Responsabilità Sindaco: non è automatica per illeciti

Un Sindaco viene sanzionato per la mancata conservazione di analisi delle acque reflue. La Corte di Cassazione annulla la condanna, chiarendo che la responsabilità sindaco non è automatica. Il giudice deve prima verificare se la competenza per l’illecito spetti a una specifica struttura amministrativa o a un dirigente, in base al principio di separazione tra funzioni politiche e gestionali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità Sindaco: non automatica per gli illeciti amministrativi del Comune

La responsabilità sindaco per gli illeciti amministrativi commessi nell’ambito dell’attività comunale non può essere data per scontata. Un’importante ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale per la governance degli enti locali: la netta separazione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, che spettano al sindaco, e quelle gestionali, attribuite ai dirigenti e alle strutture burocratiche. Questo caso, nato da una sanzione per la mancata conservazione dei referti di analisi sulle acque, offre uno spunto cruciale per comprendere i limiti della responsabilità personale della massima carica comunale.

I Fatti del Caso: Illecito Amministrativo e Sanzione al Sindaco

Un sindaco veniva sanzionato dalla Regione per la violazione dell’obbligo di conservare per almeno cinque anni i risultati dei controlli interni sulla qualità delle acque, un adempimento previsto dalla normativa di settore. L’illecito era stato accertato pochi mesi dopo l’elezione del sindaco.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano confermato la responsabilità personale del sindaco, pur riducendo l’importo della sanzione. Secondo i giudici di merito, il sindaco, in qualità di legale rappresentante dell’ente e responsabile del servizio idrico gestito direttamente dal Comune, era il soggetto tenuto a garantire il rispetto della normativa. La sua colpa risiedeva nel non aver attivato i controlli e la conservazione dei dati dal momento della sua nomina, perpetuando così una condotta omissiva.

La Decisione della Corte di Cassazione e i Limiti della Responsabilità del Sindaco

Il sindaco ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo di non poter essere ritenuto responsabile per un’attività di natura puramente gestionale. La Corte Suprema ha accolto questa tesi, cassando la sentenza d’appello e rinviando la causa per un nuovo esame.

La Corte ha chiarito che attribuire la responsabilità al sindaco sic et simpliciter, ovvero solo in virtù della sua carica, è un errore di diritto. La normativa sugli enti locali (in particolare l’art. 107 del D.Lgs. 267/2000) stabilisce una chiara distinzione: al sindaco e agli organi politici spettano l’indirizzo e il controllo politico-amministrativo, mentre ai dirigenti e alle strutture burocratiche compete la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, con autonomi poteri e responsabilità.

Di conseguenza, in caso di illecito amministrativo, il giudice non può fermarsi alla constatazione che il sindaco è il legale rappresentante. È suo dovere, anche d’ufficio, verificare se all’interno dell’organizzazione comunale esista una specifica articolazione amministrativa preposta a quella determinata attività. Se tale struttura esiste, la responsabilità dell’illecito ricade sull’organo burocratico che ha materialmente omesso o compiuto l’atto, e non sul vertice politico.

Le Motivazioni della Corte

La motivazione della Cassazione si fonda sul principio di separazione delle funzioni, un pilastro dell’ordinamento degli enti locali. Secondo la Corte, la responsabilità dell’organo di vertice politico, come il sindaco, sussiste solo se non è individuabile all’interno dell’ente un’apposita struttura amministrativa, con un dirigente dotato di autonomia decisionale e di spesa, preposta allo svolgimento di quella specifica attività.

