Responsabilità solidale ente delegato: Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 7947/2025, ha stabilito un importante principio in materia di occupazione illegittima di suoli privati da parte della Pubblica Amministrazione. In caso di delega per la realizzazione di opere pubbliche, la responsabilità solidale per i danni derivanti dall’illecito non ricade solo sull’ente delegante (es. un Comune), ma anche sull’ente delegato (es. un’azienda per l’edilizia) che ha materialmente eseguito l’occupazione. La Corte ha cassato la sentenza d’appello che aveva erroneamente escluso la legittimazione passiva dell’ente delegato, affermando che chi compie materialmente l’atto illecito è sempre tenuto a risponderne.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità solidale ente delegato: Chi paga per l’occupazione illegittima?

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha affrontato un tema cruciale in materia di espropriazioni per pubblica utilità: la responsabilità solidale dell’ente delegato in caso di occupazione illegittima di un suolo. La decisione chiarisce che quando un’opera pubblica viene realizzata da un soggetto delegato, quest’ultimo non può sottrarsi al risarcimento dei danni per l’illecita apprensione del bene, anche se agiva per conto di un altro ente pubblico.

I Fatti del Caso: Occupazione sine titulo e la Delega Amministrativa

La vicenda trae origine da un’occupazione d’urgenza di un terreno privato disposta quasi quarant’anni fa per la costruzione di case popolari. Un Comune aveva delegato un’Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale Pubblica (Aterp) alla realizzazione dell’opera e alla gestione della procedura espropriativa. Tuttavia, il decreto di esproprio definitivo non è mai stato emesso, trasformando l’occupazione, inizialmente legittima, in un’occupazione illegittima e quindi in un fatto illecito che ha causato un danno ai proprietari del suolo.

Il Percorso Giudiziario: Dalla Condanna all’Assoluzione in Appello

I proprietari del terreno hanno agito in giudizio per ottenere il risarcimento del danno. In primo grado, il Tribunale ha condannato l’Azienda territoriale a risarcire i proprietari, ritenendola responsabile dell’illecito. La Corte d’Appello, però, ha ribaltato la decisione. Accogliendo la tesi difensiva dell’Azienda, i giudici di secondo grado hanno affermato che l’unico soggetto tenuto a indennizzare i proprietari fosse il Comune, in qualità di ente delegante e beneficiario finale dell’espropriazione. Secondo questa interpretazione, l’Azienda era priva di ‘legittimazione passiva’, ovvero non era il soggetto corretto da citare in giudizio per tale richiesta.

La questione della composizione del collegio

I ricorrenti avevano anche sollevato una questione sulla legittimità della composizione del collegio della Corte d’Appello, che includeva un consigliere ausiliario. La Cassazione ha rapidamente respinto questo motivo, richiamando una precedente sentenza della Corte Costituzionale che ha già dichiarato la piena legittimità di tale figura.

L’Analisi della Cassazione e la Responsabilità Solidale Ente Delegato

Il cuore della decisione della Suprema Corte risiede nell’analisi del secondo motivo di ricorso, incentrato sulla violazione dell’art. 60 della legge n. 865/1971. La Cassazione ha ritenuto questo motivo fondato, smontando la tesi della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno operato una distinzione fondamentale: un conto è l’indennizzo per un’espropriazione legittima (che grava sul beneficiario dell’esproprio), un altro è il risarcimento per un fatto illecito come l’occupazione illegittima.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha stabilito che l’illecito consistente nell’occupazione illegittima è ascrivibile innanzitutto al soggetto che ne è stato l’autore materiale. Nel caso di specie, l’Azienda territoriale, avendo materialmente occupato il suolo e realizzato l’opera senza che la procedura ablativa si concludesse, ha commesso un illecito. La delega ricevuta dal Comune non la esime da questa responsabilità. La Corte d’Appello ha commesso un errore confondendo la domanda di risarcimento del danno da illecito con quella di indennizzo per l’occupazione legittima. Poiché l’occupazione era divenuta illegittima sin dall’inizio, la responsabilità per il danno conseguente ricade su chi ha posto in essere la condotta dannosa. Pertanto, sussiste una responsabilità solidale dell’ente delegato insieme a quella dell’ente delegante. L’illecito non è riferibile solo alla Pubblica Amministrazione delegante, ma anche a quella delegata, che va qualificata come autore materiale del fatto dannoso.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza ha importanti conseguenze pratiche. I proprietari di beni illegittimamente occupati dalla Pubblica Amministrazione possono agire per il risarcimento del danno non solo nei confronti dell’ente che ha ordinato l’esproprio (delegante), ma anche verso il soggetto che ha materialmente eseguito l’occupazione (delegato). Questo amplia le tutele per il privato cittadino, che può contare su una responsabilità solidale dell’ente delegato, il quale non potrà più nascondersi dietro la delega ricevuta per sfuggire alle proprie responsabilità per gli atti illeciti commessi.

