Responsabilità Stato legislatore: la Cassazione rinvia

Una società agricola chiede il risarcimento dei danni a una Regione per l’annullamento di un’autorizzazione, seguito alla dichiarazione di incostituzionalità di una legge regionale. I giudici di merito negano la giurisdizione. La Cassazione, data la complessità della questione sulla responsabilità Stato legislatore, non decide e rinvia la causa a una nuova udienza per un esame più approfondito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità Stato Legislatore: Le Sezioni Unite Fissano una Nuova Udienza

Può un cittadino chiedere un risarcimento danni allo Stato quando una legge, sulla quale aveva basato i propri investimenti, viene dichiarata incostituzionale? Questa è la domanda al centro di una complessa vicenda giuridica che tocca il delicato tema della responsabilità Stato legislatore. Con una recente ordinanza interlocutoria, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno scelto di non decidere immediatamente, ma di rinviare la causa per approfondire una questione di fondamentale importanza per i rapporti tra cittadini e potere pubblico.

I Fatti del Caso: Dall’Autorizzazione all’Annullamento

Una società agricola aveva avviato un contenzioso contro un’amministrazione regionale per ottenere il risarcimento dei danni subiti. La società aveva ottenuto un titolo autorizzativo per la realizzazione di un impianto di produzione di energia da biogas. Successivamente, una legge regionale che disciplinava la materia è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte Costituzionale. Tale declaratoria ha portato, a cascata, all’annullamento del titolo autorizzativo precedentemente concesso alla società, vanificando gli investimenti e causando un notevole pregiudizio economico.

Sentendosi lesa, l’impresa ha citato in giudizio la Regione, sostenendo che il danno fosse riconducibile sia all’attività legislativa (l’emanazione di una norma incostituzionale) sia a quella amministrativa, invocando una lesione del proprio legittimo affidamento nella stabilità della legge e degli atti da essa derivati.

Il Contenzioso sulla Giurisdizione e la Responsabilità Stato Legislatore

Sia il Tribunale di primo grado sia la Corte d’Appello hanno respinto la domanda della società, dichiarando il proprio ‘difetto di giurisdizione’. In pratica, i giudici hanno ritenuto di non avere il potere di giudicare una richiesta di risarcimento derivante dall’esercizio della funzione legislativa dello Stato. La società ha quindi presentato ricorso alla Corte di Cassazione, lamentando un’erronea interpretazione della propria domanda, che non mirava a un sindacato sull’attività del legislatore, ma a ottenere tutela per la lesione dell’affidamento incolpevolmente riposto in un provvedimento favorevole, poi annullato a causa dell’incostituzionalità della legge.

La Decisione Interlocutoria della Corte di Cassazione

Di fronte alla complessità della questione, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite non ha emesso una sentenza definitiva. Ha invece pubblicato un’ordinanza interlocutoria, con la quale ha disposto il rinvio della trattazione della causa a una nuova udienza pubblica. Questa scelta, tutt’altro che formale, segnala l’intenzione della Corte di ponderare attentamente tutti gli aspetti di una materia controversa e di grande rilevanza.

Le Motivazioni del Rinvio

La Corte ha motivato il rinvio con la necessità di svolgere approfondimenti sulla specifica tematica della giurisdizione in materia di responsabilità Stato legislatore. In particolare, il focus è sul danno derivante dalla lesione dell’affidamento causato dalla Pubblica Amministrazione. La decisione di fissare una nuova udienza, in cui saranno trattate anche altre controversie simili, suggerisce la volontà della Corte di esaminare la questione in un quadro più ampio e sistematico, al fine di arrivare a un principio di diritto solido e ben argomentato.

Le Conclusioni: Quali Scenari Futuri?

L’ordinanza di rinvio lascia aperta la questione fondamentale, ma al tempo stesso ne sottolinea l’importanza. La futura sentenza delle Sezioni Unite è attesa con grande interesse, poiché potrebbe definire i confini della responsabilità Stato legislatore e stabilire se, e a quali condizioni, un cittadino o un’impresa possano essere risarciti per i danni subiti a causa di una legge poi dichiarata incostituzionale. Una pronuncia affermativa rappresenterebbe un passo significativo nella tutela del cittadino, rafforzando il principio secondo cui anche il potere legislativo deve rispondere delle conseguenze pregiudizievoli delle proprie azioni, soprattutto quando viene leso l’affidamento riposto nella certezza del diritto.

Qual è la questione principale affrontata dalla Corte di Cassazione in questa ordinanza?
La questione centrale riguarda la giurisdizione, ossia quale giudice sia competente a decidere una richiesta di risarcimento danni contro la Pubblica Amministrazione per la lesione dell’affidamento causata da una legge regionale successivamente dichiarata incostituzionale.

