Retribuzione dipendenti pubblici: no a incentivi extra

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso di alcuni dipendenti di un’azienda sanitaria che richiedevano un incentivo economico previsto da un decreto regionale. La Corte ha ribadito che la retribuzione dipendenti pubblici è soggetta al principio di legalità e onnicomprensività, e può essere definita solo da leggi o contratti collettivi, non da atti amministrativi di rango inferiore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 30 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Retribuzione dipendenti pubblici: solo la legge e i contratti collettivi possono stabilire gli incentivi

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cardine del pubblico impiego: la retribuzione dipendenti pubblici non può essere integrata da incentivi o compensi previsti da atti amministrativi, come i decreti regionali, se questi non trovano fondamento in una legge o in un contratto collettivo nazionale. Analizziamo questa importante decisione per capire le sue implicazioni.

I Fatti del Caso: La Richiesta di un Incentivo Economico

Un gruppo di dipendenti di un’azienda ospedaliera universitaria, operanti presso il centro trasfusionale, aveva citato in giudizio il proprio datore di lavoro. La loro richiesta si basava su un decreto assessoriale della Regione Sicilia del 2010, che prevedeva un incentivo economico per il personale dei centri trasfusionali al fine di incrementare la produzione di plasma. I lavoratori sostenevano di avere diritto a una percentuale del 17% su specifici fondi, come indicato dal decreto, per il periodo compreso tra gennaio 2013 e dicembre 2017. L’azienda sanitaria, tuttavia, non aveva mai corrisposto tali somme.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano respinto la domanda dei lavoratori, spingendoli a presentare ricorso per Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato definitivamente il ricorso, confermando le sentenze dei precedenti gradi di giudizio. Gli Ermellini hanno stabilito che il decreto assessoriale, essendo un atto amministrativo, non è una fonte idonea a creare un diritto di credito di natura retributiva in favore dei dipendenti pubblici. La disciplina del trattamento economico nel pubblico impiego, hanno ricordato i giudici, è riservata esclusivamente alla legge e alla contrattazione collettiva.

Le Motivazioni: La Gerarchia delle Fonti e la Retribuzione Dipendenti Pubblici

La decisione della Corte si fonda su due argomentazioni principali, corrispondenti ai motivi di ricorso presentati dai lavoratori.

Il Principio di Legalità della Retribuzione

Il punto centrale della sentenza è il richiamo al principio di legalità e di onnicomprensività della retribuzione dipendenti pubblici. Secondo la Corte, il trattamento economico di chi lavora per la Pubblica Amministrazione è definito da un sistema chiuso di fonti: la legge (come il D.Lgs. 165/2001) e i contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL). Qualsiasi altra fonte di rango inferiore, come un decreto assessoriale regionale, non può introdurre nuove voci retributive o modificare quelle esistenti. Il decreto in questione, infatti, disciplinava la ripartizione di fondi tra enti sanitari per raggiungere determinati obiettivi di produzione, ma non poteva creare un diritto soggettivo al compenso per i singoli lavoratori.

L’Irrilevanza degli Atti Interni

I ricorrenti avevano anche sostenuto che i giudici di merito avessero erroneamente valutato una nota interna del centro trasfusionale che individuava i criteri per la ripartizione dei compensi. La Cassazione ha dichiarato questo motivo inammissibile. I giudici hanno chiarito che, mancando una fonte normativa valida a monte (legge o CCNL) che istituisse l’incentivo, qualsiasi atto interno volto a ripartirlo è irrilevante e inidoneo a fondare una pretesa economica. In altre parole, non si può distribuire un compenso che non ha una base legale.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Dipendenti Pubblici

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale chiaro e rigoroso: nel pubblico impiego, le aspettative di natura economica devono trovare un solido fondamento nelle fonti normative primarie e nella contrattazione collettiva. Promesse di incentivi o premi contenuti in atti amministrativi, delibere o note interne, se non supportate da una specifica previsione di legge o di contratto, non generano un diritto esigibile per il lavoratore. La sentenza serve da monito sia per i dipendenti, che non possono fare affidamento su tali atti per rivendicare compensi aggiuntivi, sia per le amministrazioni, che devono gestire le risorse nel rispetto della rigida gerarchia delle fonti che governa la retribuzione dipendenti pubblici.

