Retribuzione dirigenziale: quando va restituita?

La Cassazione chiarisce che la retribuzione dirigenziale accessoria, se erogata da un ente pubblico senza rispettare i presupposti di legge (come l’istituzione di un apposito fondo), deve essere restituita. Tuttavia, ha accolto i motivi procedurali di un dirigente, annullando la sentenza d’appello per omessa pronuncia su questioni cruciali come il minimo contrattuale e un precedente giudicato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Retribuzione dirigenziale: la Cassazione stabilisce i limiti per la restituzione

L’erogazione della retribuzione dirigenziale nel settore pubblico è un tema complesso, vincolato a rigide normative. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato il caso di un dirigente a tempo determinato a cui un Comune chiedeva la restituzione delle somme percepite a titolo di retribuzione di posizione e di risultato. La decisione finale, pur confermando alcuni principi cardine, ha cassato la sentenza di merito per vizi procedurali, aprendo a un nuovo esame della vicenda.

I Fatti di Causa

Un architetto, dirigente a tempo determinato presso un ente locale, si vedeva notificare un decreto ingiuntivo con cui l’amministrazione chiedeva la restituzione di somme percepite come retribuzione accessoria (di posizione e di risultato) tra il 2005 e il 2007. L’ente sosteneva che tali emolumenti fossero stati erogati indebitamente, in assenza dei presupposti richiesti dalla legge e dalla contrattazione collettiva.

Nei primi due gradi di giudizio, le corti davano sostanzialmente ragione all’ente. La Corte d’Appello, in particolare, aveva rigettato il ricorso del dirigente, confermando che la retribuzione accessoria non era dovuta per la mancanza di un contratto integrativo decentrato, la mancata costituzione dell’apposito fondo per la dirigenza e l’assenza di un controllo sulla compatibilità dei costi con i vincoli di bilancio.

Il dirigente, non arrendendosi, proponeva ricorso in Cassazione, basandolo su otto distinti motivi, sia di natura sostanziale che procedurale.

Analisi della Cassazione sui motivi del ricorso

La Corte di Cassazione ha esaminato meticolosamente ciascun motivo, giungendo a una decisione articolata. Ha rigettato i motivi che mettevano in discussione i principi fondamentali in materia di retribuzione dirigenziale pubblica, ma ha accolto quelli che denunciavano errori procedurali da parte della Corte d’Appello.

I presupposti della retribuzione dirigenziale

La Corte ha ribadito un principio consolidato: la retribuzione accessoria dei dirigenti, anche di quelli a tempo determinato, deve essere finanziata attraverso l’apposito fondo previsto dalla contrattazione collettiva. Non è possibile attingere direttamente dal bilancio generale dell’ente. Questo perché, nel pubblico impiego, il trattamento economico è definito in modo rigido e onnicomprensivo dai contratti collettivi, senza lasciare spazio a deroghe individuali.

Inoltre, la Corte ha respinto l’argomentazione del dirigente basata sull’art. 2126 c.c. (prestazione di fatto), specificando che tale norma non si applica a un semplice aumento della retribuzione per lo stesso incarico, ma solo a casi in cui la prestazione lavorativa è radicalmente diversa. Ha anche confermato che la normativa speciale (come il c.d. decreto “salva Roma”) non impedisce alla Pubblica Amministrazione di agire per la ripetizione dell’indebito (art. 2033 c.c.) nei confronti del dipendente.

Le Motivazioni della Decisione

Nonostante la conferma dei principi sostanziali a sfavore del dirigente, la Cassazione ha accolto due motivi di ricorso di natura puramente procedurale. In primo luogo, ha rilevato che la Corte d’Appello aveva omesso di pronunciarsi su un punto specifico sollevato dal dirigente: l’erronea condanna alla restituzione anche della quota di retribuzione di posizione minima, che lo stesso Comune aveva riconosciuto come dovuta. In secondo luogo, i giudici di merito non avevano esaminato l’eccezione relativa a un “giudicato esterno”, derivante da un precedente decreto ingiuntivo non opposto, che avrebbe potuto influire sulla decisione.

Queste omissioni costituiscono un vizio di “omessa pronuncia” (violazione dell’art. 112 c.p.c.), che impone l’annullamento della sentenza. La Corte ha quindi cassato la decisione impugnata, rinviando la causa alla Corte d’Appello di Lecce, in diversa composizione, per un nuovo esame che tenga conto dei motivi accolti.