Chi risponde per i danni da occupazione illegittima in caso di delega amministrativa?
Secondo la Corte di Cassazione, rispondono solidalmente sia l’ente delegante (es. il Comune) sia l’ente delegato che ha materialmente compiuto l’occupazione. L’illecito è ascrivibile a quest’ultimo in quanto autore materiale del fatto dannoso.

Perché la Corte d’Appello aveva escluso la responsabilità dell’ente delegato?
La Corte d’Appello aveva erroneamente confuso la domanda di risarcimento del danno da fatto illecito (occupazione illegittima) con il diritto all’indennizzo per un’espropriazione legittima, ritenendo che solo l’ente beneficiario finale dell’opera fosse tenuto a pagare.

La presenza di un consigliere ausiliario nel collegio giudicante rende nulla la sentenza?
No. La Corte di Cassazione ha rigettato questa eccezione, confermando la legittimità della composizione del collegio anche con la presenza di magistrati onorari, sulla base di una precedente e consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 7947 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 7947 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 25/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° 18176 del ruolo generale dell’anno 2020 , proposto da

COGNOME NOME COGNOME nata a Reggio Calabria il 20 ottobre 1934, residente in Messina INDIRIZZO (C.F. PLM CODICE_FISCALE), COGNOME NOME , nato a Reggio Calabria il 22.11.1937 ed ivi residente alla INDIRIZZO (C.F. PLM CODICE_FISCALE), in proprio e quali eredi di COGNOME NOME, nata a Reggio Calabria il 21.6.1911 e deceduta in Reggio Calabria il 11.12.1994, COGNOME NOME, quale procuratore speciale di COGNOME NOME , nato a Reggio Calabria il 11.1.1934 e residente in Roma alla INDIRIZZO (C.F. SCL NTN 34A11 H224Q), giusta procura per notar dr. NOME COGNOME del 20.3.2020 Rep. n. 1795, NOME COGNOME nata a Reggio Calabria il 23.10.1983, e residente in Reggio Calabria, INDIRIZZO, alla INDIRIZZO, INDIRIZZO, quale procuratore speciale, giusta procura speciale per notar dr.ssa NOME COGNOME del 30.06.2020, di NOME COGNOME nato a Reggio Calabria il 14.12.1932 e residente in Bova Marina (RC) INDIRIZZO Fondo vivo (senza numero civico), ed attualmente domiciliato in Reggio Calabria, INDIRIZZO alla INDIRIZZO (C.F. SCL CODICE_FISCALE
CODICE_FISCALE) nella qualità di eredi universali di NOME COGNOME nata a Reggio Calabria il 18.2.1908 e deceduta in Reggio Calabria il 3.6.2004, tutti rappresentati e difesi per procura in calce al ricorso, dal prof. avv. NOME COGNOMEC.F. CODICE_FISCALE e tutti unitamente al prof. COGNOME elettivamente domiciliati in Roma alla INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME. Il prof avv. NOME COGNOME dichiara ai sensi del 2° comma dell’art. 176 c.p.c. di volere ricevere le comunicazioni presso il numero fax NUMERO_TELEFONO o al seguente indirizzo PEC EMAIL
Ricorrenti

contro

Aterp -Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale Pubblica -della Calabria (P.I.: P_IVA), in persona del Commissario Straordinario Avv. COGNOME NOME COGNOME (c.f.: CODICE_FISCALE), giusto Decreto del Presidente della Giunta della regione Calabria n. 10/2025, legale rappresentante protempore, corrente in Catanzaro alla LocINDIRIZZO c/o INDIRIZZO, piano INDIRIZZO, INDIRIZZO, ivi elettivamente domiciliata presso la sede legale dell’ente, rappresentata e difesa, giusta procura speciale nonché per atto pubblico del notaio dott. NOME COGNOME del 14.02.2025, redatta su separato foglio da intendersi unito in calce alla memoria di costituzione di nuovo difensore del 15 febbraio 2025, nonché in virtù di decreto in atti n. 18/2025, dall’Avv. NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE, legale dell’Avvocatura interna dell’ente, che dichiara di voler ricevere tutte le comunicazioni relative al presente procedimento all’indirizzo di posta elettronica p.e.c. avv.EMAIL pec.aterpcalabria.it, presso cui dovranno essere effettuate sia le comunicazioni e le notificazioni di cancelleria, sia le notificazioni ad istanza di parti private, intendendo la parte avvalersi della facoltà di eleggere domicilio presso l’indirizzo di posta elettronica certificata suddetto,
come consentito dalla normativa vigente; fax cui effettuare le notifiche in caso di non funzionamento dell’indirizzo PEC n. 0961.898420.