Un decreto regionale può stabilire un incentivo economico per i dipendenti pubblici?
No, la retribuzione dei dipendenti pubblici è determinata esclusivamente da leggi e contratti collettivi. Secondo la Corte, un atto amministrativo come un decreto regionale non ha la forza giuridica per creare un diritto alla retribuzione.

Perché la Corte ha considerato irrilevante una nota interna che definiva i criteri di ripartizione dell’incentivo?
Perché la nota interna, pur definendo dei criteri, non poteva sanare la mancanza di una fonte normativa primaria (legge o contratto collettivo) che istituisse il diritto all’incentivo. Senza una base legale valida, qualsiasi atto applicativo è inidoneo a fondare pretese retributive.

Qual è il principio fondamentale che regola la retribuzione dei dipendenti pubblici secondo questa ordinanza?
Il principio di legalità e di onnicomprensività della retribuzione. Questo significa che il trattamento economico è definito esclusivamente dalle fonti normative previste (legge e contrattazione collettiva) e non può essere integrato da atti di rango inferiore come i decreti assessoriali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 20598 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 20598 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 20516-2023 proposto da:

COGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME COGNOME COGNOME COGNOME, COGNOME NOMECOGNOME nella qualità di eredi di COGNOME COGNOME COGNOME COGNOME tutti rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrenti –

contro

AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERSITARIA RAGIONE_SOCIALE “NOME COGNOME” DI PALERMO;

– intimata –

Oggetto

LAVORO PUBBLICO

R.G.N. 20516/2023

Ud. 03/06/2025 CC

avverso la sentenza n. 326/2023 della CORTE D’APPELLO di PALERMO, depositata il 18/04/2023 R.G.N. 558/2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 03/06/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME.

Fatti di causa:

1. I ricorrenti indicati in epigrafe hanno adito il Tribunale di Palermo deducendo di essere o essere stati dipendenti dell’Azienda con le qualifiche precisate in ricorso e di avere svolto attività lavorativa all’interno del Centro trasfusionale; che con decreto assessoriale del 15.12.2010 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione Sicilia del 14.01.2011 recante «Interventi a supporto della plasmaproduzione e tariffe di trasferimento degli emoderivati» l’Assessore per la salute, aveva previsto un incentivo in favore dei centri trasfusionali che si occupano della lavorazione del plasma con « l’obiettivo di assicurare sul territorio regionale la disponibilità di prodotti emoderivati anche attraverso l’incentivazione alla maggiore produzione di plasma nei centri trasfusionali»; che in particolare, l’art. 4 comma 1, lettere b ), c), d) ed e) del D.A. 15.12.2010 prevede una percentuale del 17% in favore del personale del centro trasfusionale; che l’Azienda non aveva corrisposto il previsto compenso, pari al 17% della quota di incentivazione, incorrendo così in una evidente omissione. dell’art. 4 comma 1, lettere b ricorrenti per il periodo gennaio 2013 –
Tanto premesso i ricorrenti chiedevano di accertare e dichiarare il loro diritto «a percepire il compenso incentivante ai sensi ), c), d) ed e) del D.A. 15.12.2010; per l’effetto condannare l’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico “Paolo COGNOME» di Palermo a corrispondere ai dicembre 2017 le somme maturate. L’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Paolo COGNOME di Palermo si costituiva chiedendo il rigetto del

ricorso. Il Tribunale di Palermo, sezione lavoro, rigettava il ricorso.

Avverso detta pronuncia proponevano appello gli odierni ricorrenti. L’Azienda Ospedaliera si costituiva chiedendo il rigetto della impugnazione. La Corte di Appello di Palermo, sezione lavoro, con la sentenza n. 326/2023 depositata il 18/04/2023, rigettava l’appello.

Avverso detta sentenza hanno proposto ricorso per cassazione i ricorrenti indicati in epigrafe articolando due motivi. L’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Pa INDIRIZZO di Palermo si è costituita con controricorso e ha chiesto il rigetto dell’impugnazione .

Il ricorso è stato trattato dal Collegio nella camera di consiglio del 3 giugno 2025.

