Revoca contributo pubblico: B&B viola vincolo abitativo

La Corte di Cassazione ha confermato la legittimità della revoca di un contributo pubblico concesso per la ristrutturazione di un immobile. La decisione si fonda sulla violazione, da parte del beneficiario, del vincolo di destinazione ad uso esclusivamente abitativo, avendo consentito l’apertura di un’attività di Bed & Breakfast. Secondo la Corte, le condizioni del bando di concorso prevalgono sull’atto unilaterale d’obbligo sottoscritto successivamente, costituendo la ‘lex specialis’ che regola il rapporto tra l’ente pubblico e il beneficiario del finanziamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Revoca Contributo Pubblico: Il B&B è Incompatibile con il Vincolo Abitativo

L’accettazione di fondi pubblici per la ristrutturazione di un immobile comporta obblighi stringenti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito che l’inosservanza delle condizioni previste dal bando può portare alla revoca del contributo pubblico, anche se tali condizioni non sono ripetute nell’atto d’obbligo. Il caso esaminato riguarda una proprietaria che, dopo aver ricevuto un finanziamento per il risanamento di un’unità immobiliare, ha visto il contributo revocato perché il suo inquilino vi aveva avviato un’attività di Bed & Breakfast.

I Fatti di Causa

Una cittadina riceveva un cospicuo contributo dal Comune per la ristrutturazione di un suo immobile, sulla base di una legge per la salvaguardia della città. I fondi erano vincolati a precise condizioni, stabilite nel bando del 2004, che imponevano di destinare l’immobile a uso abitativo diretto o a locazione a canone concordato. Successivamente, le parti sottoscrivevano un atto unilaterale d’obbligo davanti a un notaio.

Anni dopo, il Comune revocava il contributo erogato, poiché l’inquilino della proprietaria aveva presentato una D.I.A. (Dichiarazione di Inizio Attività) per aprire un B&B nell’immobile. L’amministrazione comunale contestava la violazione del vincolo di destinazione d’uso, ritenendo l’attività ricettiva incompatibile con la finalità del finanziamento, volta a incentivare la residenzialità.

La proprietaria impugnava il provvedimento, sostenendo che l’atto d’obbligo, unico documento a suo dire vincolante, non menzionava un esplicito divieto di destinare l’immobile a B&B. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello respingevano le sue ragioni, confermando la legittimità della revoca. La questione giungeva così all’esame della Corte di Cassazione.

La Decisione e le Conseguenze della Revoca Contributo Pubblico

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della proprietaria, consolidando un principio fondamentale in materia di finanziamenti pubblici. I giudici hanno stabilito che il bando di assegnazione dei fondi costituisce la lex specialis del rapporto, ovvero la fonte normativa primaria che definisce diritti e doveri delle parti. Le sue prescrizioni sono vincolanti e devono essere lette in combinato disposto con gli atti successivi, come l’atto d’obbligo, che ne costituiscono mera attuazione.

Le Motivazioni

La Corte ha basato la sua decisione su una chiara interpretazione delle fonti che regolano l’erogazione del contributo. Il bando del 2004, attuativo della legge nazionale per la salvaguardia della città, escludeva esplicitamente dal contributo le unità immobiliari destinate a strutture ricettive extralberghiere, menzionando specificamente i “bed & breakfast”.

Questa esclusione non era casuale, ma coerente con lo scopo della legge: contrastare lo spopolamento del centro storico incentivando la residenzialità stabile. L’attività di B&B, seppur esercitata in un contesto abitativo, è stata considerata incompatibile con questa finalità. L’atto unilaterale d’obbligo, pur non ripetendo il divieto, richiamava la legge e il bando, rendendone le prescrizioni parte integrante degli impegni assunti dalla beneficiaria.

Di conseguenza, la Corte ha ritenuto irrilevanti le argomentazioni della ricorrente sulla presunta compatibilità astratta tra residenza e B&B secondo altre normative regionali. Ciò che conta sono le condizioni specifiche poste dall’ente erogatore per quel determinato finanziamento. La violazione di tali condizioni giustifica pienamente la revoca del contributo pubblico e l’obbligo di restituire le somme ricevute.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre un importante monito a chiunque acceda a finanziamenti pubblici. È essenziale leggere con la massima attenzione non solo i contratti o gli atti finali, ma soprattutto i bandi e i regolamenti che istituiscono il beneficio. Questi documenti contengono le regole fondamentali del rapporto e la loro violazione può avere conseguenze gravi, come la perdita del contributo e l’obbligo di restituzione. La decisione riafferma il potere dell’amministrazione pubblica di vincolare l’uso dei fondi a scopi specifici di interesse collettivo e di agire con fermezza per garantirne il rispetto.

È possibile destinare a B&B un immobile ristrutturato con fondi pubblici se l’atto d’obbligo non lo vieta espressamente?
No. Secondo la Corte di Cassazione, se il bando iniziale che regola il contributo esclude esplicitamente le attività ricettive come i B&B, questo divieto è vincolante. L’atto d’obbligo va interpretato alla luce del bando, che costituisce la fonte normativa principale del rapporto.

