Responsabilità precontrattuale: il danno da spese

Un’impresa edile ha citato in giudizio un Ministero per i danni derivanti da un contratto d’appalto divenuto inefficace. La Corte di Cassazione, con un’ordinanza interlocutoria, ha rimesso la causa a una pubblica udienza per decidere tre questioni fondamentali sulla responsabilità precontrattuale: se essa copra le spese generali di cantiere, se queste possano essere estese dai casi di responsabilità contrattuale e se il danno sia da presumersi con la sola consegna dell’area di lavoro o richieda prova specifica delle spese sostenute.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità Precontrattuale e Appalti Pubblici: Spettano i Danni per Spese Generali?

La responsabilità precontrattuale è un principio cardine del nostro ordinamento che tutela l’affidamento e la buona fede durante le trattative. Ma cosa succede quando questo principio si scontra con la complessità degli appalti pubblici e un contratto, dopo la consegna dei lavori, si rivela inefficace? Una recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione ha posto le basi per una decisione fondamentale sul risarcimento delle spese generali sostenute dall’impresa. Vediamo insieme il caso.

I Fatti del Caso: Un Appalto Pubblico Inefficace

Una società di costruzioni, mandataria di un’associazione temporanea di imprese (ATI), si aggiudicava un importante appalto pubblico per la realizzazione di opere portuali e viadotti. A causa dell’urgenza, il Ministero committente procedeva alla consegna immediata delle aree di lavoro. Successivamente, veniva stipulato il contratto, ma la sua efficacia veniva meno a causa della mancata registrazione da parte della Corte dei Conti.

I lavori, sospesi dopo oltre un anno e mezzo dalla consegna, non poterono mai proseguire. L’impresa agiva quindi in giudizio chiedendo il risarcimento del danno, sia per inadempimento contrattuale sia, in subordine, per responsabilità precontrattuale.

Il percorso giudiziario è stato lungo e complesso. Mentre i giudici di merito avevano inizialmente respinto le richieste dell’impresa, una prima sentenza della Cassazione aveva già affermato il principio della responsabilità della Pubblica Amministrazione per la violazione degli obblighi di informazione sulla potenziale inefficacia del contratto. Tuttavia, la Corte d’Appello, in sede di rinvio, pur riconoscendo la responsabilità del Ministero, negava il risarcimento, sostenendo che l’impresa non avesse fornito prova specifica dei danni subiti, in particolare delle spese generali di cantiere.

La Decisione della Corte: Rinvio alla Pubblica Udienza

Con l’ordinanza in esame, la Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione non ha ancora emesso una decisione definitiva sul merito della controversia. Ha invece ritenuto che le questioni sollevate dall’impresa fossero di tale importanza giuridica da meritare un approfondimento in una pubblica udienza.

Questa scelta sottolinea la rilevanza nomofilattica della questione: la Corte intende stabilire dei principi di diritto chiari e uniformi, destinati a guidare le decisioni future in casi simili. La causa è stata quindi rimessa alla pubblica udienza della prima sezione civile, dove verrà discussa e decisa in modo più approfondito.

Le Motivazioni: Le Questioni di Diritto sulla Responsabilità Precontrattuale

La Corte ha individuato tre nodi giuridici cruciali che necessitano di una risposta definitiva. Questi punti costituiscono il cuore dell’ordinanza e il motivo del rinvio.

1. Estensione del danno risarcibile ex art. 1338 c.c.: Il primo quesito riguarda il perimetro del risarcimento in caso di responsabilità precontrattuale. Ci si chiede se, nel caso di un contratto di appalto concluso ma poi rivelatosi inefficace, il danno possa includere le spese generali di cantiere sostenute dall’impresa a seguito della consegna anticipata dei lavori.

2. Applicabilità dei criteri contrattuali alla responsabilità precontrattuale: La seconda questione è se i criteri normalmente usati per calcolare le spese generali in caso di sospensione illegittima dei lavori (responsabilità contrattuale) possano essere estesi, per analogia, anche ai casi di responsabilità precontrattuale. Questo aprirebbe la porta all’uso di criteri presuntivi o parametrici per la quantificazione del danno.

3. Onere della prova: Infine, la Corte si interroga sulla prova del danno. È sufficiente la semplice consegna del cantiere per presumere che l’impresa abbia sostenuto delle spese, oppure è necessario che l’impresa dimostri concretamente di aver avviato i lavori e di aver effettivamente sostenuto tali costi?

Le Conclusioni: Quali Danni sono Risarcibili?

L’ordinanza interlocutoria lascia aperte questioni di fondamentale importanza pratica per tutte le imprese che operano nel settore degli appalti pubblici. La decisione che verrà presa in pubblica udienza avrà un impatto significativo sulla tutela delle aziende che, fidandosi della correttezza della Pubblica Amministrazione, iniziano a sostenere costi prima che il contratto diventi pienamente efficace.