Ragioni della decisione:

Con il primo motivo di ricorso la difesa dei ricorrenti deduce violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione all’ art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c. in riferimento all’art. 4 , comma 1, lettere b), c), d), ed e) del D.A. 15.12.2010 perché la sentenza impugnata avrebbe errato nel ritenere che il decreto assessoriale invocato dai ricorrenti fosse inidoneo a fondare una pretesa retributiva e creditoria per l’incentivo richiesto e tanto per la sua posizione nella gerarchia delle fonti e per il concreto tenore letterale del decreto.
Il primo motivo è infondato. La sentenza della Corte di Appello è incensurabile nelle premesse, che individuano le fonti del diritto alla retribuzione del dipendente pubblico nella legge e nei contratti collettivi in applicazione del principio di legalità e di onnicomprensività della retribuzione ed è esatta circa l’interpretazione fornita al decreto invocato dai ricorrenti, così escludendo che esso possa costituire in astratto, e di per sé solo,

una fonte della retribuzione dei pubblici dipendenti sia per la sua natura, di atto amministrativo, sia per la sua posizione nella gerarchia delle fonti.

2.1. La sentenza impugnata va esente da censure anche nella parte in cui nega, in ragione del tenore letterale del decreto, che su di esso possa fondarsi per i dipendenti dei centri trasfusionali un diritto di credito, atteso che lo stesso disciplina la ripartizione di fondi tra Asl e enti trasfusionali in relazione agli obiettivi da raggiungere e non la retribuzione dei lavoratori.

2.2. Assumono rilievo nella prospettiva del rigetto del ricorso le argomentazioni spese da questa Corte nei precedenti (Cass. 31806/2024; Cass. 31853/2024) che parimenti hanno respinto pretese a retribuzioni incentivanti di dipendenti di centri trasfusionali non fondate su adeguata base normativa e declinazione in seno al c.c.n.l..

2.3. Questa Corte ha già escluso la fondatezza delle pretese che non trovino riscontro a livello della normativa primaria e secondaria e dei contratti collettivi di lavoro, uniche fonti abilitate a definire il trattamento economico nel pubblico impiego (artt. 24 e 45 d.lgs. n. 165 del 2001). In proposito è stata esclusa anche l’autonoma rilevanza del «decreto del Ministero della Sanità 1°.9.1995 (contenente la disciplina dei rapporti tra le strutture pubbliche provviste di servizi trasfusionali e quelle pubbliche e private, accreditate e non accreditate, dotate di frigoemoteche), perchè disposizione di rango sublegislativo e non contrattuale che prevede la fatturazione di un contributo, pari al 20% dell’importo complessivo delle altre voci esposte in fattura, destinato però a remunerare, non direttamente i lavoratori coinvolti nel servizio, bensì le spese di funzionamento generale della struttura
trasfusionale produttiva della prestazione e della consulenza tecnicoscientifica fornita».

2.4. Deve, in definitiva, ribadirsi che il trattamento economico dei pubblici impiegati deve essere quello previsto dai contratti collettivi e non può essere incrementato in forza di un atto amministrativo (artt. 24 e 45 d.lgs. n. 165 del 2001).

Con il secondo motivo di ricorso la difesa dei ricorrenti deduce violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione all’ art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c. in riferimento agli artt. 115 e 116 c.p.c. per travisamento dei fatti ed errata valutazione delle prove documentali riguardanti la nota prot. n.129/2018 del 13/04/2018. La difesa dei ricorrenti critica «la impugnata sentenza nella parte in cui ha ritenuto del tutto irrilevante la nota prot. n.129/2018 del 13.4.2018 con la quale il Dirigente del centro RAGIONE_SOCIALE ha proceduto ad individuare i criteri di ripartizione dei compensi e le spettanze per il personale addetto, giacché (a prescindere dal contegno assunto dall’Azienda) trattasi di atto sfornito (come si è detto) di copertura normativa».
3.1. Il secondo motivo è inammissibile perché deduce travisamento di una prova ma non descrive alcun travisamento della prova, piuttosto critica una valutazione della prova effettuata dal giudice di merito il quale, ravvisata l’insussistenza di qualsiasi fonte normativa del preteso credito retributivo, ha ritenuto irrilevante l’atto interno relativo a una eventuale ripartizione. Si tratta di valutazione, peraltro corretta quanto alla sua base normativa e concettuale per quanto esposto in sede di esame del primo motivo, che deve andare esente da censure perché si tratta, appunto, di un atto interno e inidoneo a fondare pretese retributive.
Il ricorso deve, allora, essere respinto.

Nulla per le spese in difetto di costituzione dell’Amministrazione .

P.Q.M.

rigetta il ricorso, nulla per le spese, a i sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis del citato art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.