Responsabilità Pubblica Amministrazione e prova danno

Una società pubblicitaria ha impugnato la rimozione di alcuni impianti disposta da un ente locale, chiedendo il risarcimento dei danni. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, chiarendo che la Responsabilità Pubblica Amministrazione non scatta automaticamente in caso di atto illegittimo. Per ottenere il risarcimento, il privato deve fornire la prova rigorosa del danno effettivo e dell’elemento soggettivo (colpa o dolo) dell’amministrazione, non potendo invocare la liquidazione equitativa per sanare carenze probatorie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità Pubblica Amministrazione: il danno non è automatico

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, è tornata a delimitare i confini della Responsabilità Pubblica Amministrazione in caso di provvedimenti illegittimi. Il caso riguarda la rimozione di impianti pubblicitari operata da un ente locale, giudicata priva di effetti nei primi gradi di giudizio, ma che non ha dato luogo ad alcun risarcimento automatico in favore della società proprietaria.

Il cuore della controversia risiede nel rapporto tra l’illegittimità di un atto amministrativo e l’obbligo risarcitorio. Secondo gli Ermellini, non basta dimostrare che un provvedimento sia viziato per ottenere un indennizzo economico. La tutela del privato richiede infatti l’accertamento di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito civile.

Illegittimità e illiceità: una distinzione fondamentale

Un punto cardine della decisione riguarda la distinzione tra l’annullamento di un atto e la sussistenza di una Responsabilità Pubblica Amministrazione. La Suprema Corte ha ribadito che l’ingiustizia del danno non può essere considerata in re ipsa. Il giudice deve verificare se sussista un evento dannoso, se tale danno sia qualificabile come ingiusto e se sia riferibile causalmente alla condotta dell’ente.

Inoltre, è necessario accertare l’elemento soggettivo. L’amministrazione risponde dei danni solo se la sua condotta è stata negligente o in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento. La semplice violazione di una norma non equivale automaticamente a colpa.

La prova del danno e il ruolo dell’equità

La società ricorrente lamentava la mancata applicazione della liquidazione equitativa del danno. Tuttavia, la Cassazione ha chiarito che il ricorso all’art. 1226 c.c. ha natura sussidiaria e non sostitutiva. Questo significa che il giudice può intervenire in via equitativa solo se il danno è certo nella sua esistenza, ma oggettivamente difficile da quantificare.

Non è possibile utilizzare l’equità per sopperire a carenze istruttorie o alla mancata allegazione di prove da parte del danneggiato. Se la parte non fornisce elementi minimi per dimostrare il pregiudizio subito, la domanda risarcitoria deve essere rigettata.

Le motivazioni

La Corte ha ritenuto infondati i motivi di ricorso poiché la sentenza d’appello non presentava una motivazione apparente. Il giudice di merito ha correttamente esposto le ragioni del rigetto, evidenziando come la società non avesse provato né l’illiceità della condotta né l’esistenza di pregiudizi concreti e non irrisori. La decisione si è mossa nel solco del consolidato orientamento di legittimità, che onera il danneggiato di provare ogni elemento dell’illecito aquiliano, senza alcuna inversione dell’onere della prova a carico della Pubblica Amministrazione.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza conferma che il cittadino o l’impresa che subisce un atto amministrativo illegittimo non ha un assegno in bianco per il risarcimento. La Responsabilità Pubblica Amministrazione resta ancorata ai principi generali del diritto civile. Risulta quindi essenziale, in sede di giudizio, documentare analiticamente ogni perdita economica e dimostrare la colpa dell’ente per evitare che la domanda venga respinta per difetto di prova.

L’illegittimità di un atto amministrativo comporta sempre un risarcimento?
No, l’illegittimità non implica automaticamente l’illiceità della condotta. Il danneggiato deve provare tutti gli elementi dell’illecito civile, inclusi il dolo o la colpa della Pubblica Amministrazione.

