Responsabilità Stato: No danni da leggi incostituzionali

Una società ha richiesto il risarcimento dei danni allo Stato a causa di una legge, poi dichiarata incostituzionale, che aveva estinto le sue procedure esecutive. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo che, a differenza dei casi di violazione del diritto dell’Unione Europea, non sussiste una responsabilità dello Stato per i danni derivanti da leggi nazionali giudicate incostituzionali, in virtù del principio di insindacabilità dell’attività legislativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità dello Stato: Quando una Legge Incostituzionale Causa Danni

Può un cittadino o un’impresa chiedere un risarcimento se una legge, successivamente dichiarata incostituzionale, ha causato un danno economico? Questa è la domanda al centro di una recente ordinanza della Corte di Cassazione, che ha affrontato il delicato tema della responsabilità dello Stato per l’esercizio della sua funzione legislativa. La Corte ha confermato un orientamento consolidato: il danno derivante da una legge incostituzionale non è, di norma, risarcibile, tracciando una netta linea di demarcazione rispetto alla responsabilità per violazione del diritto europeo.

I Fatti di Causa: Un Credito Bloccato dalla Legge

Una società si trovava ad essere creditrice nei confronti di una Unità Sanitaria Locale e, per recuperare le somme dovute, aveva avviato delle procedure esecutive. Tuttavia, un intervento legislativo (art. 1, comma 51, della L. n. 220 del 2010) ha prima sospeso per dodici mesi e poi disposto l’estinzione di diritto di tutte le azioni esecutive pendenti. Di fatto, la società si è vista privata della possibilità di recuperare il proprio credito e ha dovuto anche sopportare le spese legali già sostenute.

Successivamente, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 186 del 2013, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di tale norma per violazione dell’art. 24 della Costituzione, che tutela il diritto di agire in giudizio. Forte di questa pronuncia, la società ha citato in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero della Giustizia per ottenere il risarcimento del danno subito. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno però respinto la domanda, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica e la Responsabilità dello Stato

Il cuore della controversia risiede in una questione di principio: l’attività del legislatore, espressione della sovranità popolare, può essere fonte di un illecito civile risarcibile ai sensi dell’art. 2043 c.c.?

La società ricorrente sosteneva di sì, argomentando che la violazione di un diritto fondamentale, come quello alla tutela giurisdizionale, costituisce un danno ingiusto che lo Stato è tenuto a risarcire. A sostegno della propria tesi, richiamava anche la violazione dell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) e precedenti giurisprudenziali che sembravano aprire a una forma di riparazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando le decisioni dei giudici di merito. La decisione si fonda su un principio cardine del nostro ordinamento: l’insindacabilità dell’attività legislativa.

Secondo la Cassazione, la declaratoria di illegittimità costituzionale di una legge opera rimuovendo la norma dall’ordinamento, ma non crea automaticamente un diritto al risarcimento per i danni che essa può aver prodotto nel periodo in cui era in vigore. L’attività legislativa, in quanto espressione di scelte politiche discrezionali, non può essere sottoposta a un sindacato giurisdizionale finalizzato ad accertare una colpa e a condannare lo Stato a un risarcimento.

La Corte ha inoltre chiarito la netta differenza con la responsabilità dello Stato per la violazione del diritto dell’Unione Europea. In quel caso, la responsabilità deriva dal principio della prevalenza del diritto comunitario, che impone agli Stati membri di garantire l’effettività delle norme europee, anche attraverso il risarcimento dei danni causati dalla loro mancata o errata attuazione. Tale meccanismo non è replicabile per la violazione di norme costituzionali interne.

Le Motivazioni: Il Principio di Insindacabilità Legislativa

La ratio decidendi della pronuncia si ancora saldamente alla giurisprudenza costante della stessa Corte. L’esclusione di un illecito risarcibile si giustifica con la natura stessa della funzione legislativa. Ammettere una responsabilità civile per l’esercizio di tale funzione significherebbe consentire al potere giudiziario di valutare nel merito le scelte del potere legislativo, alterando l’equilibrio della separazione dei poteri. Il rimedio previsto dall’ordinamento contro una legge incostituzionale è il giudizio di legittimità costituzionale, il cui effetto è l’annullamento della norma, non la condanna dello Stato al pagamento di un indennizzo. Implicitamente, la Corte ha ritenuto che tutte le argomentazioni della ricorrente, comprese quelle basate su specifici precedenti, fossero superate da questo principio generale e consolidato.