Conclusioni

Questa ordinanza è emblematica della dualità del contenzioso nel pubblico impiego. Da un lato, riafferma la rigidità delle norme che regolano la retribuzione dirigenziale, sottolineando che qualsiasi erogazione non conforme ai presupposti legali e contrattuali è indebita e deve essere restituita, senza che il dipendente possa invocare la buona fede o l’errore dell’amministrazione. Dall’altro lato, evidenzia l’importanza cruciale del rispetto delle regole procedurali. Un errore del giudice, come l’omessa pronuncia su un motivo d’appello, può portare all’annullamento di una sentenza, anche se corretta nel merito. La vicenda, dunque, non è conclusa e sarà il giudice del rinvio a dover riconsiderare gli aspetti procedurali evidenziati dalla Cassazione.

Un dirigente pubblico deve restituire la retribuzione accessoria se pagata per errore dall’amministrazione?
Sì, secondo la Corte, il datore di lavoro pubblico è tenuto a ripetere le somme corrisposte senza titolo (sine titulo). La restituzione non è subordinata alla dimostrazione di un errore riconoscibile non imputabile al datore di lavoro stesso, a differenza di quanto accade nel settore privato.

La retribuzione di un dirigente a tempo determinato proviene da fondi diversi rispetto a quella di un dirigente a tempo indeterminato?
No. La Corte ha stabilito che anche per i dirigenti assunti con contratto a tempo determinato, le indennità accessorie, come la retribuzione di posizione, devono essere finanziate attraverso lo specifico fondo previsto per la dirigenza, e non possono essere prelevate direttamente dal bilancio generale dell’ente.

La Corte d’Appello può omettere di pronunciarsi su un motivo specifico del ricorso?
No, l’omessa pronuncia su uno o più motivi di appello costituisce un vizio della sentenza (error in procedendo). In questo caso, la Cassazione ha annullato la sentenza proprio perché la Corte territoriale non aveva esaminato due motivi specifici sollevati dal dirigente, riguardanti il minimo contrattuale e l’esistenza di un precedente giudicato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 14781 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 14781 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso 15938-2021 proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

Oggetto

Retribuzione pubblico impiego

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 17/04/2024

avverso la sentenza n. 161/2021 della CORTE D’APPELLO DI LECCE SEZIONE DISTACCATA DI TARANTO, del 24/03/2021 R.G.N. 313/2015;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/04/2024 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

all’AVV_NOTAIO, dirigente a tempo determinato presso il Comune di Martina Franca, veniva notificato decreto ingiuntivo per la restituzione delle somme indebitamente percepite a titolo di retribuzione di posizione e di risultato dal 2005 al 2007;

il Tribunale accoglieva solo in parte l’opposizione del lavoratore, da un lato rilevando che la retribuzione di risultato e di posizione erano state erogate in assenza dei presupposti richiesti da legge e, dall’altro, ritenendo comunque non dovuti gli importi richiesti a titolo di ritenute fiscali;

la Corte territoriale, nel rigettare l’appello del COGNOME, riteneva non integrati i presupposti di legge per trattenere le retribuzioni accessorie percepite, e ciò per l’assenza di contratto integrativo decentrato, per la mancata costituzione del fondo per la dirigenza, per il mancato controllo della compatibilità dei costi relativi alla retribuzione accessoria con i vincoli di bilancio dell’ente locale;

sotto altro profilo, il giudice d’appello riteneva non applicabile il d.l. n. 16/2014 (c.d. decreto salva Roma) perché disciplinava solo l’ipotesi dello sforamento da parte dell’amministrazione dei vincoli finanziari della contrattazione decentrata, qui mancante;

non fondata si appalesava, in ragione del principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, la domanda di pagamento per i c.d. incarichi aggiuntivi formulata dal dirigente, seppure in via subordinata rispetto all’eventuale riconoscimento dell’avverso diritto alla restituzione delle somme percepite a titolo di retribuzione di posizione e di risultato;

per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso il COGNOME sulla base di otto motivi assistiti da memoria, cui si è opposto il Comune di Martina Franca con controricorso illustrato da memoria.