Quando il giudice può liquidare il danno in via equitativa?
La liquidazione equitativa è possibile solo se il danno è certo nella sua esistenza ma risulta oggettivamente impossibile o molto difficile provarne l’esatto ammontare. Non può essere usata per rimediare a mancanze probatorie della parte.

Cosa si intende per motivazione apparente in una sentenza?
Si ha motivazione apparente quando il giudice non indica gli elementi su cui fonda il proprio convincimento o non segue un percorso logico-giuridico che permetta il controllo della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 7267 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 3 Num. 7267 Anno 2026

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/03/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9634/2024 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, domiciliata ex lege all’indirizzo Pec in atti.

-ricorrente-

contro

NOME, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, domiciliata ex lege all’indirizzo Pec in atti.

-controricorrente-

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO DI NOME n. 6549/2023 depositata il 13/10/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/12/2025 dal Consigliere dr.ssa NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. La RAGIONE_SOCIALE conveniva il Comune di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE avanti al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, a seguito della rimozione di impianti pubblicitari eseguita ai sensi del Codice della Strada, domandando: 1) l’accertamento dell’illegittimità ed il conseguente annullamento dei provvedimenti con i quali era stata disposta la rimozione di impianti pubblicitari di proprietà della stessa società, « eseguita d’ufficio nel periodo dal 01.12.2003 -31.12.2003 da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE come comunicata con nota prot. 5351 del 01.03.2004 e, per l’effetto », 2) la condanna di RAGIONE_SOCIALE al «risarcimento dei danni subiti e subendi» nella misura di €. 260.000,00 «oltre interessi e rivalutazioni dalla data della rimozione ».
A tal fine, invocava: -) il presunto vizio di incompetenza del RAGIONE_SOCIALE nell’emissione del provvedimento di rimozione; -) la violazione delle disposizioni di cui alla deliberazione n. 254/1995 del Consiglio Comunale; -) la violazione dell’art. 28 del Regolamento AA.PP; 4) la violazione dell’art. 23, comma 13 -quater , del d.lgs. n. 285/1992; 5) la violazione dell’art. 24 del d.lgs. 507/1993; -) la violazione dell’art. 24 del d.lgs. n. 507/1993; -) la violazione non solo di norme di diritto, ma anche delle regole di diligenza e prudenza, tale da costituire causa di responsabilità dell’RAGIONE_SOCIALE a sensi dell’art. 2043 cod. civ.; -) un presunto difetto di istruttoria ed un presunto eccesso di potere in relazione al fatto che gli impianti non avrebbero potuto essere rimossi.
Si costituiva, resistendo, l’RAGIONE_SOCIALE.

2. Con sentenza n. 2642/2021 il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE dichiarava prive di effetti le rimozioni degli impianti pubblicitari, di cui all’elenco allegato alla nota del Comune di RAGIONE_SOCIALE n. 5351 del 1.03.2004 indirizzata alla RAGIONE_SOCIALE, relativamente al periodo 1.12.2003/31.12.2003, rigettando nel resto, ed in particolare in punto di risarcimento del danno, la domanda attorea e compensando tra le parti

le spese processuali.

Avverso tale sentenza la RAGIONE_SOCIALE proponeva appello.

Si costituiva, resistendo al gravame, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Con sentenza n. 6549/2023 la Corte di Appello di RAGIONE_SOCIALE rigettava l’appello proposto.

Avverso tale sentenza la RAGIONE_SOCIALE propone ora ricorso per cassazione, affidato a tre motivi.

Resiste con controricorso RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis.1, cod. proc. civ.

La società ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la società ricorrente denuncia ‘Illegittimità difetto di motivazione -motivazione apparente Violazione delle disposizioni di cui agli 342 e 434 c.p.c. e art. 111 Costituzione in relazione all’art. 360 n. 4 c.p.c.’.

