Responsabilità solidale appalti: le società in house

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 23450/2025, ha stabilito che una società in house, interamente partecipata da enti pubblici, è soggetta alla responsabilità solidale appalti per i crediti dei lavoratori dell’appaltatore. La Corte ha chiarito che tali società, pur essendo soggette al Codice degli appalti, mantengono la loro natura di soggetto di diritto privato e non possono beneficiare dell’esclusione prevista per le Pubbliche Amministrazioni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto Commerciale, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Responsabilità solidale appalti: Anche le Società in House sono Obbligate

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nel mondo degli appalti pubblici: la responsabilità solidale appalti delle società a totale partecipazione pubblica. La questione è se queste entità, note come società in house, possano essere equiparate alla Pubblica Amministrazione e godere quindi dell’esenzione dalla responsabilità per i crediti dei lavoratori dell’impresa appaltatrice. La risposta della Suprema Corte è netta e consolida un principio fondamentale per la tutela dei lavoratori.

I Fatti del Caso: Lavoratori non Pagati e il Ricorso al Giudice

Il caso ha origine dalla richiesta di un gruppo di lavoratori, impiegati come operatori ecologici da una cooperativa, di ottenere il pagamento dei loro crediti retributivi. La loro datrice di lavoro, un’impresa appaltatrice, era inadempiente. I lavoratori hanno quindi agito in giudizio contro la società committente, una S.p.A. interamente partecipata da enti pubblici che aveva affidato alla cooperativa i servizi di manutenzione.
Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno dato ragione ai lavoratori, condannando la società committente, in solido con l’appaltatrice, al pagamento delle somme dovute. La società pubblica ha però impugnato la decisione davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo la propria estraneità a tale obbligo.

La Questione Giuridica: Società Pubblica Equivale a Pubblica Amministrazione?

Il fulcro del ricorso verteva sull’interpretazione dell’art. 29, comma 2, del D.Lgs. n. 276/2003. Questa norma, che istituisce la responsabilità solidale tra committente e appaltatore, prevede un’esplicita esclusione per le Pubbliche Amministrazioni. La società ricorrente, essendo una società in house providing a capitale interamente pubblico, sosteneva di dover essere assimilata a una PA e, di conseguenza, esentata da tale responsabilità. A suo avviso, l’applicazione della norma avrebbe comportato un ingiusto doppio pagamento a carico del bilancio pubblico.

La responsabilità solidale appalti secondo la Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i motivi di ricorso, confermando le sentenze dei giudici di merito. Gli Ermellini hanno chiarito che, nonostante la partecipazione pubblica e l’applicazione del Codice dei contratti pubblici, una società in house non perde la sua natura di soggetto di diritto privato. La partecipazione pubblica non trasforma la natura giuridica della società, che resta disciplinata dalle norme del codice civile e dal diritto privato, salvo specifiche deroghe di legge.

Le motivazioni della Corte

La decisione si fonda su un principio consolidato, sia nella giurisprudenza civile che amministrativa. La Corte ha ribadito che l’esclusione dalla responsabilità solidale appalti è una norma di stretta interpretazione, applicabile solo alle Pubbliche Amministrazioni definite dall’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001. Le società a partecipazione pubblica, incluse quelle in house, non rientrano in questa categoria.

La differente regolamentazione, spiega la Corte, non è irragionevole. Nelle procedure di evidenza pubblica seguite dalle P.A., la tutela del lavoratore è già assicurata in fase di scelta del contraente. I soggetti privati, invece, non hanno gli stessi vincoli, e la legge prevede una garanzia aggiuntiva per i lavoratori attraverso la responsabilità del committente.

La Corte ha sottolineato che le società in house restano società per azioni, soggette alle regole privatistiche. Pertanto, agli appalti affidati da queste società si applica la disciplina “privatistica” della solidarietà, poiché non è né esclusa dalla legge né in contrasto con lo schema giuridico di diritto privato adottato.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida un importante principio di tutela per i lavoratori impiegati negli appalti affidati da società a partecipazione pubblica. Stabilisce in modo inequivocabile che la natura di società in house non costituisce uno scudo contro la responsabilità solidale appalti. I committenti pubblici, organizzati in forma societaria, devono quindi adottare le medesime cautele dei committenti privati per verificare l’affidabilità e la solvibilità delle imprese appaltatrici, essendo direttamente responsabili per il pagamento delle retribuzioni e dei contributi dei lavoratori impiegati nell’appalto.

Una società “in house”, interamente posseduta da enti pubblici, è considerata Pubblica Amministrazione ai fini dell’esclusione dalla responsabilità solidale negli appalti?
No, la Corte ha stabilito che le società in house, pur essendo organismi di diritto pubblico, restano società per azioni soggette alle regole privatistiche. L’esclusione dalla responsabilità solidale è riservata espressamente solo alle pubbliche amministrazioni in senso stretto.