In un procedimento per l’assegnazione di fondi pubblici, quale documento prevale tra il bando iniziale e l’atto d’obbligo successivo?
Il bando prevale. La Corte lo definisce ‘lex specialis’, ovvero la legge speciale che disciplina in modo specifico quel rapporto. L’atto d’obbligo è un atto attuativo del bando e le sue clausole devono essere interpretate in conformità con le prescrizioni di quest’ultimo.

La revoca del contributo pubblico è legittima se il beneficiario viola le condizioni imposte dal bando?
Sì, è legittima. Il rispetto delle condizioni fissate nel bando è un requisito essenziale per mantenere il diritto al contributo. La loro violazione, come la destinazione dell’immobile a un uso non consentito, giustifica la revoca del finanziamento e la richiesta di restituzione delle somme erogate.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 9296 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 9296 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16319/2021 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente all ‘ avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

avverso SENTENZA della CORTE D ‘ APPELLO RAGIONE_SOCIALE n. 3156/2020 depositata il 02/12/2020.

Lette le conclusioni del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/03/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME signora NOME COGNOME conveniva in giudizio il Comune di Venezia, contestando la revoca del contributo di € 55.846,02 erogatole in data 18.8.2007 per il risanamento di un immobile sito in Venezia, INDIRIZZO, revoca disposta dal Comune a seguito della presentazione da parte del sig. NOME COGNOME, conduttore dell’immobile e ivi residente, di una D.I.A. per l’apertura di un B&B nell’immobile. L’Amministrazione comunale aveva contestato alla COGNOME la violazione dell’art. 4 dell’atto unilaterale d’obbligo sottoscritto dalle parti davanti al AVV_NOTAIO in data 29.6.2005 che, in attuazione del bando del 2004 per l’assegnazione dei fondi stanziati ex art. 11 L. n. 798/1984, la impegnava a destinare l’immobile ad uso abitativo diretto o, in alternativa, a darlo in locazione a un canone concordato per uso esclusivamente abitativo.
Il Tribunale di Venezia, accertato che l’attrice aveva prestato il proprio consenso al conduttore per l’apertura del RAGIONE_SOCIALE, ha rigettato la domanda della COGNOME, rilevando la legittimità del provvedimento di revoca del contributo.

La sentenza è stata confermata dalla Corte d’appello di Venezia con sentenza del 2.12.2020, avverso la quale la COGNOME ha proposto ricorso, resistito dal Comune di Venezia con controricorso. La ricorrente ha depositato memoria.

Il Procuratore Generale ha presentato requisitoria scritta concludendo per il rigetto del ricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 1341, 1362, 1363 e 832 c.c., per avere la Corte veneziana ritenuto opponibili a sé le disposizioni contenute nel bando del 2004, il quale costituirebbe invece «un semplice passaggio preliminare (non vincolante né prevalente) rispetto al successivo atto definitivo quale deve ritenersi la convenzione» (ricorso p. 5), cioè l’atto unilaterale d’obbligo nel quale l’esercizio di RAGIONE_SOCIALE nell’immobile non era contemplato tra le ipotesi di revoca del contributo, mancandone anche l’approvazione in forma specifica, in violazione dell’art. 1341 c.c.; la Corte avrebbe violato i criteri ermeneutici di cui agli artt. 1362 e 1363 c.c. nella interpretazione dell’atto d’obbligo che, assumendosi che fosse l’unica fonte delle obbligazioni del beneficiario, non conteneva un espresso divieto di destinazione dell’immobile a RAGIONE_SOCIALE.
Con il secondo motivo è dedotta la nullità della sentenza per difetto di motivazione in ordine al rigetto della domanda di disapplicazione dell’art. 1 del bando, in violazione degli artt. 111 Cost., 132 comma 2, n. 4, c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c., per avere la Corte di merito erroneamente valutato il rapporto fra le limitazioni imposte nel bando ai beneficiari del contributo e il contenuto dell’atto d’obbligo e per non avere spiegato «le ragioni di diritto che dovrebbero supportare la decisione di far prevalere il contenuto del bando (precedente) su quello dell’atto unilaterale d’obbligo, unico atto costituente la legge tra le parti (cronologicamente successivo)» (ricorso a pag. 10).
Con il terzo motivo è denunciata la violazione e falsa applicazione degli artt. 11 L. n. 798/1984, 862, 1362 e 1363 c.c. e la nullità della sentenza per omessa motivazione circa un fatto decisivo, in relazione all’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. E’ denunciata

l’illegittimità del bando nella parte in cui esclude dal contributo gli immobili utilizzati o destinati a RAGIONE_SOCIALE per contrasto con gli artt. 23 e 25 L.R. Veneto n. 33/2002 «che descriv l’attività di RAGIONE_SOCIALE in termini di compatibilità con la residenzialità» e con le norme tecniche di attuazione della variante del PRG che «differenziano le tipologie delle strutture ricettive extralberghiere adibite ad uso prevalentemente residenziale abitativo (quali i RAGIONE_SOCIALE) rispetto a quelle adibite ad uso ricettivo esclusivo ad es. gli affittacamere)» (ricorso, p. 12).
I motivi in esame devono essere esaminati congiuntamente e sono infondati.

