Revisione prezzi appalto: decide il giudice ordinario

Un’impresa appaltatrice ha citato in giudizio un’azienda sanitaria per ottenere l’adeguamento dei prezzi in un appalto di ristrutturazione edilizia, invocando la normativa d’urgenza sul rincaro dei materiali. La Pubblica Amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo la competenza del giudice amministrativo. Le Sezioni Unite della Cassazione hanno invece stabilito che la giurisdizione spetta al giudice ordinario. La decisione si fonda sul fatto che la **revisione prezzi appalto** prevista dal D.L. 50/2022 configura un meccanismo automatico e vincolante, privo di discrezionalità amministrativa, trasformando la pretesa in un diritto soggettivo all’adempimento contrattuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Revisione prezzi appalto: la Cassazione assegna la competenza al giudice ordinario

Il tema della revisione prezzi appalto è diventato centrale nel panorama giuridico attuale, specialmente a seguito dell’eccezionale aumento dei costi delle materie prime e dell’energia. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha chiarito un punto fondamentale: quando l’adeguamento dei prezzi è previsto dalla legge come obbligatorio e automatico, la competenza a decidere spetta al giudice civile e non a quello amministrativo.

I fatti di causa

Un’impresa specializzata in lavori pubblici si era aggiudicata un appalto per la ristrutturazione di un complesso sanitario. A causa dell’aumento imprevedibile dei costi dei materiali, l’impresa ha richiesto l’applicazione dei prezzari regionali aggiornati, come previsto dal Decreto Aiuti (D.L. 50/2022). Di fronte al rifiuto della stazione appaltante di rinegoziare i prezzi e riconoscere le riserve iscritte nei SAL (Stati Avanzamento Lavori), l’appaltatore ha promosso un giudizio per ottenere il risarcimento dei danni e l’adempimento contrattuale. La Pubblica Amministrazione ha contestato la giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo che la materia fosse riservata esclusivamente al giudice amministrativo.

La decisione della Corte

Le Sezioni Unite hanno accolto la tesi dell’impresa, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha precisato che il criterio per distinguere tra giudice civile e amministrativo non è solo l’oggetto della domanda (petitum), ma la natura della posizione giuridica fatta valere (causa petendi). Nel caso specifico, l’art. 26 del D.L. 50/2022 impone un obbligo preciso alla Pubblica Amministrazione, eliminando ogni margine di discrezionalità nella valutazione dell’an (se concedere) e del quantum (quanto concedere) dell’adeguamento.

Meccanismo automatico vs discrezionalità

Il punto di svolta della decisione risiede nella distinzione tra potere autoritativo e obbligazione contrattuale. Se la legge o il contratto lasciano alla PA il potere di valutare se la revisione sia opportuna, si è in presenza di un interesse legittimo, tutelabile davanti al TAR. Se invece, come nel caso del D.L. 50/2022, la norma impone l’uso di prezzari aggiornati in modo vincolante, la PA agisce come un comune contraente. In questa ipotesi, l’appaltatore vanta un diritto soggettivo all’adempimento, la cui tutela spetta al giudice ordinario.

Le motivazioni

Le motivazioni della Cassazione si poggiano sulla natura vincolata dell’attività amministrativa in materia di caro-materiali. La Corte ha evidenziato che l’applicazione dei prezzi aggiornati si risolve in un’operazione meramente contabile che confluisce direttamente nel SAL. Non vi è alcuna valutazione comparativa di interessi pubblici e privati, ma solo l’esecuzione di una misura straordinaria e obbligatoria dettata dal legislatore per fronteggiare l’emergenza economica. Pertanto, la controversia attiene esclusivamente all’esecuzione del contratto e non all’esercizio di un potere pubblico.

Le conclusioni

Le conclusioni tratte dalle Sezioni Unite offrono una tutela più diretta agli operatori economici. Affermare la giurisdizione ordinaria significa riconoscere che l’impresa non deve subire l’esercizio di un potere autoritativo quando la legge ha già predeterminato il suo diritto al compenso equo. Questa sentenza stabilizza il quadro dei rimedi a disposizione delle imprese, confermando che il diritto all’adeguamento dei prezzi, quando ancorato a parametri oggettivi e vincolanti, è un diritto soggettivo pieno che può essere azionato davanti al tribunale civile per ottenere il pagamento di quanto spettante.