L’applicazione del Codice degli appalti pubblici a una società in house la esonera dalla responsabilità solidale verso i lavoratori dell’appaltatore?
No, la circostanza che al contratto si applichi il Codice degli appalti pubblici è stata ritenuta irrilevante. La natura giuridica privata della società prevale, e con essa la disciplina “privatistica” della solidarietà prevista dall’art. 29 del D.Lgs. n. 276/2003.

Perché esiste una differenza di trattamento tra una Pubblica Amministrazione e una società in house in tema di responsabilità solidale negli appalti?
La Corte spiega che la differenza è giustificata dalla diversa natura dei soggetti. Le Pubbliche Amministrazioni seguono procedure di evidenza pubblica che tutelano il lavoratore fin dalla scelta del contraente. I soggetti privati, incluse le società in house, non incontrano gli stessi limiti e, pertanto, la legge prevede una tutela rafforzata per i lavoratori attraverso la responsabilità solidale del committente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 23450 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 23450 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 18/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso 25951-2020 proposto da:

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrenti –

nonchè contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE;

Oggetto

Altre ipotesi rapporto privato

R.G.N. 25951/NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 07/05/2025

– intimati –

avverso la sentenza n. 629/2019 della CORTE D’APPELLO di VENEZIA, depositata il 15/04/2020 R.G.N. 894/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07/05/2025 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

Fatti di causa

Il Tribunale di Venezia, con la pronuncia n. 264/2018, ha condannato in via solidale la RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, nella qualità di committente obbligato ai sensi dell’art. 29 co. 2 D.lgs. n. 276/2003, al pagamento, in favore dei lavoratori in epigrafe indicati, dei crediti vantati da questi ultimi in ragione del rapporto lavorativo con la RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, compreso tra l’1.4.2010 ed il 2.7.2016, quali addetti alla manutenzione e/o operatori ecologici.
La Corte di appello di Venezia, con la sentenza n. 629/2019, ha confermato la decisione di primo grado rilevando che: a) l’art. 29 D.lgs. n. 276/2003 non trovava applicazione con riferimento alle sole pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1 co. 2 D.lgs. n. 165/2001 e non anche alle società in house che tali non possono essere qualificate; b) irrilevante era la circostanza che, nel caso di specie, si applicasse il Codice degli appalti pubblici al contratto in questione.

Avverso la sentenza di secondo grado la RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi cui hanno resistito con controricorso NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME; gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.

Le parti hanno depositato memorie.

Il Collegio si è riservato il deposito dell’ordinanza nei termini di legge ex art. 380 bis 1 cpc.

Ragioni della decisione

I motivi possono essere così sintetizzati.

Con il primo motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 29 co. 2 D.lgs. n. 276/2003, dell’art. 16 D.lgs. n. 175/2016 e dell’art. 9 co. 1 d.l. n. 76/2013 conv. nella legge n. 99/2013, dell’art. 2449 cod. civ., dell’art. 81 Cost., in rel azione all’art. 360 co. 1 n. 3 cpc. Si obietta che, essendo essa ricorrente una società in house providing a capitale interamente pubblico, avrebbe dovuto trovare applicazione l’esclusione prevista per la Pubblica Amministrazione della normativa posta a base della decisione, onde evitare che sui bilanci di essa società gravassero doppi pagamenti che rendessero non previsti il costo di qualsivoglia appalto.
Con il secondo motivo si censura la violazione e falsa applicazione degli artt. 29 co. 2 D.lgs. n. 276/2003, dell’art. 1676 cod. civ., dell’art. 81 Cost. e dell’art. 50 D.lgs. n. 50/2016, in relazione all’art. 360 co. 1 n. 3 cpc, sostenendo che il diverso regime e le diverse procedure applicabili, in tema di appalti soggetti al Codice degli appalti pubblici, giustificavano la applicazione di una tutela diversa rispetto a quella prevista dall’art. 29 D.lgs. n. 276/2013, pacificamente non applicabile per la Pubblica Amministrazione, alla quale vengono imposti limiti sia di procedura che di costi complessiv i dell’appalto, nell’interesse collettivo di contenimento della finanza pubblica.
I due motivi, che per la loro connessione logico-giuridica possono essere esaminati congiuntamente, non sono fondati.