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo di ricorso si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 115 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360 comma 1, n. 4, cod. proc. civ.; il COGNOME, a differenza di quanto assunto dalla Corte di merito, non aveva mai ammesso la circostanza di aver percepito la retribuzione di posizione e di risultato in mancanza di costituzione del relativo fondo e in assenza di C.C.D.I.; anzi, aveva dedicato a tali temi uno specifico motivo di appello;

1.1 il motivo è inammissibile perché all’evidenza sollecita un riesame, che non può effettuato in questa sede di legittimità, di documenti del processo (per esempio il richiamato verbale del MEF del 23.4.2009 e la relazione della Corte dei conti n. 157PRSP/10) e di ulteriori atti processuali, come le osservazioni depositate il 30.10.2014 dallo stesso consulente del COGNOME;

1.2 inoltre, laddove denuncia l ‘error in procedendo nel quale la Corte distrettuale sarebbe incorsa, il motivo è formulato senza il rispetto degli oneri di specifica indicazione e di allegazione imposti dagli artt. 366 n. 6 e 369 n. 4 cod. proc. civ., perché non trascrive, neppure in parte, il contenuto delle difese da cui si evincerebbe l’inequivoca negazione dei fatti ritenuti pacifici dai giudici di secondo grado;

è noto che il requisito imposto dal richiamato art. 366, comma 1, n. 6 cod. proc. civ. deve essere verificato anche in caso di denuncia di errores in procedendo , rispetto ai quali la Corte è giudice del «fatto processuale», perché l’esercizio del potere/dovere di esame diretto degli atti è subordinato al rispetto delle regole di ammissibilità e di procedibilità stabilite dal codice di rito, in nulla derogate dall’estensione ai profili di fatto del potere cognitivo del giudice di legittimità (Cass. S.U. n. 8077/2012);
la parte, quindi, non è dispensata dall’onere di indicare in modo specifico i fatti processuali alla base dell’errore denunciato e di riportare nel ricorso, nelle parti essenziali, gli atti rilevanti, non essendo consentito il mero rinvio per relationem , perché la Corte di Cassazione, anche quando è giudice del fatto processuale, deve essere posta in condizione di valutare ex actis la fondatezza della censura e deve procedere solo ad una verifica degli atti stessi non già alla loro ricerca (cfr. fra le più recenti Cass. S.U. n. 20181/2019; Cass. n. 20924/2019);
in questa cornice, l’icastica espressione della difesa del COGNOME secondo cui il giudice d’appello avrebbe deciso sulla base di ‘prove immaginarie’, dando per ‘pacifiche’ violazioni mai ammesse dalla parte, si rivela francamente generica, e non tiene conto di quanto questa Corte ha più volte affermato, ed il principio deve essere qui ribadito, che spetta al giudice del merito apprezzare, nell’ambito del giudizio di fatto al medesimo riservato, l’esistenza ed il valore di una condotta di non contestazione dei fatti rilevanti, allegati dalla controparte (Cass. n. 3680/2019; Cass. n. 27490/2019);
con il secondo mezzo si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 110 t.u.e.l., dell’art. 26 c.c.n.l. Dirigenza funzioni locali 23.12.1999, dell’art. 1372 cod. civ., in relazione all’art. 360 comma 1, n. 3, cod. proc. civ.; la sentenza è errata nella

parte in cui afferma che la retribuzione di posizione avrebbe dovuto essere reperita dal fondo apposito per la dirigenza, e ciò anche nell’ipotesi di dirigenza a termine; dalle disposizioni appena richiamate si può solo ricavare, ad avviso del ricorrente, che le risorse per la retribuzione di posizione debbono essere rinvenute nel bilancio dell’ente;

2.1 il motivo è infondato; infatti, l’art. 26 del C.C.N.L. Area della Dirigenza del Comparto Regioni-Autonomie locali del 23 dicembre 1999 va interpretato nel senso che nella determinazione del fondo in esso previsto deve tenersi conto delle posizioni dirigenziali effettivamente coperte all’interno dell’organico dell’ente e che lo stesso fondo va utilizzato anche per le indennità spettanti ai dirigenti assunti con contratto a tempo determinato;

a tale orientamento, inaugurato da Cass. n. 9645/2012 e poi confermato da Cass. n. 13929/2022, si intende nella presente sede dare continuità;