Se la Cassazione dovesse accogliere un’interpretazione estensiva, riconoscendo la risarcibilità delle spese generali su base presuntiva, verrebbe rafforzata la posizione dell’impresa. Al contrario, un orientamento più restrittivo, che richieda una prova rigorosa di ogni singola spesa, potrebbe lasciare le imprese esposte a perdite significative in caso di successiva inefficacia del contratto. La futura sentenza è quindi attesa con grande interesse, poiché definirà i confini del risarcimento per la violazione della buona fede nelle delicate fasi che precedono l’esecuzione di un contratto pubblico.

In caso di responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione, un’impresa ha diritto al risarcimento delle spese generali di cantiere?
Questa è una delle questioni chiave che la Corte di Cassazione ha rimesso alla pubblica udienza. L’ordinanza non dà una risposta definitiva, ma evidenzia la necessità di stabilire se il danno risarcibile per la conclusione di un contratto poi rivelatosi inefficace possa comprendere anche tali spese.

Per ottenere il risarcimento, è sufficiente dimostrare l’avvenuta consegna del cantiere?
Anche questo è un punto centrale che la Corte dovrà chiarire. Si tratta di decidere se il danno per le spese generali possa essere presunto dal solo fatto della consegna delle aree di lavoro, o se invece l’impresa debba fornire la prova specifica di aver effettivamente avviato le attività e sostenuto i costi.

Perché la Corte di Cassazione ha ritenuto la questione di particolare importanza?
La Corte ha ritenuto la questione di rilevanza nomofilattica, ovvero importante per garantire un’interpretazione uniforme della legge. La decisione finale stabilirà principi guida fondamentali sul rapporto tra responsabilità precontrattuale, onere della prova e quantificazione del danno negli appalti pubblici, con importanti implicazioni per tutte le imprese del settore.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 33248 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 33248 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 29/11/2023

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 6171/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO che lo rappresenta e difende unitamente all’AVV_NOTAIO. COGNOME NOME -ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso l’ AVVOCATURA RAGIONE_SOCIALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO ROMA n. 184/2017 depositata il 14/01/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 04/10/2023 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

La società RAGIONE_SOCIALE, in proprio e quale mandataria di un’ATI, ha convenuto in giudizio il RAGIONE_SOCIALE per i RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per sentir dichiarare la risoluzione del contratto di appalto per la costruzione di opere nel porto della laguna di Venezia e di viadotti sul naviglio del Brenta, con richiesta di risarcimento dei danni.

La società ha esposto che, a seguito di gara a licitazione privata conclusasi con l’aggiudicazione dell’appalto, il RAGIONE_SOCIALE aveva proceduto alla consegna immediata dei RAGIONE_SOCIALE per ragioni d’urgenza; successivamente era stato stipulato il contratto, il 19 maggio 1987, approvato con decreto ministeriale 22 luglio 1989, ma era stata negata la registrazione da parte della Corte dei conti; i RAGIONE_SOCIALE, sospesi dall’Amministrazione solo in data 10 ottobre 1988, a distanza di diciassette mesi dalla consegna, non poterono proseguire; pertanto, il contratto doveva essere risolto per inadempimento del RAGIONE_SOCIALE e, in subordine, il RAGIONE_SOCIALE doveva essere condannato per responsabilità precontrattuale, per avere posto in essere un comportamento contrario ai principi di buona fede e correttezza.
La domanda di risarcimento danni è stata respinta in primo e secondo grado. La società ha proposto ricorso per cassazione deducendo – per quanto qui interessa- quale secondo motivo la violazione degli artt. 1337 e 1338 c.c., per avere escluso il giudice la responsabilità precontrattuale o extracontrattuale dell’Amministrazione, che era stata invocata con riferimento al diniego di registrazione del decreto di approvazione del contratto.

Con la sentenza n. 9636 del 2015, la Corte di cassazione, accogliendo questo motivo, ha cassato la sentenza impugnata enunciando il seguente principio di diritto ‘ In presenza di norme che deve conoscere ed applicare in modo professionale, come