La Corte d’Appello aveva sbagliato nel ritenere sufficiente, per affermare la responsabilità del sindaco, la circostanza che il servizio idrico fosse gestito direttamente dal Comune e l’assenza di prova di una delega formale a un dirigente. Questo approccio è stato giudicato errato perché non tiene conto della ripartizione delle competenze stabilita per legge. La responsabilità gestionale, infatti, non deriva da una delega del sindaco, ma è attribuita direttamente dalla legge ai dirigenti. Pertanto, la sentenza impugnata è stata annullata perché non ha accertato se, al di là di deleghe formali, esistesse una struttura amministrativa competente per la gestione del servizio idrico e la conservazione dei relativi dati.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche sulla Responsabilità Sindaco

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Stabilisce che la responsabilità sindaco non è una conseguenza automatica della sua carica. Per gli illeciti amministrativi di natura gestionale, la responsabilità va cercata in primis a livello dirigenziale. Questo tutela la figura del sindaco da responsabilità oggettive per atti o omissioni che esulano dalle sue competenze di indirizzo e controllo politico. Allo stesso tempo, valorizza il ruolo e la responsabilità dei dirigenti comunali, chiamati a rispondere direttamente del proprio operato. Per gli enti locali, specialmente quelli di piccole dimensioni, diventa fondamentale definire con chiarezza le competenze gestionali per evitare vuoti di responsabilità e garantire il corretto funzionamento della macchina amministrativa.

Un Sindaco è sempre personalmente responsabile per gli illeciti amministrativi del Comune?
No, la sua responsabilità non è automatica. Sussiste solo qualora non sia individuabile all’interno dell’ente un’apposita struttura amministrativa (es. un ufficio o un dirigente) preposta per legge allo svolgimento dell’attività in cui si è verificato l’illecito.

Quale principio separa la responsabilità del Sindaco da quella dei dirigenti comunali?
Il principio della separazione delle funzioni, stabilito dalla legge (in particolare dall’art. 107 del D.Lgs. 267/2000). Secondo questo principio, agli organi elettivi (come il Sindaco) spettano i compiti di indirizzo e controllo politico-amministrativo, mentre ai dirigenti compete la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica.

Cosa deve fare il giudice prima di attribuire la responsabilità a un Sindaco?
Il giudice è tenuto a indagare, anche d’ufficio, sulla circostanza che l’illecito amministrativo sia stato commesso da una persona fisica ricollegabile all’ente quale organo burocratico (es. un dirigente). Non è sufficiente basarsi sulla mera qualifica di legale rappresentante del Sindaco per affermarne la responsabilità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29493 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29493 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/10/2023

ORDINANZA

OGGETTO:

sanzioni amministrative – analisi sulle acque reflue – responsabilità del Sindaco

R.G. 18230/2021

C.C. 3-10-2023

sul ricorso n. 18230/2021 R.G. proposto da:

NOME, c.f. CODICE_FISCALE, in proprio e quale Sindaco del COMUNE RAGIONE_SOCIALE MAIDA , rappresentato e difeso dall’a vv. AVV_NOTAIO, con indirizzo pec EMAIL

ricorrente

contro

REGIONE CALABRIA, c.f. CODICE_FISCALE

intimata

Avverso la sentenza n. 408/2021 RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello di Catanzaro depositata il 31-3-2021

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 3-102023 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1.La sentenza impugnata n. 408 pubblicata il 31-3-2021 RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello di Catanzaro ha parzialmente accolto l’appello proposto da NOME COGNOME, in proprio e in qualità di sindaco del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, alla sentenza n. 273/2020 del Tribunale di Lamezia Terme, che

aveva rige ttato la sua opposizione all’ordinanza -ingiunzione emessa il 25-9-2012 dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