Censura l’impugnata sentenza poiché ritiene che, nel motivare la sua decisione, la corte territoriale sia incorsa nella violazione di una serie di norme sostanziali e processuali, indicate tutte nella rubrica del motivo, ed in particolare rileva l’erroneità della sentenza gravata nella parte ove afferma che la domanda risarcitoria è inammissibile ex art. 342 cod. proc. civ.

Sostiene, in conclusione, che la corte territoriale avrebbe reso una motivazione apodittica e meramente apparente.

1.1. Il motivo è infondato.

1.2. Questa Corte ha affermato che sussiste l’apparente motivazione della sentenza ogni qual volta il giudice di merito ometta di indicare su quali elementi abbia fondato il proprio convincimento, nonché quando, pur indicandoli, a tale elencazione ometta di far seguire una disamina

almeno chiara e sufficiente, sul piano logico e giuridico, tale da permettere un adeguato controllo sull’esattezza e logicità del suo ragionamento (Cass., Sez. Un., n. 22232/2016; Cass., n. 13977/2019; Cass., n. 6758/2022). Si è, inoltre, precisato che in sede di gravame deve escludersi l’apparenza della decisione motivata per relationem , quando il giudice d’appello, facendo proprie le argomentazioni del primo giudice, esprima in modo sintetico le ragioni della conferma delle statuizioni impugnate, sì da consentire, attraverso la parte motiva di entrambe le sentenze, di ricavare un percorso argomentativo adeguato e corretto. Altrettanto dicasi quando il rinvio alla motivazione della sentenza impugnata sia operato, assicurando il controllo del procedimento logico seguito nella pronuncia, dando conto delle argomentazioni delle parti e della loro identità con quelle esaminate nella pronuncia impugnata.
È invece riconosciuta l’apparenza quando nella sentenza il giudice si sia limitato ad aderire alla pronuncia di primo grado, senza che in alcun modo emerga che a tale risultato sia pervenuto attraverso l’esame e la valutazione di infondatezza dei motivi di gravame (cfr. Cass., 19 luglio 2016, n. 14786; 7 aprile 2017, n. 9105).

La motivazione è apparente anche quando, ancorché graficamente esistente ed eventualmente sovrabbondante nella descrizione astratta delle norme che regolano la fattispecie dedotta in giudizio, non consente alcun controllo sull’esattezza e la logicità del ragionamento decisorio, così da non attingere la soglia del ‘minimo costituzionale’ richiesto dall’art. 111, sesto comma, Cost. (Cass., n. 13248/2020; Cass., n. 3819/2020; Cass., n. 20921/2019; Cass., Sez. Un., n. 8053/2014).
L’apparenza della motivazione, incidendo sul contenuto della sentenza, la inficia, determinandone la nullità.

1.3. Tuttavia, nel caso di specie nessuna delle ipotesi generalmente riconducibili al vizio processuale invocato trovano riscontro nella

decisione assunta dalla corte territoriale.

Dalla lettura dell’impugnata sentenza medesima risulta infatti che la motivazione è stata resa, ed in maniera congrua e scevra da vizi logico -giuridici.

La stringatezza dell’esposizione ed il richiamo a precedenti di legittimità ovvero alle statuizioni già rese dal tribunale in prime cure non sono idonei ad integrare l’ipotesi della motivazione apparente, dato che, nel caso di specie, il giudice di appello non si è limitato a meri richiami per relationem , ma ha confermato le statuizioni impugnate esprimendo in modo sintetico le ragioni della loro conferma.