Controricorrente

nonché contro

Comune di Reggio Calabria , C.F. NUMERO_DOCUMENTO, in persona del Sindaco Avv. NOME COGNOME legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Reggio Calabria alla INDIRIZZO già INDIRIZZO INDIRIZZO., presso l’avvocatura civica, rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME del foro di Reggio Calabria (C.F.: CODICE_FISCALE, abilitato al patrocinio innanzi alle magistrature superiori, quale procuratore e difensore del Comune di Reggio Calabria (C.F. NUMERO_DOCUMENTO) in virtù di procura speciale rilasciata con atto separato ed allegato in calce alla comparsa di costituzione di nuovo difensore del 7 febbraio 2025, ai sensi degli artt. 83, terzo comma, cod. proc. civ. e 10 10 d.P.R. n° 123/2001, in sostituzione del precedente procuratore e difensore Avv. NOME COGNOMEC.F.: CODICE_FISCALE matricola n. 4278; (ai fini della trasmissione, ricezione, comunicazione o notificazione in forma telematica il difensore indica la p.e.c. EMAILbrugnano EMAIL avvocatirc.legalmail.it, presso il quale elegge domicilio digitale e il numero di fax NUMERO_TELEFONO
Controricorrente

avverso la sentenza della Corte d’appello di Reggio Calabria n° 146 depositata il 12 febbraio 2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio dell’11 marzo 2025 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1 .- NOME COGNOME, vedova di NOME, NOME COGNOME ed NOME COGNOME figli ed eredi di NOME COGNOME e NOME COGNOME sorella di quest’ultimo, convenivano in giudizio davanti al tribunale

di Reggio Calabria l’Istituto Autonomo Case Popolari (I.A.C.P.) di quella Provincia, onde ottenerne la condanna al risarcimento del danno derivato dall’occupazione d’urgenza, disposta con d.P.G.R. della Sicilia n° 591 del 6 aprile 1981, di un terreno di circa 350 metri quadrati sito in Arghillà (RC): decreto che aveva perso efficacia sia per il superamento del termine di tre mesi dall’inizio dell’occupazione (cui si era, infatti, proceduto il 13 novembre 1981), sia per il decorso del termine quinquennale per l’esecuzione dei lavori pubblici (conclusi nel 1988), peraltro senza che mai fosse stato emesso il decreto di espropriazione.
2 .- Nel contraddittorio con lo I.A.C.P., cui poi era subentrata l’Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale Pubblica Regionale della Calabria (Ater), il tribunale disponeva la chiamata in causa del Comune di Reggio Calabria, il quale eccepiva la prescrizione del diritto azionato dagli attori e la propria carenza di legittimazione passiva.

All’esito del giudizio, il tribunale ritenne fondata l’eccezione di prescrizione sollevata dal Comune, rigettò la medesima eccezione sollevata da RAGIONE_SOCIALE e accolse la domanda nei confronti di quest’ultima, condannandola a pagare euro 6.571,34, oltre alle spese di giudizio in favore degli attori e del Comune, terzo chiamato.

3 .- Interposto appello da Aterp, la Corte (con collegio composto da due giudici togati e da un consigliere ausiliario) riformava la sentenza di primo grado e respingeva totalmente le domande attoree.

Osservava, infatti, il secondo giudice che l’eccezione di carenza di legittimazione passiva, sollevata dall’Aterp, era fondata.

Tra Comune e RAGIONE_SOCIALE sarebbe, infatti, intercorso un rapporto di delega ai sensi dell’art. 60 della legge n° 865/1971, con la conseguenza che il beneficiario dell’esproprio era il Comune e non l’Azienda territoriale, in quanto l’Ente territoriale era l’unico

destinato ad acquisire la proprietà dell’immobile, e dunque anche l’unico tenuto ad indennizzare i proprietari, come deciso da Cass. 22098/2013, Cass. 9097/2003 e Cass. 6367/2001.

Nemmeno poteva predicarsi una responsabilità solidale tra delegante e delegato, in quanto l’art. 60 della legge n° 865/1971 prevederebbe lo svolgimento dell’espropriazione non solo ‘ in nome e per conto ‘ del delegante, ma anche ‘ d’intesa ‘ con quest’ultimo.

Infine, dato che gli attori non avevano mai formulato domande nei confronti del Comune (se non nella comparsa conclusionale di primo grado), le loro istanze dovevano essere integralmente respinte.

4 .- Ricorrono per cassazione i soggetti indicati in intestazione, affidando l’impugnazione a due motivi.

Resistono il Comune e l’Aterp, che concludono per la reiezione dell’impugnazione.

Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi dell’art. 380 -bis cod. proc. civ.