Quale giudice decide sulle liti per l’adeguamento dei prezzi negli appalti?
La competenza spetta al giudice ordinario se la normativa prevede un meccanismo di calcolo automatico e vincolante, poiché l’impresa vanta un diritto soggettivo all’adempimento contrattuale.

Cosa succede se il prezzario regionale non include un materiale specifico?
L’assenza di una voce specifica nel prezzario non annulla il diritto all’adeguamento. In questi casi, l’accertamento del prezzo corretto può essere effettuato tramite indagini di mercato.

Quando la revisione dei prezzi spetta al giudice amministrativo?
Il giudice amministrativo è competente solo quando la Pubblica Amministrazione conserva un potere discrezionale nel valutare se e in che misura concedere l’adeguamento dei prezzi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 3177 Anno 2026

Civile Ord. Sez. U Num. 3177 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 12/02/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7157/2025 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME unitamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO

-controricorrente-

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del Direttore generale pro tempore

-intimata- avverso il giudizio pendente del Tribunale di Cagliari n. 7583/2024 depositato il 13/02/2025.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/12/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1.La RAGIONE_SOCIALE di NOME COGNOME, aggiudicataria di un appalto pubblico per la ristrutturazione delle facciate e la sostituzione degli infissi del RAGIONE_SOCIALEORAGIONE_SOCIALE di Bonaria di San Gavino Monreale, convenne in giudizio innanzi al Tribunale di Cagliari l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE per chiedere dichiararsi la nullità del contratto d’appalto stipulato il 30.1.2023 per violazione dell’art. 1418 c.c. nella parte in cui richiamava gli atti di approvazione del progetto e l’elenco dei prezzi unitari allegati alla procedura negoziata, oltre al risarcimento dei danni derivanti dal mancato riconoscimento delle riserve iscritte sui SAL a titolo di adeguamento prezzi; in via subordinata, la società attrice chiese la condanna delle citate amministrazioni per violazione del dovere di cooperazione e di buona fede per il rifiuto di rinegoziare il contratto, le cui prestazioni erano divenute squilibrate.
La revisione dei prezzi, secondo la prospettazione RAGIONE_SOCIALE ditta appaltatrice era prevista dall’art.4 del contratto d’appalto, sottoscritto in data 30.1.2023, che richiamava l’art.29 del Decreto Legge del 27

gennaio 2022 n.4 e dell’art.106, comma 1, lettera a) primo periodo del Decreto Legislativo del 18 aprile 2016, n.50.

RAGIONE_SOCIALE lamentò che la stazione appaltante di era rifiutata di applicare i prezziari aggiornati, previsti dal D.L. n. 4 del 2022 e dalle previsioni contrattuali, ragione per la quale aveva sottoscritto con riserva i SAL.

1.1.Si costituirono in giudizio l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, che eccepirono preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la domanda, riconducibile alla revisione/adeguamento dei prezzi di un contratto di appalto, fosse riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 c.p.a.

1.2. Il Tribunale di Cagliari, con ordinanza del 13.2.2025, invitò le parti a trattare la questione preliminare attinente all’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rinviando per l’ulteriore corso al 15.4.2025.

RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ex art. 41 c.p.c., chiedendo affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario.

2.1. L’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

2.2. L’RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

2.3. Il Sostituto Procuratore Generale in persona del AVV_NOTAIO. NOME COGNOME ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

2.4. In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Deve essere, in primo luogo, precisato che il ricorso RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE deve essere qualificato come regolamento preventivo di giurisdizione, benché il ricorrente abbia chiesto la ‘cassazione’ dell’ordinanza del Tribunale di Cagliari, che, invece, nessuna statuizione conteneva in ordine alla giurisdizione.