La corte romana, oltre a rilevare la violazione dell’art. 342 cod. proc. civ. per genericità dei motivi di impugnazione, nel richiamare la sentenza del tribunale, ha deciso nel merito ed ha espresso ben due rationes decidendi , e cioè, in primo luogo, il rilievo per cui l’accertata illegittimità della condotta della p.a. non implica automaticamente la sua illiceità, dato che ex art. 2043 cod. civ. grava interamente su colui che assume essere stato danneggiato l’onere di fornire la prova di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito civile (cfr . Cass., n. 4690/2011), ed in secondo luogo il principio per cui, alla stregua del combinato disposto degli articoli 2056 e 1223 cod. civ., anche l’eventuale accertamento dell’illiceità della condotta non comporta di per sé sola una responsabilità risarcitoria, presupponendo quest’ultima l’allegazione e prova di precisi e non irrisori pregiudizi che costituiscano conseguenze immediate e dirette dell’illecito medesimo (v. Cass., n. 15453/2011), ed è pervenuta a confermare il rigetto, già pronunciato in prime cure, della domanda risarcitoria della originaria parte attrice, stante il difetto di prova sia della illiceità della condotta della pubblica amministrazione sia del danno effettivamente risarcibile, quale diretta conseguenza dell’illecito.
Come questa Suprema Corte ha infatti già avuto modo di affermare,

‘In tema di responsabilità civile della p.a., l’ingiustizia del danno non può considerarsi in re ipsa nella sola illegittimità dell’esercizio della funzione amministrativa o pubblica in generale, dovendo, invece, il giudice procedere, in ordine successivo, anche ad accertare se: a) sussista un evento dannoso; b) l’accertato danno sia qualificabile come ingiusto, in relazione alla sua incidenza su di un interesse rilevante per l’ordinamento (a prescindere dalla qualificazione formale di esso come diritto soggettivo); c) l’evento dannoso sia riferibile, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei criteri generali, ad una condotta della PA.; d) l’evento dannoso sia imputabile a responsabilità della PA., sulla base non solo del dato obiettivo dell’illegittimità del provvedimento, ma anche del requisito soggettivo del dolo o della colpa’ (v. Cass., n. 22508/2011; Cass., n. 16196/2018; Cass., n. 18395/2025; Cass., n. 18539/2024).
Pertanto, nell’escludere che l’ingiustizia del danno possa ravvisarsi nella mera illegittimità dell’esercizio della funzione amministrativa e nel rilevare che l’allora parte attrice non aveva idoneamente provato l’esistenza di pregiudizi non irrisori che fossero conseguenze immediate e dirette dell’illecito asseritamente perpetrato, la corte territoriale si è pronunciata in scrupolosa conformità dei suindicati principi di diritto.

Con il secondo motivo la società ricorrente denuncia ‘Illegittimità – difetto di motivazione – motivazione apparente Violazione delle disposizioni di cui all’art. 2043 C.C e art. 97 Costituzione in relazione all’art. 360 c.p.c.’.

La ricorrente rileva l’erroneità della sentenza gravata nella parte ove afferma che l’appello della ricorrente è infondato nel merito in quanto la domanda di risarcimento dei danni per responsabilità aquiliana della RAGIONE_SOCIALEA. non sarebbe stata provata.

Lamenta, in particolare, che l’onere della prova gravante sul danneggiato è, anche secondo la giurisprudenza del giudice

amministrativo, alleggerito se non addirittura invertito, per cui, per la configurabilità della colpa dell’RAGIONE_SOCIALE, occorre la dimostrazione che la Pubblica RAGIONE_SOCIALE abbia tenuto un comportamento negligente in palese contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost.; la corte romana avrebbe trascurato di applicare questi principi ed avrebbe pertanto omesso di considerare una serie di comportamenti che, a suo dire, l’amministrazione comunale avrebbe adottato in violazione dei principi di cui all’art. 97 Cost., e che, se valutati, avrebbero portato la corte di merito ad affermare la responsabilità della p.a.
2.1. Il motivo è inammissibile.

2.2. Sotto la formale invocazione della violazione di legge, esso sollecita un riesame del fatto e della prova, estraneo al giudizio di legittimità.

