONE_SOCIALE regione Piemonte n° 4/2000, per la realizzazione del ‘ RAGIONE_SOCIALE ‘ nei comuni di Stroppiana (VC) e Pezzana (VC) in località ex INDIRIZZO , in favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con successiva determina n° 77 del 23 marzo 2017 glielo revocava a causa
dell’inadempimento nella realizzazione del progetto finanziato, intimando la restituzione RAGIONE_SOCIALE somma rivalutata.

Il tribunale di Torino, adito dalla RAGIONE_SOCIALE onde ottenere l’accertamento dell’illegittimità RAGIONE_SOCIALE revoca, rigettava la domanda sul rilievo che la beneficiaria non aveva solo l’obbligo di completare il progetto (come sostenuto da parte attrice), ma anche di avviare l’attività entro un determinato termine e che tale avviamento era mancato.

2 .-Tale conclusione era condivisa anche dalla Corte d’appello RAGIONE_SOCIALE medesima città, che con la sentenza menzionata in intestazione confermava la decisione del primo giudice.

Per quello che qui ancora rileva, osservava il secondo giudice che il progetto finanziato non era limitato alla ristrutturazione degli immobili, giacché il restauro del mulino era solo una delle attività da svolgere, unitamente ad altre opere ed iniziative non realizzate.

Infatti, dal verbale di sopralluogo del 2 dicembre 2016 risultava che due magazzini si trovavano in evidente stato di degrado; che le partizioni interne degli immobili erano difformi da quelle previste in progetto; che sedie ed attrezzature da cucina giacevano accatastate ed apparentemente inutilizzate; che vi erano ambienti vuoti ed incompleti; che l’intera struttura era priva di infissi.

3 .-Ricorre per cassazione l’ RAGIONE_SOCIALE affidando il gravame ad un unico mezzo.

Resiste la RAGIONE_SOCIALE Piemonte, che conclude per la reiezione dell’impugnazione.

NOME, fideiussore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ha depositato controricorso col quale aderisce alle conclusioni del ricorrente.

È invece rimasta intimata l’altra parte del processo di merito, ossia la RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE, gestore dei contributi), nonostante la regolare notificazione del ricorso.

Il ricorso è stato, quindi, assegnato per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi dell’art. 380 bis cod. proc. civ.

Tutte le parti costituite hanno depositato una memoria ex art. 380bis . 1 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4 .- Col primo ed unico motivo la ricorrente deduce che la delibera di revoca del contributo era fondata sul rilievo RAGIONE_SOCIALE difformità dell’intervento rispetto al progetto di recupero e risanamento del sito, mentre la Corte d’appello l’avrebbe ritenuta legittima in base ad una motivazione diversa, ossia a causa del mancato avvio dell’attività recettiva: donde una inammissibile integrazione del provvedimento amministrativo da parte RAGIONE_SOCIALE Corte territoriale, in contrasto non solo con la motivazione RAGIONE_SOCIALE delibera, ma anche con tutti i documenti in atti.
Da qui la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 RAGIONE_SOCIALE legge n° 241/1990, dell’art. 112 cod. proc. civ. e dell’art. 34 cod. proc. amm., denunciati nella presente sede ai sensi dell’art. 360 n° 3 e 4 cod. proc. civ.

5 .- Il mezzo è infondato.

Nell’ipotesi di revoca di contributi pubblici tra i quali sicuramente rientrano quelli attribuiti in base alla legge RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Piemonte n° 4/2000 -il beneficiario è titolare di un diritto soggettivo (sempreché la PA fondi la revoca sull’inadempimento del percettore, senza fare uso di poteri autoritativi), con conseguente attribuzione RAGIONE_SOCIALE controversia alla cognizione del Giudice ordinario (sul punto si veda, da ultimo, Cass. Su, 18 gennaio 2024, n° 1946, con menzione di altri precedenti).

Ricorrendo tal caso, la cognizione del giudice ordinario non ha ad oggetto il provvedimento emesso dalla PA -nonostante l’emanazione di un provvedimento amministrativo nel quale generalmente si fa riferimento alla « revoca » RAGIONE_SOCIALE sovvenzione (a causa dell’inadempimento del privato) bensì il rapporto giuridico che intercorre tra quest’ultima ed il percettore (Cass., sez. 1, 16 aprile 2004, n° 7241).

Ne deriva che non ha alcun rilievo la motivazione del provvedimento amministrativo, poiché il giudice ordinario (a differenza del giudice amministrativo) deve verificare se l’inadempimento come dedotto dalla PA negli atti processuali (nella citazione, ma più frequentemente, nella comparsa di risposta) -sussiste o meno.

Il motivo in esame non tiene conto di tali principi, in quanto -come si è sopra visto -lamenta che la Corte abbia posto a fondamento RAGIONE_SOCIALE decisione una ragione diversa da quella espressa nella delibera di revoca, senza considerare che la PA era del tutto libera di argomentare la propria difesa processuale su ulteriori e diversi inadempimenti rispetto a quelli indicati nella delibera predetta, facendo così sorgere l’obbligo del giudice di pronunciarsi non sulle sole ragioni evidenziate nella delibera, ma anche su tutte quelle esposte nella comparsa di risposta del giudizio di merito.
Ne discende l’insussistenza di ogni violazione degli artt. 3 RAGIONE_SOCIALE legge n° 241/1990 e 112 cod. proc. civ., come pure dell’art. 34 del cod. proc. amm.

Da ultimo, giova solo aggiungere che il riferimento, contenuto nel motivo, all’art. 360 n° 4 cod. proc. civ. non è minimamente argomentato.

-È poi il caso di aggiungere che con valutazione di merito la Corte di appello ha accertato che il progetto approvato e finanziato non si esauriva in una mera ristrutturazione edilizia ma implicava un quid pluris di opere ed attività successive che la ricorrente si era astenuta dal realizzare.

7 .- Alla soccombenza RAGIONE_SOCIALE ricorrente e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, che ha aderito alle conclusioni RAGIONE_SOCIALE ricorrente con controricorso qualificabile come ricorso incidentale adesivo, segue la loro condanna solidale alla rifusione delle spese del presente grado nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE resistente, per la cui liquidazione -fatta in base al d.m. n° 55 del 2014, come modificato dal d.m. n° 147 del

2022, ed al valore RAGIONE_SOCIALE lite (euro 787 mila) -si rimanda al dispositivo che segue.

Va, inoltre, dato atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1 -quater, del decreto del presidente RAGIONE_SOCIALE repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico RAGIONE_SOCIALE ricorrente, ove dovuto.

p.q.m.

la Corte rigetta il ricorso e condanna in solido la ricorrente e la RAGIONE_SOCIALE a rifondere alla RAGIONE_SOCIALE Piemonte le spese del presente grado, che liquida in euro 10.000,00 ed euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spese in ragione del 15%, oltre al cp ed all’iva, se dovuta. Dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1 -quater, del decreto del presidente RAGIONE_SOCIALE repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico RAGIONE_SOCIALE ricorrente, ove dovuto.
Così deciso in RAGIONE_SOCIALE il 23 ottobre 2024, nella camera di

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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