Le Conclusioni: Nessun Risarcimento per Leggi Incostituzionali

L’ordinanza ribadisce un punto fermo: i cittadini e le imprese che subiscono un pregiudizio economico a causa di una legge italiana poi dichiarata incostituzionale non possono, di regola, ottenere un risarcimento del danno dallo Stato. La pronuncia consolida la distinzione tra l’illecito derivante dalla violazione del diritto interno e quello derivante dalla violazione del diritto sovranazionale dell’UE. Se nel secondo caso la via del risarcimento è aperta, nel primo il sistema di tutela si esaurisce nella rimozione della norma illegittima, senza conseguenze patrimoniali dirette per lo Stato legislatore.

Lo Stato è responsabile per i danni causati da una legge dichiarata incostituzionale?
No, secondo la giurisprudenza costante della Corte di Cassazione, è esclusa la responsabilità dello Stato per danni derivanti dall’esercizio della funzione legislativa, anche se la legge viene poi dichiarata incostituzionale. Questo si basa sul principio di insindacabilità dell’attività legislativa.

C’è differenza tra la responsabilità dello Stato per violazione del diritto nazionale e quella per violazione del diritto dell’Unione Europea?
Sì, la Corte di Cassazione ribadisce una netta distinzione. Mentre per le leggi incostituzionali non è previsto un risarcimento, la violazione del diritto dell’Unione Europea può generare una responsabilità risarcitoria per lo Stato, a causa del principio di prevalenza del diritto europeo su quello interno.

Perché il ricorso è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile ai sensi dell’art. 360 bis, n. 1, c.p.c., perché la decisione della Corte d’Appello era conforme alla consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione e i motivi proposti dal ricorrente non offrivano elementi validi per un cambio di orientamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 28142 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 3 Num. 28142 Anno 2023

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 06/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 20913/2020 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall ‘ avvocato COGNOME NOME;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente del RAGIONE_SOCIALE pro tempore, RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore, domiciliati ex lege in Roma, INDIRIZZO presso l ‘ Avvocatura Generale dello Stato da cui sono rappresentati e difesi;

-controricorrenti – avverso la sentenza n. 1726/2020 RAGIONE_SOCIALE CORTE D ‘ APPELLO di NAPOLI, depositata il 15/05/2020;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 12/09/2023 dal consigliere NOME COGNOME

Fatti di causa

RAGIONE_SOCIALE convenne in giudizio innanzi al Tribunale di Napoli l ‘ Amministrazione dello Stato-Repubblica Italiana, la RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, chiedendo il risarcimento del danno cagionato dall ‘ art. 1, comma 51, l. n. 220 del 2010, sia nell ‘ originaria formulazione che nel testo modificato dall ‘ art. 6 bis d. l. n. 158 del 2012 convertito con l. n. 189 del 2021. Espose l ‘ attrice che la disposizione citata, dichiarata incostituzionale con sentenza n. 186 del 2013 per violazione dell ‘ art. 24 Cost., aveva dapprima vietato le procedure esecutive presso terzi in danno delle RAGIONE_SOCIALE per dodici mesi (termine prorogato fino al 31/12/2012 e quindi al 31 dicembre 2013) e poi disposta l ‘ estinzione di diritto e senza previa pronuncia giurisdizionale di tutte le azioni esecutive pendenti, sopprimendo nei confronti dell ‘ attrice il diritto al processo e il diritto di credito e lasciando a suo carico le spese anticipate per il processo esecutivo. Il Tribunale adito rigettò la domanda. Avverso detta sentenza propose appello l ‘ originaria attrice. Con sentenza di data 15 maggio 2020 la Corte d ‘ appello di Napoli rigettò l ‘ appello. Osservò la corte territoriale, in conformità alla giurisprudenza di legittimità, che la fattispecie non era sussumibile nella responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario.
Ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE sulla base di quattro articolati motivi e resiste con controricorso la parte intimata. È stato fissato il ricorso in camera di consiglio ai sensi dell ‘ art. 380 bis.1 cod. proc. civ.. È stata presentata memoria dalla ricorrente, con richiami anche a contributi dottrinari.