lo stesso si armonizza con altro principio, egualmente consolidato, secondo cui non si ravvisano ragioni per non estendere la disciplina normativa e contrattuale compatibile con la natura a termine dell’incarico, e ciò in quanto al rapporto di lavoro dei dirigenti assunti dagli enti locali con contratto a tempo determinato non possono non applicarsi – in forza del richiamo di cui all’art. 110 del testo unico degli enti locali e tenuto conto del divieto di trattamento differenziato del lavoratore a termine che non sia giustificato da obbiettive ragioni, di cui alla clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, attuato con la direttiva 28 giugno 1999/70/CE – le garanzie previste, in favore dei dirigenti a tempo indeterminato, dalla contrattazione collettiva e dal d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Cass., Sez. L, Sentenza n. 5516 del 19/03/2015);
con il terzo mezzo si denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360 comma 1, n. 4, cod. proc. civ.;

la Corte territoriale aveva omesso di pronunciarsi sul motivo di appello n. 2 con il quale l’ex-dirigente evidenziava la nullità della sentenza di primo grado per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato: il giudice di prime cure non aveva riconosciuto e, conseguentemente, stornato dall’ammontare dell’indebito la retribuzione di posizione pari al minimo contrattuale;

al contrario, aveva disposto la restituzione dell’intera retribuzione di posizione (euro 77.937,69 lordi, pari a netti euro 47.885,81) perché, condividendo in toto le risultanze della CTU, aveva ritenuto che la retribuzione di posizione pari al minimo contrattuale – riconosciuto nel ricorso monitorio del Comune – non fosse dovuta e, per l’effetto, aveva condannato l’ex-dirigente alla restituzione di somme financo superiori rispetto a quelle richieste ex adverso in INDIRIZZO (euro 61.392,06 lordi, pari a netti euro 31.350,00);
3.1 il motivo è fondato;

i giudici di secondo grado, pur pronunciandosi sulla spettanza del minimo contrattuale della retribuzione di posizione (‘le somme corrisposte ai dipendenti non erano per nulla dovute, a parte il minimo contrattuale’: così a pag. 3, 1° cpv., sentenza impugnata; v. altresì a pag. 2, righi da 20 a 24), nulla hanno detto, però, sul secondo motivo d’appello che sollevava, come testualmente riportato nel ricorso per cassazione, la questione, diversa, dell’erronea esclusione dal quantum debeatur restitutorio del minimo contrattuale;
va sottolineato, inoltre, che la Corte distrettuale, non senza contraddizione, da un lato ha affermato che l’appello doveva essere rigettato nella sua interezza, dall’altro ha ritenuto che doveva essere salvaguardata la retribuzione di posizione nel suo importo minimo, poi inspiegabilmente negato;

con il quarto mezzo si lamenta la violazione dell’art. 161 comma 1 e dell’art. 156 comma 2 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360 comma 1 n. 4 cod. proc. civ.;

la sentenza d’appello, pur riconoscendo, in motivazione, il diritto del dirigente al minimo contrattuale della retribuzione di posizione, nega in dispositivo la sua spettanza, confermando integralmente la sentenza di primo grado;

4.1 il motivo resta assorbito per effetto dell’accoglimento della terza censura;

con il quinto motivo si lamenta (art. 360 comma 1, n. 4, cod. proc. civ.) la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ., per avere la Corte d’appello omesso di pronunciarsi sul motivo di appello n. 6 denominato ‘violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 cod. civ.’ con il quale si censurava la statuizione di primo grado che aveva violato il giudicato costituito dal decreto ingiuntivo non opposto n. 20/2010;

5.1. il motivo, formulato nel rispetto degli oneri di specificazione e di allegazione di cui agli artt. 366 n. 4 e 369 n. 6 cod. proc. civ., è fondato;

in effetti, i giudici di secondo grado hanno del tutto omesso di pronunciarsi (così incorrendo nel vizio denunciato) sul sesto motivo d’appello che sollevava espressamente la questione del giudicato esterno in relazione al decreto ingiuntivo non opposto recante n. 20/2020 (decreto ingiuntivo relativo anche alla retribuzione di posizione dei mesi di febbraio, marzo e aprile 2005);

con la sesta censura, proposta in via subordinata rispetto alla quinta, si deduce la violazione o falsa applicazione dell’art. 2909 cod. civ., in relazione all’art. 360 comma 1, n. 3, cod. proc. civ.;

ove anche si ritenesse che i giudici di secondo grado si fossero pronunciati sull’eccezione di giudicato esterno (i.e., decreto ingiuntivo n. 20/2010, G.L. Taranto, cit.), ne seguirebbe comunque la violazione dell’art. 2909 cod. civ.;