La Corte di Cassazione ha deciso chi ha ragione nel merito della causa?
No, la Corte non è entrata nel merito della controversia. Ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui ha rinviato la causa a una successiva udienza pubblica per poter approfondire la complessa tematica giuridica.

Perché la Corte ha rinviato la decisione?
La decisione è stata rinviata a causa della particolare rilevanza e delle controversie esistenti in materia di responsabilità della Pubblica Amministrazione per l’esercizio della funzione legislativa. La Corte intende esaminare la questione in un quadro più ampio, anche alla luce di altri casi simili, per fornire una soluzione ponderata.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. U Num. 9029 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 9029 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/04/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 450/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE con socio unico in liquidazione, in persona del liquidatore pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

REGIONE MARCHE, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME e COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 660/2021 della CORTE D’APPELLO di ANCONA, depositata il 27/5/2021;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 25/3/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale COGNOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del ricorso, con la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario e conseguenze di legge;

uditi gli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME per delega dell’avvocato NOME COGNOME:

RILEVATO CHE:

RAGIONE_SOCIALE attualmente in liquidazione, conveniva davanti al Tribunale di Ancona la Regione Marche per ottenerne il risarcimento dei danni che le sarebbero derivati dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale della L.R. 26 marzo 2012 n. 3, Disciplina regionale della valutazione di impatto ambientale (VIA) , pronunciata dalla Consulta con sentenza n. 93/2013, con conseguente annullamento del titolo autorizzativo per la realizzazione di un impianto diretto alla produzione di energia elettrica da biogas – che le era stato anteriormente rilasciato; tali danni sarebbero stati riconducibili, ex articolo 2043 c.c., al comportamento della Regione quale legislatrice e autorità amministrativa.
La Regione si costituiva, resistendo ed eccependo il difetto di giurisdizione.

Il Tribunale, con sentenza n. 1203/2016, dichiarava inammissibile la domanda per difetto di giurisdizione.

VBIO 7 proponeva appello, cui controparte resisteva.

La Corte d’appello di Ancona, con sentenza n. 660/2021, rigettava il gravame, ribadendo il difetto di giurisdizione.

COGNOME ha presentato ricorso, articolato in tre motivi. La Regione si è difesa con controricorso.

Chiamata la causa all’adunanza camerale dell’8 ottobre 2024, il Procuratore Generale ha depositato conclusioni nel senso dell’accoglimento del ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario; ha depositato memoria la Regione, insistendo nella sua difesa e prospettando pure cinque profili di incostituzionalità, di cui i primi quattro in relazione agli artt. 103, primo comma, e 113, primo comma, Cost. e il quinto in relazione agli artt. 24, primo comma, 25, primo comma, e 111 Cost.
Con ordinanza interlocutoria la causa è stata rimessa in pubblica udienza per la peculiarità della sua tematica; è stata quindi trattata alla pubblica udienza del 25 marzo 2025, in riferimento alla quale il Procuratore Generale ha depositato conclusioni conformi a quelle precedenti, ed entrambe le parti hanno depositato memoria, ribadendo la propria posizione.

3. Il primo motivo denuncia erronea interpretazione ed erronea qualificazione della domanda nonché vizio di extrapetizione, con violazione dell’articolo 112 c.p.c. in riferimento all’articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c.: non sarebbe stato chiesto alcun ‘sindacato giurisdizionale su come la potestà legislativa è stata svolta’ dalla Regione – accertamento già compiuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 93/2013 -, avendo invece la ricorrente ‘inteso contestare la lesione dell’affidamento incolpevolmente riposto in un provvedimento favorevole (l’AU) prima ottenuto e poi annullato dal giudice amministrativo’ a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della legge regionale de qua ; e tale declaratoria non sarebbe stata presa ‘minimamente in considerazione’ dalla Corte d’appello.
Il secondo motivo, in riferimento all’articolo 360, primo comma, n.1 c.p.c., denuncia erroneo diniego della giurisdizione per ‘abnorme qualificazione della domanda’, in violazione degli articoli 24 e 113, primo comma, Cost. nonché dell’articolo 112 c.p.c.; la sua illustrazione riproduce, in sostanza, gli argomenti della sulla

precedente censura in ordine all’affidamento incolpevole legittimità dell’azione pubblica.

Il terzo motivo, presentato in via gradata rispetto al primo e al secondo, imputa alla Corte d’appello di avere errato nel riconoscere il difetto assoluto di giurisdizione.

In ordine alla giurisdizione attinente alla responsabilità della pubblica amministrazione per il danno che deriverebbe dalla lesione di affidamento da essa causato, la Corte ritiene opportuno svolgere approfondimenti e fissare la trattazione della causa in altra prossima udienza, in cui è prevista la trattazione di controversie in materia, anche al fine di esaminarle alla luce di un quadro più ampio della tematica

P.Q.M.

Rinvia la causa alla pubblica udienza del 24 giugno 2025.

Così deciso in Roma il 25 marzo 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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