Il Collegio si è riservato il deposito nei sessanta giorni successivi alla camera di consiglio.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

Va premesso il rilievo RAGIONE_SOCIALE tardività del controricorso, essendo stato proposto il 25 settembre 2020, a fronte del termine di scadenza costituito dal giorno mercoledì 23 settembre 2020.

Con il primo motivo si denuncia violazione dell ‘ art. 2043 cod. civ. in relazione agli artt. 24 Cost. e 6 CEDU, ai sensi dell ‘ art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Osserva la parte ricorrente che sussiste l ‘ illecito del legislatore per attività normativa commissiva non essendo più compatibile la discrezionalità assoluta e libera del legislatore con l ‘ idea di Costituzione rigida. Osserva inoltre quanto segue: la norma costituzionale ha natura normativa in quanto direttamente attributiva di diritti, fra cui il diritto al processo previsto dall ‘ art. 24 e la cui violazione è fonte di danni per la ricorrente; la responsabilità del legislatore deve essere configurata non solo nel caso di violazione comunitaria, ma anche di violazione costituzionale; l ‘ illecito del legislatore è configurabile anche in presenza di violazione RAGIONE_SOCIALE ragionevolezza e nel caso di specie l ‘ abuso è dimostrato dalla consapevolezza del legislatore di intervenire su una materia già disciplinata; la mala fede del legislatore è dimostrata dall ‘ applicazione RAGIONE_SOCIALE misura dell ‘ estinzione automatica dei processi esecutivi dopo averne disposto il mero rinvio; alla luce di Cass. Sez. U. n. 500 del 1999 l ‘ art. 2043 deve essere concepito come clausola generale; se l ‘ esercizio del potere esecutivo e di quello giurisdizionale possono essere fonte di responsabilità civile, può esserlo anche l ‘ esercizio del potere legislativo; poiché nella specie risulta violato anche l ‘ art. 6 CEDU, vi è responsabilità del legislatore nazionale anche per violazione di tale diritto.
Con il secondo motivo si denuncia violazione dell ‘ art. 2043 cod. civ., ai sensi dell ‘ art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Osserva la parte ricorrente che la medesima sentenza costituzionale n. 186 del 2013 ha riconosciuto che, a causa delle disposizioni censurate, lo Stato è sottoposto al rischio di dovere corrispondere ingenti indennità

e che i creditori si trovano non solo nell ‘ impossibilità di trarre dal loro titolo le utilità connesse, ma anche di sopportare le spese delle procedure esecutive intraprese. Aggiunge che Cass. n. 8878 del 2014, avente ad oggetto la lesione del diritto di voto a causa di atto normativo, a seguito di Corte cost. n. 1 del 2014, ha parlato di ‘riparazione in forma specifica’, il che presuppone la responsabilità.

Con il terzo motivo si denuncia nullità RAGIONE_SOCIALE sentenza, ai sensi dell ‘ art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ.. Osserva la parte ricorrente che il giudice di appello ha omesso di motivare in ordine a Cass. n. 8878 del 2014 che aveva riconosciuto il diritto del danneggiato ad una ‘riparazione’ a fronte RAGIONE_SOCIALE lesione del diritto costituzionale dei singoli al voto.