6.1. il motivo in esame, stante l’accoglimento della quinta censura, resta assorbito;

con il settimo mezzo si denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 23 c.c.n.l. 22.02.2006, 2 e 4 c.c.n.l. 14.05.2007, 14 c.c.n.l. 22.02.2010, 24 d.lgs. 165/2001, 36 Cost., 2126 e 2033 cod. civ., in relazione all’art. 360 comma 1, n. 3, cod. proc. civ.;

7.1. il motivo è infondato;

con esso si fa valere, in presenza di un contratto parzialmente nullo, il diritto a una retribuzione adeguata con applicazione dell’art. 2126 cod. civ.;

senonché, la norma di cui all’art. 2126 cod. civ. non trova applicazione qualora la prestazione si configuri quale mero aumento della retribuzione di posizione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare – dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale – «il trasmodare dell’incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass., ordinanza n. 36358 del 2021; Cass., n. 28966 del 2023);
ed infatti, il d.lgs. n. 165 del 2001 prevede, all’art. 24, che la retribuzione del personale con qualifica dirigenziale è esattamente determinata dai contratti collettivi per le aree dirigenziali e che il

trattamento economico, così stabilito, remunera tutte le funzioni e i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal medesimo decreto;

il trattamento economico, in definitiva, è quello e solo quello stabilito dalla contrattazione collettiva, ivi compreso il trattamento accessorio spettante in caso di conferimento temporaneo di mansioni diverse (Cass., Sez. L, n. 6021 del 2023);

né può valere addurre la non imputabilità al lavoratore – quanto, piuttosto, all’amministrazione – dell’indebito pagamento, perché anche sul punto la sentenza impugnata si è attenuta ai principi enunciati in sede di legittimità secondo cui «il datore di lavoro pubblico, a differenza di quello privato, è tenuto a ripetere le somme corrisposte sine titulo e che, per la particolare natura del rapporto nell’impiego pubblico fra contratto collettivo ed individuale, la restituzione non è subordinata alla previa dimostrazione di un errore riconoscibile non imputabile al datore medesimo» (v. Cass. n. 11645 del 2021);
8. con l’ottavo, ed ultimo, mezzo si denuncia (art. 360 comma 1, n. 3, cod. proc. civ.) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 d.l. n. 16/2014, conv. in legge n. 68/2014, in relazione all’art. 12 preleggi;

la sentenza è viziata nella parte in cui adotta un’interpretazione dell’art. 4 d.l. n. 16/2014, cit., in violazione della dictio legis che esclude la possibilità di proporre l’azione di ripetizione dell’indebito nei confronti del singolo dipendente;

8.1. il motivo è infondato;

invero, l’interpretazione propugnata dal ricorrente, laddove afferma la non azionabilità della condictio indebiti nei confronti del singolo dipendente, si pone in conflitto con l’orientamento di legittimità, il quale ha chiarito che l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 16 del 2014, conv., con modif., dalla legge n. 68 del 2014, non deroga all’art. 2033 cod. civ., con la conseguenza che la P.A. può, nelle ipotesi previste dal citato

art. 4, comma 1, recuperare, ai sensi del medesimo art. 2033 cod. civ., le somme illegittimamente versate direttamente dal dipendente che le abbia indebitamente percepite (Cass. n. 17648 del 20/06/2023); esente da censure è, pertanto, la decisione impugnata che ha ritenuto non preclusa dalla disposizione di cui sopra l’azione di recupero dell’ente locale;

conclusivamente, alla stregua delle considerazioni esposte, debbono essere accolti il terzo e il quinto motivo di ricorso, con assorbimento del quarto e del sesto e rigetto dei restanti;

l’impugnata sentenza va, conseguentemente, cassata in relazione ai motivi accolti con rinvio per nuovo esame alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo e il quinto motivo, dichiara assorbito il quarto e il sesto, rigetta i restanti; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 17.04.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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