La Corte veneziana ha argomentato la decisione impugnata menzionando l’atto unilaterale d’obbligo del 29.6.2005 che richiamava il «bando permanente 2004» per l’assegnazione dei fondi stanziati per gli interventi di restauro e risanamento del patrimonio immobiliare privato ubicato nel centro storico e nelle isole del Comune di Venezia, ai sensi della L. n. 698/1984 (Nuovi interventi per la salvaguardia di Venezia), artt. 6 e 11.

Nel bando si precisava che «non sono ammesse a contributo le Unità immobiliari utilizzate e/o destinate come strutture ricettive alberghiere e/o extralberghiere così come previste dalla L.R. n. 33 del 4.11.2002 agli artt. 23 e 25 (…) Rientrano in quelle extralberghiere: (…) le attività ricettive a conduzione familiare -bed & breakfast». Tale destinazione dell’immobile (a B&B), attuata dal conduttore COGNOME, è stata ritenuta incompatibile con gli obblighi assunti dalla COGNOME di abitare o utilizzare direttamente l’immobile o locarlo «alle condizioni concordate con il comune» (art. 11, comma 7, lett. b, L. n. 798/1984), cioè assunte con l’atto unilaterale d’obbligo che richiamava la L. n. 798/1984 e le prescrizioni attuative contenute nel bando. Questa decisione è conforme a diritto.
Il Comune RAGIONE_SOCIALE Venezia ha esercitato legittimamente il potere di fissare le condizioni per l’erogazione del contributo, previste dalla L. n. 798/1984 a salvaguardia di Venezia e a sostegno della residenzialità, come si desume chiaramente dall’obbligo dei percettori di abitare negli immobili incentivati o di locarli alle condizioni concordate con il comune (art. 11, comma 7, lett. b), che sono quelle indicate nel bando e richiamate nell’atto unilaterale d’obbligo sottoscritto dall’interessata, tra le quali vi è il divieto di destinare l’immobile a RAGIONE_SOCIALE. Il bando costituisce lex specialis informativa della interpretazione dell’atto d’obbligo (o della convenzione), entrambi attuativi della L. n. 798/1984 cui può farsi risalire la incompatibilità dell’esercizio dell’attività di RAGIONE_SOCIALE con la tipologia di contributo erogato, con l’effetto di renderne giustificata la revoca cui consegue l’obbligo di «restituire al comune (…) il contributo ricevuto (…)», com’è previsto nel caso in cui «non rispetti gli obblighi assunti o intenda liberarsene» (art. 11, comma 7, L. del 1984), in base a un principio generale immanente al sistema delle erogazioni pubbliche.
L’interpretazione complessiva del bando e dell’atto d’obbligo ( ex art. 1363 c.c.) è criticata dalla ricorrente senza far comprendere quale canone ermeneutico legale sarebbe stato (e in che senso) violato dai giudici di merito, al fine improprio di sollecitarne una diversa interpretazione collimante con la propria tesi difensiva. Le censure sono, per altro verso, prive di specificità, riportando solo alcuni stralci non significativi dell’atto d’obbligo di cui si tratta.

E’ possibile superare gli argomenti difensivi, di tipo sistematico, secondo cui la destinazione ad uso abitativo proprio del titolare sarebbe astrattamente compatibile, secondo la L.R. n. 11/2013, con l’esercizio dell’attività di RAGIONE_SOCIALE e secondo cui l’interessata non aveva dovuto mutare la destinazione d’uso dell’immobile. Non è infatti rilevante che il conduttore risieda nell’immobile (in una o più stanze), come evidenziato dai giudici d’appello, o che l’attività di
RAGIONE_SOCIALE possa essere astrattamente compatibile con la residenza o abitazione nell’immobile (cfr. anche l’art. 25, comma 4, L.R. Veneto n. 33/2002), quando l’attività di RAGIONE_SOCIALE sia vietata dalla legge del bando e il percettore del contributo si sia comunque obbligato a destinare l’immobile ad uso abitativo proprio, coerentemente con lo scopo legale del beneficio in questione di favorire la residenzialità nella città di Venezia.

Il quarto motivo è inammissibile, avendo ad oggetto motivi di appello dichiarati assorbiti (a proposito del numero delle camere adibite a RAGIONE_SOCIALE, della natura dell’attività svolta, occasionale, alberghiera o extralberghiera, imprenditoriale, ecc.), senza dedurre l’errore nell’assorbimento né spiegarne le ragioni.

In conclusione, condividendosi le conclusioni del Procuratore Generale, il ricorso è rigettato. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alle spese, liquidate in € 4000,00, di cui € 200,00 per esborsi.

Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del dPR n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, il 07/03/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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