Con il quarto motivo si denuncia violazione dell ‘ art. 112 cod. proc. civ., nonché omessa motivazione, ai sensi dell ‘ art. 360, comma 1, n. 3 e n. 4, cod. proc. civ.. Osserva la parte ricorrente che il giudice di appello ha omesso di pronunciare sulla eccezione di illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALE l. n. 89 del 2001, atteso che l ‘ ordinamento accorda un indennizzo nel caso di ritardo nel processo e non anche nel caso di soppressione del processo. Aggiunge che il giudice di appello ha omesso pure di pronunciare in ordine alla domanda di indennizzo per l ‘ inottemperanza all ‘ obbligo di esatta prestazione normativa ai sensi dell ‘ art. 1218 cod. civ.
I motivi, da trattare unitariamente in quanto connessi, sono inammissibili ai sensi dell ‘ art. 360 bis n. 1 cod. proc. civ. perché il provvedimento impugnato ha deciso la questione di diritto in modo conforme alla giurisprudenza di questa Corte e l ‘ esame dei motivi non offre elementi per mutare l ‘ orientamento.

Pur essendo stato da ultimo affermato che la domanda risarcitoria per illegittimo esercizio RAGIONE_SOCIALE potestà legislativa non configura un difetto assoluto di giurisdizione, essendo la questione esclusivamente di integrazione o non del denunciato illecito civile (Cass. Sez. U. n.

36373 del 2021), costante nella giurisprudenza di questa Corte è l ‘ esclusione RAGIONE_SOCIALE sussistenza di un tale illecito perché, alla luce dell ‘ insindacabilità dell ‘ attività esplicativa di funzioni legislative, in caso di declaratoria di illegittimità costituzionale di legge non è ipotizzabile alcun danno risarcibile, a differenza di quanto previsto per la responsabilità dello Stato italiano nell ‘ ipotesi di violazione del diritto dell ‘ Unione europea, non essendo ravvisabile, nella specie, quella distinzione tra ordinamenti – con prevalenza di uno sull ‘ altro che costituisce il fondamento di tale ipotesi di responsabilità (Cass. n. 23730 del 2016, n. 34465 del 2019, n. 39534 del 2021).
A diverse conseguenze non può pervenirsi sulla base di Cass. n. 8878 del 2014, la quale attiene all ‘ accertamento RAGIONE_SOCIALE lesione del diritto di voto nel periodo di vigenza RAGIONE_SOCIALE legge nella specie dichiarata incostituzionale a seguito di incidente di costituzionalità sollevato nel medesimo giudizio.

Peraltro, con riferimento a tale ultima pronuncia di legittimità, contrariamente a quanto si denuncia con il terzo motivo, è chiara la ratio decidendi RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata, per cui implicitamente, dal richiamo agli altri precedenti di legittimità in motivazione, si desume che il quadro complessivo RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza di legittimità, pure con riferimento al precedente citato nel motivo, sia stato contemplato.

Da ultimo, quanto al quarto motivo, va osservato che l ‘ eccezione di illegittimità costituzionale, che la parte può sollevare nel processo, resta estranea al perimetro del principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato di cui all ‘ art. 112 cod. proc. civ., mentre, quanto al resto RAGIONE_SOCIALE censura, va rammentato che deve ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l ‘ impostazione logico-giuridica RAGIONE_SOCIALE pronuncia (fra le tante, da ultimo, Cass. n. 24155 del 2017 e n. 2151 del 2021): cosa che, con ogni evidenza, si è avuta nel caso di specie, in esito alla piena disamina
dell’infondatez za delle ragioni su cui la pretesa risarcitoria è stata basata dall’originaria attrice.

La manifesta infondatezza delle questioni di non conformità alla Costituzione o ad altra normativa sovranazionale, prospettate dalla ricorrente, ne esclude il rilievo ai fini di ogni ulteriore scrutinio.

Nulla per le spese del giudizio di cassazione, stante l ‘ inammissibilità del controricorso per tardività.

Poiché il ricorso viene disatteso, sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell ‘ art. 1, comma 17, RAGIONE_SOCIALE legge 24 dicembre 2012, n. 228, che ha aggiunto il comma 1 – quater all ‘ art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali dell ‘ obbligo di versamento, da parte RAGIONE_SOCIALE parte ricorrente, dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

P. Q. M.

Dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi dell ‘ art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALE ricorrente, dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma il 12 settembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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