Dal contenuto dell’ordinanza si evince, infatti, che il giudice si era limitato ad invitare le parti a trattare la l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dai convenuti, a nulla rilevando che, nella parte motiva, il Tribunale abbia richiamato l’orientamento RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza amministrativa e civile, secondo cui sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento alle controversie aventi ad oggetto la revisione del prezzo di un contratto di appalto; tale richiamo non era confluito in un provvedimento avente contenuto decisorio e, come tale, oggetto di impugnazione.
Trattandosi di provvedimento di carattere ordinatorio, con il quale il Tribunale si limitava a disporre l’ulteriore trattazione RAGIONE_SOCIALE causa, il presente ricorso deve intendersi proposto ai sensi dell’art. 41 c.p.c.

2. La RAGIONE_SOCIALE chiede affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario poiché la domanda concernerebbe una pretesa risarcitoria derivante dalla mancata revisione dei prezzi, ai sensi dell’art. 26, commi 6 bis e ter del D.L. n.50 del 2022. Secondo la ricorrente, il meccanismo di adeguamento previsto dalla norma sarebbe automatico e vincolante per la stazione appaltante, sia in ordine all’ an che al quantum , con esclusione, quindi, dell’esercizio di poteri discrezionali e/o autoritativi RAGIONE_SOCIALE Pubblica Amministrazione, che opererebbe su un piano del tutto paritetico con il privato.
La richiesta di applicazione dei prezzi risultanti dal nuovo prezziario regionale del 2023 avrebbe dovuto essere qualificata come variante in corso d’opera, ai sensi dell’art. 7, comma 2 -ter, del D.L. 36/2022,

così come integrato dalla Legge di conversione del 29.6.2022 n. 79, con cui si sarebbe fornita un’interpretazione autentica dell’art. 106, comma 1, lett. c), n. 1, del Codice d.lgs. 50/2016; il ripetuto rifiuto RAGIONE_SOCIALE Direzione Lavori di rimodulare il prezzo nonostante la normativa sopravvenuta, avente carattere vincolante, integrerebbe violazione del dovere di cooperazione e di buona fede RAGIONE_SOCIALE stazione appaltante, con conseguente responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione.

La ricorrente osserva, altresì, che il disciplinare non teneva conto RAGIONE_SOCIALE norma introAVV_NOTAIOa dall’art. 26 del D.L. 17 maggio 2022 n. 50, conv. in L. n. 15 luglio 2022 n. 91, che prevederebbe un diverso sistema di revisione prezzi applicabile al singolo SAL relativo alle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori ovvero annotate, sotto la sua responsabilità, nel libretto delle misure, e ciò ‘anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati’.
In definitiva, la ricorrente ritiene che, ai fini del riparto di giurisdizione, debba farsi riferimento al criterio del petitum sostanziale e che l’adeguamento prezzi previsto dall’art. 26, commi 6 bis e ter, D.L. 50/2022 costituisca un meccanismo di adeguamento automatico, in cui non vengono in rilievo interessi legittimi, ma diritti soggettivi.

2.1. Rileva la Corte che sussiste ichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

2.2. L’art. 4 del contratto di appalto testualmente prevede: ‘trattandosi di appalto relativo alla realizzazione delle opere bandito successivamente al 27 gennaio 2022, sono stabilite le clausole cosiddette di ‘revisione dei prezzi’ ai sensi dell’articolo 29 del Decreto Legge 27 gennaio 2022, n. 4 e dell’articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, fermo

restando quanto previsto dal secondo e dal terzo periodo del medesimo comma 1 dell’articolo 106′.

Il Capitolato Speciale d’Appalto allegato alla determina di approvazione del progetto di ARES n. 2207 del 18.7.2022 dispone: ‘Fino al 31 dicembre 2023 la Stazione appaltante può, dar luogo ad una revisione dei prezzi ai sensi dell’art. 106, comma 1, lettera a), del D.lgs. 50/2016. Qualora nel corso dell’esecuzione del contratto d’appalto, i prezzi dei materiali da costruzione subiscano delle variazioni in aumento o in diminuzione, tali da determinare un aumento o una diminuzione dei prezzi unitari utilizzati, l’appaltatore avrà diritto ad un adeguamento compensativo.
2.3. Dunque, la revisione dei prezzi, oltre ad essere prevista dalla legge, era stata oggetto di espressa pattuizione contrattuale.