Come ripetutamente ricordato da questa Suprema Corte, infatti, è inammissibile il ricorso per cassazione con cui il ricorrente, pur denunciando, apparentemente, violazione di legge ed una insufficiente e contraddittoria motivazione della sentenza di secondo grado, chiede in realtà a questa Corte di pronunciarsi ed interpretare questioni di mero fatto non censurabili in questa sede, mostrando di anelare ad una surrettizia trasformazione del giudizio di legittimità in un nuovo, non consentito, terzo grado di merito, nel quale ridiscutere analiticamente tanto il contenuto dei fatti storici quanto le valutazioni di quei fatti espresse dal giudice di appello -non condivise e per ciò solo censurate al fine di ottenerne la sostituzione con altre più consone alle proprie aspettative (v. Cass., Sez. Un., n. 34476 del 27/12/2019: ‘È inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di
merito’; Cass., n. 8758/2017; Cass., n. 21381/2006).

Con il terzo motivo la società ricorrente denuncia ‘Illegittimità difetto di motivazione -motivazione apparente Violazione delle disposizioni di cui all’art. 1226 C.C in relazione all’art. 360 c.p.c.’.

Si duole che la corte di merito non abbia fatto ricorso, nel liquidare il danno risarcibile, al criterio equitativo di cui all’art. 1226 cod. civ.

3.1. Il motivo è infondato.

3.2. In disparte il pur non marginale rilievo per cui si limita ad invocare de plano una violazione dell”art. 360′ cod. proc. civ., senza indicare a quale, tra i motivi di impugnazione ex art. 360 cod. proc. civ., intende far specifico riferimento, la ricorrente, a fondamento delle proprie censure, evoca la natura ‘sussidiaria’ della liquidazione equitativa del danno (v. p. 24 del ricorso) e si duole che nel caso di specie la corte territoriale non abbia ritenuto di farvi ricorso.
L’illustrazione, in questi termini, del contenuto del motivo non si correla affatto con la motivazione dell’impugnata sentenza e del tutto trascura di considerare il consolidato orientamento di legittimità, secondo cui la liquidazione equitativa ex art. 1226 cod. civ. -richiamato, per la responsabilità extracontrattuale, dall’art. 2056 cod. civ. -presuppone che, a fronte dell’avvenuta dimostrazione dell’esistenza e dell’entità materiale del danno, per la parte interessata risulti obiettivamente impossibile, o particolarmente difficile, provare il danno nel suo esatto ammontare (v. tra le tante Cass., n. 31546/2018; Cass., n. 9339/2019).
E’ stato inoltre espressamente precisato che la liquidazione equitativa del danno ha sì natura ‘sussidiaria’, in quanto presuppone l’esistenza di un danno oggettivamente accertato, ma non sostitutiva, poiché ad essa non può farsi ricorso per sopperire alle carenze o decadenze istruttorie in cui le parti fossero incorse, di modo che indefettibili presupposti per l’applicazione dell’art. 1226 cod. civ. sono,

da un lato, la dimostrata esistenza d’un danno certo (e non soltanto eventuale od ipotetico) e, dall’altro, che l’impossibilità (o la rilevante difficoltà) nella stima esatta dello stesso sia oggettiva -cioè positivamente riscontrata e non meramente supposta -e incolpevole, ovvero non dipendente dall’inerzia della parte gravata dall’onere della prova (v. già Cass., n. 21607/2025).

Pertanto, là dove la corte di merito ha affermato che nel caso di specie non si poteva procedere a liquidazione equitativa non avendo l’allora appellante, oggi ricorrente, fornito alcuna allegazione né alcun parametro di liquidazione, e si era limitato ad insistere per l’espletamento di una c.t.u., ritenuta inammissibile perché esplorativa, si è pronunciata in scrupolosa applicazione dell’orientamento suddetto, donde, per contro, la manifesta infondatezza del motivo in scrutinio.
In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna la società ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 4.500,00 per compensi, oltre spese forfettarie nella misura del 15 per cento, esborsi, liquidati in euro 200,00, ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della società ricorrente, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile della Corte Suprema di Cassazione il 18 dicembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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