La gravata sentenza è in perfetta linea con i principi affermati in sede di legittimità (Cass. n. 15217/2024; Cass. n. 10777/2017; Cass. n. 32867/2023, Cass. n. 7222/2018)

In particolare, questa Corte ha chiarito che ‘In materia di appalti pubblici, la responsabilità solidale prevista dall’art. 29, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, esclusa per le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, è, invece, applicabile ai soggetti privati ( nella fattispecie esaminata -nel precedente richiamatoTrenitalia RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, società RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE pubblica ), assoggettati, quali “enti aggiudicatori” al codice dei contratti pubblici. Tale differente regolamen tazione non viola l’art. 3 Cost. in ragione della diversità delle situazioni a confronto, non incontrando i privati imprenditori alcun limite nella scelta del contraente, laddove nelle procedure di evidenza pubblica la tutela del lavoratore è assicurata sin dal momento della scelta suddetta, né limita l’iniziativa economica dei privati imprenditori per l’aggravio di responsabilità, non essendo precluso al legislatore modulare le tutele dei lavoratori in rapporto alla diversa natura dei committenti’ (Cass. n . 10777/2017 successivamente ribadita da Cass. n. 32867/2023).
Le Sezioni Unite di questa Corte da tempo hanno, poi, affermato che la partecipazione pubblica non muta la natura di soggetto privato della società, la quale resta assoggettata al regime giuridico proprio dello strumento privatistico adoperato, salve specifiche disposizioni di segno contrario o ragioni ostative di sistema che portino ad attribuire rilievo alla natura pubblica del capitale impiegato e del soggetto che possiede le azioni della persona giuridica (cfr. fra le tante Cass. S.U. n. 29078/2019, Cass. S.U. n. 21299/2017, Cass.
S.U. n. 7759/2017, Cass. S.U. n. 26591/2016). L’orientamento espresso, condiviso dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stat. Ad. Plen. n. 10/2011), è stato fatto proprio dal legislatore che già con l’art. 4, comma 13, del d.l. n. 95 del 2012, nel testo risultante all’esito della conversione disposta dalla legge n. 135 del 2012, aveva previsto, con norma dichiarata espressamente di interpretazione autentica, che «le disposizioni del presente articolo e le altre disposizioni, anche di carattere speciale, in materia di società a totale o parziale partecipazione pubblica si interpretano nel senso che, per quanto non diversamente stabilito e salvo deroghe espresse, si applica comunque la disciplina del codice civile in materia di società di capitali». Il sistema delle fonti così delineato è stato ribadito dal d.lgs. n. 175 del 2016 che, all’art. 1, comma 3, ha previsto, con disposizione di carattere generale, che «per tutto quanto non derogato dalle disposizioni del presente decreto, si applicano alle società a partecipazione pubblica le norme sulle società contenute nel codice civile e le norme generali di diritto privato» ed ha aggiunto, con specifico riferimento al rapporto di lavoro, che «salvo quanto previsto dal presente decreto, ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle società a controllo pubblico si applicano le disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile, dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, ivi incluse quelle in materia di ammortizzatori sociali, secondo quanto previsto dalla normativa vigente, e dai contratti collettivi» ( art. 19, comma 1).
I principi esposti, da cui non c’è motivo di discostarsi, evidenziano, quindi, che ‘soltanto la pubblica amministrazione in senso stretto, individuata dall’art. 1,

comma 2, d.lgs. n. 276/2003, è sottratta espressamente all’applicazione del regime di solidarietà ex art. 29, d.lgs. n. 276/2003. Pur trattandosi di organismi di diritto pubblico, soggetti a varie forme di controllo ed indirizzo pubblici, le società in house restano pur sempre società per azioni, come tali soggette alle regole privatistiche, ove dalla legge non diversamente disposto. Pertanto, alle concessioni o agli appalti in favore delle società pubbliche in house ovvero in condizione di <> si applica la disciplina ‘privatistica’ della solidarietà ex art. 29 D.lgs. n. 276/2003 poiché essa non è né esclusa, né in contrasto con lo schema giuridico, di diritto privato, voluto e adottato’.
Nella fattispecie, va sottolineato che entrambi i giudici di merito, in sostanza, in una situazione processuale di cd. doppia conforme, attraverso un accertamento di merito non sindacabile da questa Corte, hanno ritenuto, da un lato, l’esclusione della soc ietà odierna ricorrente (il cui capitale era interamente detenuto da n. 43 Comuni) dall’assoggettabilità al regime pubblicistico non ravvisando, quindi, in concreto elementi che deponessero in senso diverso e, dall’altro, la conseguente applicabilità della disciplina contenuta dall’art. 29 D.lgs. n. 276/2003 in materia di solidarietà nell’appalto.
Alla stregua di quanto esposto, il ricorso deve essere rigettato.

Al rigetto segue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità che si liquidano come da dispositivo; nulla va disposto per gli intimati che non hanno svolto attività difensiva.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del DPR n. 115/02, nel testo risultante dalla legge 24.12.2012 n. 228, deve

provvedersi, ricorrendone i presupposti processuali, sempre come da dispositivo.

PQM

La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore dei controricorrenti, delle spese del presente giudizio che liquida in euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori di legge; nulla per gli altri intimati che non hanno svolto attività difensiva. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del DPR n. 115/02 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 7 maggio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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