2.4.Occorre in primo luogo precisare che il D.L. 50/2022 è entrato in vigore il 18.5.2022 e, sebbene non richiamato nel disciplinare, è applicabile al contratto di appalto di cui si discute, stipulato il 30.1.2023.

Il comma 6bis dell’art. 26 del D.L. 50/2022, rubricato disposizioni urgenti in materia di appalti pubblici di lavori, stabilisce che ‘lo stato di avanzamento dei lavori afferente alle lavorazioni eseguite o contabilizzate dal direttore dei lavori ovvero annotate, sotto la responsabilità dello stesso, nel libretto delle misure dal 1° gennaio 2023 al 31 dicembre 2025 è aAVV_NOTAIOato, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali e a quanto previsto dall’articolo 216, comma 27ter, del citato codice di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016, applicando, in aumento o, per le sole lavorazioni eseguite o contabilizzate nell’anno 2025, in diminuzione rispetto ai prezzi posti a base di gara, al netto dei ribassi formulati in sede di offerta, i prezzari di cui al comma 2 del presente articolo aggiornati annualmente ai
sensi dell’articolo 23, comma 16, terzo periodo, del citato codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016′.

La norma prevede misure per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali di costruzione, nonché dei carburanti e dei proAVV_NOTAIOi energetici in relazione agli appalti di lavori pubblici.

La ratio RAGIONE_SOCIALE disposizione è quella di tutelare gli operatori economici da aumenti dei materiali anomali e imprevedibili.

2.5.Ai fini del riparto di giurisdizione, l’art. 133, lettera e), n. 2, c.p.a. prevede che siano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge, le controversie relative alla clausola di revisione del prezzo e ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi.

2.6. In assenza di precedenti specifici di questa Corte in materia di riparto di giurisdizione derivante dalla revisione dei prezzi, ai sensi dell’art.26 del D. L. n.50 del 2022, occorre fare riferimento ai principi elaborati dalla giurisprudenza di questa Corte e dal Consiglio di Stato. Secondo l’orientamento consolidato di legittimità, in tema di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, il criterio determinante è quello del petitum sostanziale, da identificare, non solo e non tanto in funzione RAGIONE_SOCIALE concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione RAGIONE_SOCIALE causa petendi , ossia dell’intrinseca natura RAGIONE_SOCIALE posizione deAVV_NOTAIOa in giudizio, da individuare con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., Sez. Un., 12 novembre 2020, n. 25578). Pertanto, ai fini RAGIONE_SOCIALE soluzione RAGIONE_SOCIALE questione di giurisdizione, occorre verificare la natura giuridica RAGIONE_SOCIALE posizione attiva azionata (Cass. S.U. 18 maggio 2021, n. 13492).
La Corte Costituzionale ha chiarito che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si giustifica nel senso che in tali ‘particolari materie’ indicate dalla legge la P.A. agisce come autorità, esercitando, anche in via indiretta, un potere pubblicistico (Corte cost. 204/2004; Corte cost. 191/2006; Corte cost. 140/2007; Corte cost. 179/2016). Ebbene, non ogni controversia in materia di revisione ed adeguamento prezzi degli appalti pubblici rientra automaticamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, co. 1, lett. e), n. 2, c.p.a., essendo necessario verificare se vi sia stato o meno esercizio di potere amministrativo.
Le Sezioni Unite, con diverse pronunce, hanno affermato che il discrimine tra le due giurisdizioni in materia di revisione prezzi risiede, in genere, nell’esistenza o meno di una clausola contrattuale che riconosca alla parte pubblica un potere discrezionale di apprezzamento RAGIONE_SOCIALE richiesta, nel senso che, in detta ipotesi, nella fase precedente ad un eventuale riconoscimento, la controversia appartiene al giudice amministrativo; contrariamente se la clausola contempla un potere vincolato, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito RAGIONE_SOCIALE giurisdizione ordinaria (Cass. SU, 21990/2020; Cass. SU, 5093/2025; Cass. SU, 35952/2021; Cass. SU, 2934/2025; Cass. SU, 3160/2019; Cass. SU, 14559/2015; Cass. SU, 3935/2022; Cass. SU, 9290/2025).
2.7. Nel caso di specie, l’art. 26 del D.L. 50/2022 non attribuisce alla PRAGIONE_SOCIALE alcun esercizio di potere pubblicistico implicante una valutazione comparativa di interessi privati e pubblici, ma rinvia espressamente all’applicazione dei prezzari regionali aggiornati annualmente. Si