La sentenza ha considerato che la RAGIONE_SOCIALE con l’ordinanza -ingiunzione opposta aveva ingiunto a NOME COGNOME, responsabile personalmente in qualità di Sindaco trasgressore e in quanto legale rappresentante del RAGIONE_SOCIALE coobbligato in solido, il pagamento RAGIONE_SOCIALE sanzione amministrativa di Euro 13.421,86 per la violazione dell’art. 7 co.4 d.lgs . 2 febbraio 2001 n. 31, il quale prescriveva l’obbligo, sanzionato dall’art. 19 co. 4-bis, di conservare i risultati dei controlli interni sulle acque previsti dall’art. 7 per almeno cinque anni.
La sentenza ha considerato le deduzioni dell’appellante, i l quale sosteneva l’estraneità alla violazione, per il fatto di essere stato eletto alla carica di Sindaco cinque mesi prima dell’accertamento e di essersi immediatamente attivato per affidare i controlli interni a RAGIONE_SOCIALE; ha rilevato che, essendo pacifico che all’epoca dei fatti il servizio idrico era gestito direttamente dal RAGIONE_SOCIALE, non vi era dubbio che il Sindaco, quale soggetto che aveva la rappresentanza dell’ente ed era tenuto a esercitare i poteri di controllo dell’azione amministrativa anche in caso di deleghe di funzioni ai dirigenti dei settori (delle quali non vi era prova in atti) , era responsabile dell’illecito consistente nella mancata conservazione dei referti delle analisi, determinata dalla mancanza di controlli interni. Ha dichiarato che sussisteva l’elemento soggettivo ai sensi dell’art. 3 legge 689/1981, non essendo stata dimostrata l’assenza di colpa e non avendo NOME COGNOME giustificato la mancata attivazione dei controlli interni dal momento RAGIONE_SOCIALE sua nomina a sindaco. Però, considerato che la condotta omissiva era stata tenuta da NOME COGNOME per il brevissimo lasso di tempo di cinque mesi e considerato che lo stesso COGNOME dopo la contestazione dell’illecito a dicembre 2007 aveva affidato i controlli
interni a ditta specializzata, la sentenza ha ridotto la sanzione al minimo edittale di Euro 5.165,00.

2.Con atto notificato il 21-6-2021 -a mezzo pec al difensore domiciliatario di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE AVV_NOTAIO all’indirizzo EMAIL– e depositato in data 8-7-2023 NOME COGNOME, in proprio e quale sindaco del comune di RAGIONE_SOCIALE, ha proposto tempestivo ricorso per cassazione avverso la sentenza, notificata il 23-4-2021, sulla base di due motivi.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ex art. 380bis.1 cod. proc. civ. e in prossimità dell’adunanza in camera di consiglio il ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