Ricorrenti e Comune hanno depositato una memoria illustrativa ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

5 .-Col primo motivo i ricorrenti deducono la illegittimità costituzionale degli artt. 62, 65, 66, 67, 68 e 72 della legge n° 98/2013, di conversione con modifiche del d.l. 69/2013 in relazione ai parametri costituzionali degli artt. 102, primo comma, e 106, primo comma, Cost. e conseguente nullità della sentenza impugnata per vizio di costituzione del giudice ex art. 158 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n° 4, cod. proc. civ.

In sostanza, deducono che il collegio d’appello sarebbe stato composto da due giudici togati e da un consigliere ausiliario e che il d.l. introduttivo di tale figura di magistrato onorario, con assegnazione di funzioni attribuite a giudici -non già «singoli»,

come ancora richiedeva, e tuttora richiede, l’art. 106, secondo comma, Cost. -ma tipicamente collegiali e di secondo grado, quali erano, e sono, quelle esercitate dalle corti d’appello, sarebbe contrario alla Costituzione.

6 .- Il mezzo è infondato, in quanto la Corte costituzionale, con sentenza n° 41/2021, ha risolto la questione di costituzionalità (sollevata da questa Corte di cassazione) ed ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71 e 72 del decreto-legge 21 giugno 2013 n° 69 (‘ Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia ‘), convertito, con modificazioni, in legge 9 agosto 2013, n° 98, nella parte in cui non prevedono che essi si applichino fino a quando non sarà completato il riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria nei tempi stabiliti dall’art. 32 del decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (‘ Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nonché disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57 ‘).
Ora, la completa entrata in vigore della riforma della magistratura onoraria è differita per vari aspetti al 31 ottobre 2025 (art. 32 di tale decreto legislativo) ed è attualmente oggetto di iniziative di ulteriore riforma, all’esame del Parlamento (da ultimo d.d.l. n° S1322, ‘ Modifiche al decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116, recante riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nonché disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57 ‘).
Ne deriva, pertanto, che le norme di cui il ricorrente denuncia la contrarietà a costituzione devono ricevere ulteriore applicazione sino al 31 ottobre 2025, salvo ulteriori proroghe.

Ne deriva, ancora, che il Collegio d’appello nella sentenza n° 146/2020 era legittimamente composto.

7 .- Col secondo motivo i ricorrenti lamentano la ‘ violazione e falsa applicazione dell’art. 60 della legge n° 865 del 1971, in relazione all’art. 360 n° 3, cod. proc. civ., con riguardo alla carenza di legittimazione passiva dell’Aterp della Regione Calabria -Distretto di Reggio Calabria ‘.

Secondo i ricorrenti la Corte avrebbe male inteso il dictum di Cass. 22098/2013, confondendo la domanda di indennizzo per l’occupazione legittima ed il risarcimento del danno da occupazione illegittima.

Per quest’ultimo pregiudizio non aveva alcun rilievo la delega (cui si era riferita la Corte territoriale), in quanto l’illecito sarebbe attribuibile sia al delegato, sia al delegante, per non aver controllato l’operato del primo: donde la responsabilità solidale di RAGIONE_SOCIALE e Comune.

8 .- Il motivo è fondato.

È stato infatti deciso ( ex multis , oltre a Cass., sez. I, 26 settembre 2013, n° 22098, citata in atti, si veda Cass., sez. I, 22 dicembre 2016, n° 26766, con menzione di altri precedenti) che qualora l’amministrazione espropriante, avvalendosi dell’art. 60 della legge n° 865/1971, affidi ad altro soggetto, anche mediante una concessione, la realizzazione di un’opera pubblica, e gli deleghi nello stesso tempo gli oneri concernenti la procedura ablatoria, l’illecito consistente nell’occupazione illegittima è ascrivibile anzitutto al soggetto che sia stato autore materiale.
Ora, è ormai coperto dal giudicato che l’occupazione del suolo venne disposta con d.P.G.R. della Sicilia n° 591 del 6 aprile 1981 e che il verbale di immissione in possesso venne redatto il 13 novembre 1981 (trattasi di passaggi motivazionali della sentenza d’appello che non hanno formato oggetto di impugnazione).

Dunque, l’occupazione dell’area era illegittima sin dall’inizio, in quanto, da un lato, si procedette all’esecuzione del decreto n° 591/81 oltre i tre mesi previsti dall’art. 20, primo comma, della

legge n° 865/1971, dall’altro, non intervenne mai un decreto di espropriazione per pubblica utilità.

Ne deriva che -contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte territoriale -tale illecito non è riferibile solo alla PA delegante (qui: il Comune di Reggio Calabria), ma anche a quella delegata (qui: l’Aterp), che va qualificata come autore materiale del fatto dannoso.

9 .- Alla cassazione della sentenza segue il rinvio della causa alla Corte d’appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

p.q.m.

la Corte dichiara infondato il primo motivo e, in accoglimento del secondo, cassa e rinvia alla Corte d’appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma l’11 marzo 2025, nella camera di

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