tratta, quindi, di un meccanismo di adeguamento automatico ancorato a precisi parametri oggettivi e vincolanti predeterminati dal legislatore, ossia i prezziari regionali aggiornati, di cui al comma 2 dello stesso articolo, quale misura straordinaria e obbligatoria, dettata dall’emergenza economica e dall’aumento dei costi dei materiali e dell’energia. La puntualità di tale disposizione circoscrive rigorosamente l’ambito di applicazione dell’adeguamento dei prezzi, escludendo qualsiasi margine di discrezionalità dell’Amministrazione in ordine sia al riconoscimento del relativo diritto ( an ) che alla determinazione del relativo importo ( quantum ).
E’ significativa la stessa terminologia usata dal legislatore ‘il SAL è aAVV_NOTAIOato’ ad indicare che, in presenza di determinate condizioni, l’adeguamento prezzi è vincolante.

Il calcolo è, inoltre, determinato, sulla base di un prezziario regionale. L’applicazione dei prezzi aggiornati discendenti dai prezziari regionali si risolve in un’operazione meramente contabile che rifluisce non in un provvedimento autoritativo di adeguamento prezzi, ma in un SAL. Infatti, il criterio di calcolo del quantum consegue non ad un atto amministrativo discrezionale, ma al prezziario regionale, che costituisce una ricognizione di tutti i prezzi dei materiali da costruzione in una regione.
2.8.Non ha pregio il rilievo dell’ARES in ordine all’assenza di un prezziario relativo alla tipologia di infisso previsto in contratto perché il prezzario regionale costituisce una mera semplificazione probatoria di calcolo nel senso che, laddove i costi di determinati materiali non siano previsti nel prezzario, l’accertamento può essere svolto con indagini di mercato.

La forma di revisione dei prezzi è, quindi obbligatoria, anche riguardo ai prezzi non presenti nel prezziario regionale, come del resto confermato dal parere MIT n.1151 del 20 settembre 2022.

2.9. In definitiva, la PRAGIONE_SOCIALEA. non agisce nell’esercizio di un potere autoritativo e discrezionale ma come contraente in posizione paritaria rispetto alla ditta appaltatrice.

Ne consegue che la controversia attiene all’esecuzione di obbligazioni contrattuali in relazione alle quali la ditta appaltatrice è titolare di un diritto soggettivo, con la conseguenza che va affermata la sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione ordinaria.

2.10.Tale soluzione trova l’avallo anche RAGIONE_SOCIALE recente giurisprudenza amministrativa, la quale ha riconosciuto la giurisdizione ordinaria nelle controversie concernenti l’applicazione obbligatoria del meccanismo di adeguamento automatico previsto dall’art. 26 del D.L. 17 maggio 2022, n. 50 (C.d.S., 9568/2025).

In conclusione, nel caso di specie, manca l’esercizio di un potere autoritativo da parte RAGIONE_SOCIALE P.A., trovando automatica applicazione il meccanismo di adeguamento dei prezzi introAVV_NOTAIOo direttamente dalla legge, ossia dall’art. 26 del D.L. 50/2022. Di conseguenza, la controversia si configura come una pretesa di adempimento contrattuale rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario, non sussistendo alcun potere valutativo RAGIONE_SOCIALE stazione appaltante che giustifichi l’attrazione RAGIONE_SOCIALE controversia nella giurisdizione amministrativa.
La posizione fatta valere dalla ricorrente assume quindi la consistenza di un diritto soggettivo all’adeguamento prezzi, che fa ricadere la controversia nella giurisdizione ordinaria.

Deve essere, pertanto, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, che provvederà anche alla liquidazione delle spese del presente regolamento preventivo.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.

Spese al giudizio di merito.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione, in data 16 dicembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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