All’esito RAGIONE_SOCIALE camera di consiglio del giorno 3-10-2023 la Corte ha riservato il deposito dell’ordinanza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo rubricato ‘ in relazione all’art. 360, n.3 c.p.c.: violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6 terzo comma e 14 L. 24.11.1981 n. 689; violazione e falsa applicazione degli art. 7 comma 4 e 19 comma 4bis del D.Lgs. 2.2.2001 n.31; in relazione all’art. 360 n.5 c.p. c.: omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti’ il ricorrente evidenzia che ai sensi dell’art. 3 legge 689/1981 la responsabilità è personale e ai sensi dell’art. 6, se la violazione è commessa da lega le rappresentante di persona giuridica, questa è obbligata in solido con l’autore RAGIONE_SOCIALE violazione, per cui non è prospettabile una responsabilità oggettiva a carico del legale rappresentante RAGIONE_SOCIALE persona giuridica. Rileva che né il verbale di accertament o né l’ordinanza -ingiunzione hanno descritto le condotte illecite poste in essere da NOME COGNOME e lamenta che la sentenza impugnata abbia avvallato l’applicazione RAGIONE_SOCIALE sanzione esclusivamente in ragione RAGIONE_SOCIALE titolarità RAGIONE_SOCIALE carica
rappresentativa; ciò in quanto la sentenza ha attribuito al Sindaco la responsabilità dell’illecito consistente nella mancata conservazione dei risultati delle analisi, a sua volta determinata dalla mancanza di controlli interni, sic et simpliciter in quanto sindaco in carica. Lamenta che la Corte di merito non abbia tenuto conto del fatto che NOME COGNOME aveva assunto la carica di sindaco nel maggio 2007 e quindi non poteva avere commesso alcunché in relazione alla mancata esecuzione dei controlli nei cinque anni precedenti e alla mancata conservazione dei relativi risultati.
2.Con il secondo motivo rubricato ‘ in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.: violazione e falsa applicazione dell’art. 107 del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267 e dell’art. 53 comma 23 RAGIONE_SOCIALE Legge 23.12.2000 n. 388; carenza di legittimazione passiva; estraneità alla violazione; in relazione all’art. 360 n. 5 c.p.c.: omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti’ il ricorrente evidenzia che la responsabilità dei servizi e delle attività materiali dell’ente non sono attribuite de iure al sindaco, ma sono devolute ai dirigenti dei vari settori ai sensi dell’art. 107 d.lgs. 18 -8-2000 n. 267, mentre al sindaco spettano unicamente compiti di indirizzo e di controllo politicoamministrativo.
3.Premessa, in linea generale, l’ammissibilità dei motivi di ricorso articolati in più profili di doglianza, a condizione che ne sia consentito l’esame separato negli stessi termini in cui si sarebbe potuto farlo se fossero stati articolati motivi diversi (Cass. Sez. U. 6-5-2015 n. 9100 Rv. 635452-01), nella fattispecie entrambi i motivi formulati ai sensi dell’art. 360 co. 1 n. 5 cod. proc. civ. sono inammissibili ai sensi dell’art. 348-ter co. 5 cod. proc. civ. nella formulazione da applicare alla fattispecie, in quanto il giudizio di appello è stato instaurato dopo l’11 -9-2012 e il ricorso per cassazione è stato proposto prima del 28-22023. Sulle questioni oggetto dei motivi formulati ex art. 360 co.1 n. 5
cod. proc. civ. le statuizioni di primo e secondo grado sono state le medesime, in quanto la sentenza di appello ha riformato quella di primo grado limitatamente alla quantificazione RAGIONE_SOCIALE sanzione; il ricorrente non solo non argomenta, ma neppure allega, che le ragioni di fatto poste a base RAGIONE_SOCIALE due decisioni siano state tra loro diverse, come necessario ai fini dell’ammissibilità del motivo formulato ex art. 360 co.1 n. 5 cod. proc. civ. in caso di ‘doppia conforme’ (Cass. Sez. 3 282-2023 n. 5947 Rv. 667202-01, Cass. Sez. 6-2 9-3-2022 n. 7724 Rv. 664193-01).
4.Le violazioni di legge prospettate con il primo motivo di impugnazione non sussistono, in quanto l ‘art. 7 d.lgs. 2 -2-2001 n. 31 al co. 1 vigente ratione temporis (il d.lgs. 2-2-2001 n. 31 è stato abrogato dal d.lgs. 23-2-2023 n.18) imponeva al gestore del servizio idrico di effettuare controlli interni per la verifica RAGIONE_SOCIALE qualità dell’acqua destinata al servizio umano e al co.4 poneva a carico del gestore del servizio anche l’obbligo di conservare i risultati dei controlli per almeno cinque anni, per l’eventuale consultazione da parte dell’amministrazione che effettuava i controlli esterni; l’art. 19 co.4 -bis sanzionava la violazione ‘degli adempimenti di cui all’art. 7 , comma 4 ‘ . Q uindi l’obbligo di conservare i risultati dei controlli per cinque anni era obbligo distinto da quello di eseguire i controlli, essendo l’esecuzione dei controlli finalizzata alla verifica RAGIONE_SOCIALE qualità dell’acqua ed essendo la conservazione dei risultati finalizzata a consentirne la consultazione da parte dell’amministrazione che eseguiva i controlli estern i; le relative violazioni erano assoggettate autonomamente a sanzione. Ciò significa che l’obbligo di conservare i risultati dei controlli sussisteva a carico del soggetto gestore del servizio, dal momento in cui assumeva tale incarico anche con riferimento ai controlli già eseguiti e non, come sembra sostenere il ricorrente, soltanto con riferimento alla conservazione dei risultati delle analisi che egli stesso disponeva. Del
resto, nella fattispecie la sentenza impugnata ha accertato in fatto, in modo non attinto da motivi di censura ammissibili, che i controlli non erano stati immediatamente attivati dopo la nomina del Sindaco COGNOME, ma la condotta omissiva relativa alla mancata esecuzione delle analisi era proseguita per cinque mesi dopo quella nomina; quindi l’illecito è integrato per la violazione di entrambi gli obblighi.

5.Sono diverse le questioni di violazione di legge poste dal secondo motivo, in riferimento alle quali devono essere richiamati i principi già posti dalla giurisprudenza di legittimità in tema di riparto RAGIONE_SOCIALE responsabilità di ordine sanzionatorio-amministrativo tra organi elettivi e organi amministrativi di ente pubblico territoriale: la responsabilità dell’organo apicale rappresentativo sussiste solo qualora non sia individuabile all’interno dell’ente un’apposita articolazione amministrativa preposta allo svolgimento dell’attività medesima, con relativo dirigente dotato di autonomia decisionale e di spesa (Cass. Sez. 2 20-6-2022 n. 19751 Rv. 665003-01; nello stesso senso Cass. Sez. 2 29-9-2009 n. 20864 Rv. 609759-01, Cass. Sez. 1 27-9-2006 n. 21010 Rv. 591928-01). Come si legge in Cass. 19751/2022 e già in Cass. 20864/2009, « nello svolgimento dell’attività degli enti locali, e in particolare dei comuni, le responsabilità penali e le responsabilità di ordine sanzionatorio -amministrativo connesse alla violazione delle norme che l’ente è tenuto a osservare nello svolgimento RAGIONE_SOCIALE sua attività, son ripartite tra gli organi elettivi e quelli burocratici sulla base del principio RAGIONE_SOCIALE separazione delle funzioni (legge n. 142 del 1990, art. 51, comma 2, poi novellato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art.6, e quindi trasfuso nel Testo Unico degli enti locali approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 107, comma 3) e in correlazione alle rispettive attribuzioni, desumibili dalla disciplina di settore. Non si può, pertanto, automaticamente ascrivere al Sindaco di un RAGIONE_SOCIALE, ancorché di modeste dimensioni, qualsiasi violazione di norme
verificatasi nell’ambito di attività dell’ente, allorch é sussista una apposita articolazione burocratica preposta allo svolgimento dell’attività medesima…» . Cass. 19751/2022 ha altresì posto il principio di diritto secondo il quale « nell’ambito del giudizio di opposizione a sanzioni amministrative, ferma restando la regola RAGIONE_SOCIALE responsabilità solidale RAGIONE_SOCIALE persona giuridica e del suo rappresentante, prevista dall’art. 6 RAGIONE_SOCIALE legge 24 novembre 1981, n. 689, trattandosi però per quest’ultimo di responsabilità avente carattere sussidiario, il giud ice è tenuto a indagare anche d’ufficio -sulla circostanza che l’illecito amministrativo sia stato commesso da persona fisica ricollegabile all’ente quale organo burocratico dello stesso per aver agito (od omesso di agire) nell’esercizio delle funzioni o delle incombenze proprie, a prescindere dall’esistenza di una delega ad hoc rilasciata dal legale rappresentante dell’ente medesimo ».
Nella fattispecie la sentenza impugnata non ha fatto applicazione dei principi esposti, perché in punto di diritto ha erroneamente dichiarato che permaneva la responsabilità del sindaco, in quanto lo stesso era tenuto a esercitare il controllo anche in caso di deleghe di funzioni ai dirigenti dei vari settori e si è limitata a escludere l’esistenza di deleghe, dichiarando che non ve ne era prova in atti (pag.4). L’ affermazione che il servizio idrico era gestito dal RAGIONE_SOCIALE e l’ esclusione dell’ esistenza di deleghe non è sufficiente a escludere l’esistenza di articolazione amministrativa pr eposta alla gestione del servizio idrico stesso e perciò non è sufficiente a individuare il trasgressore nella persona del Sindaco; quindi la sentenza impugnata deve essere cassata sul punto , disponendo il rinvio alla Corte d’appello di Catanzaro in diversa composizione affinché, eseguito il relativo accertamento in fatto, trovino applicazione i principi esposti.
Il giudice del rinvio statuirà anche sulle spese del giudizio di legittimità ex art. 385 co.3 cod. proc. civ.

P.Q.M.

La Corte rigetta il primo motivo di ricorso, accoglie il secondo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d’appello di Catanzaro in diversa composizione anche per la statuizione sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE seconda sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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