quella sulla registrazione del contratto da parte della Corte dei conti, la P.A. che non informi il privato su quanto potrebbe determinare l’invalidità o inefficacia del contratto risponde per “culpa in contrahendo”, salva la prova concreta dell’irragionevolezza dell’altrui affidamento. Nell’accertare se il privato abbia confidato senza colpa nella validità ed efficacia del contratto con la P.A., agli effetti dell’art. 1338 cod. civ., il giudice di merito deve verificare in concreto se la norma violata fosse conoscibile dal cittadino mediamente avveduto, tenuto conto dell’univocità dell’interpretazione della norma stessa e della conoscibilità delle circostanze di fatto cui la legge ricollega l’invalidità ‘. La Corte di legittimità ha pertanto rinviato alla Corte di merito, al fine di accertare in concreto se il contraente avesse confidato colpevolmente o incolpevolmente nella validità ed efficacia del contratto con la Pubblica Amministrazione.
Riassunto il giudizio, la Corte d’appello di Roma ha respinto l’appello, perché -pur riconoscendo la sussistenza di una responsabilità da parte dell’amministrazione – ha ritenuto non allegato e non provato il danno e segnatamente ha ritenuto che il lucro cessante, che la impresa identifica con il mancato utile derivante dal corrispettivo che le sarebbe stato corrisposto in esecuzione del contratto, non può essere riconosciuto; il risarcimento del danno nel caso della responsabilità precontrattuale è infatti limitato alle spese sostenute e alle mancate previsioni di guadagno non al danno da lesione da contratto; mentre il danno da mancato utile e mancata disponibilità dell’anticipazione prevista in contratto si pongono in relazione diretta con la lesione da contratto e non dell’ affidamento.
La Corte, in ordine al lucro cessante, ha rilevato che non vi è nella specie alcuna allegazione in ordine ad altri appalti mancati e quindi in difetto di allegazione non si può procedere alla

liquidazione in via equitativa; in ordine al danno emergente e alle spese sostenute, rileva che l’impresa non ha documentato le spese effettivamente incontrate per rilievi, sondaggi e indagini geognostiche, documentazione che non è stata nemmeno fornita al consulente, che si è limitato a esaminare la documentazione contrattuale e i verbali di consegna cantiere e sospensione RAGIONE_SOCIALE, e peraltro in quest’ultimo si documenta che i RAGIONE_SOCIALE non sono mai iniziati; quindi , ad avviso del giudice d’appello le conclusioni della consulenza tecnica d’ufficio che identifica il danno emergente nelle spese generali ai sensi dell’art. 20 del decreto ministeriale del 29/5/1895 non sono recepibili, anche perché si fa riferimento ad una disciplina contrattuale che nella specie non è stata applicata. La Corte di merito ha inoltre rilevato che la consegna ai RAGIONE_SOCIALE era finalizzata al limitato fine di opere di rilevamento topografico e sondaggi, sicché non sono state neppure messi a disposizione macchinari e attrezzature, così come manca la prova delle spese per il personale di cantiere.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società affidandosi a un motivo. Il RAGIONE_SOCIALE si è costituito con controricorso. La ricorrente ha depositato memoria.

La causa è stata trattata all’udienza camerale non partecipata del 4 ottobre 2023.

RILEVATO CHE

1.- Con il primo e unico motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione degli artt. 1223, 1126,2727, 2697 e 111 c.p.c. per avere la Corte territoriale richiesto all’impresa la prova specifica dell’entità del danno subito a causa dell’indebito incremento delle spese generali per fatto pacificamente imputabile all’amministrazione. Parte ricorrente deduce che il giudice d’appello, confondendo tale titolo di danno con le altre spese (personale, macchinari e attrezzature) per cui è
richiesta una rigorosa prova, non ha ammesso il ricorso a presunzioni e non ha liquidato il danno in base a criteri parametrici.

Rileva che è fatto notorio che quando un’impresa sottoscrive un contratto di appalto e avvia un cantiere sopporta inevitabilmente una serie di spese di carattere generale, relative sia alle attività di cantiere e a quelle di sede, e altrettanto notorio è il fatto che tali spese, considerate la loro particolare natura, si presumono nella loro esistenza, e che la stazione appaltante, laddove col fatto proprio determini a carico dell’appaltatore un aggravio delle spese generali, è obbligata al rimborso di tali maggiori oneri. Osserva che la Corte ha ritenuto di respingere la liquidazione operata dal consulente nel primo grado di giudizio, ancorata al dato normativo (art. 20 del D.M. del 29 maggio 1895) contrattualmente richiamato, senza procedere essa stessa a una nuova determinazione di quantum riducendo all’occorrenza l’aliquota applicata dal perito (il 13% sul prezzo per 552 giorni dalla consegna del cantiere alla sospensione), ovvero ricorrendo a una liquidazione equitativa e forfettaria attesa alla particolare natura del danno in commento. Osserva che la costante giurisprudenza di legittimità è nel senso di ritenere che gli oneri di carattere generale costituiscono danno emergente nel caso di sospensione dei RAGIONE_SOCIALE o di inferiore attività lavorativa; si tratta di principi che ancorché espressi in fattispecie in cui i contratti sono stati validamente stipulati e i RAGIONE_SOCIALE almeno in parte eseguiti, devono trovare analoga applicazione nei casi in cui, come quello di specie, l’impresa -avvenuta la consegna dei RAGIONE_SOCIALE e la custodia delle areeabbia poi fatto incolpevole affidamento nella validità del contratto. Osserva ancora che le spese generali,secondo la circolare del RAGIONE_SOCIALE, si dividono in due tipi: le spese fiscali e le spese di personale locali o ufficio della direzione centrale dell’appaltatore, la direzione tecnica del cantiere l’impianto e
l’esercizio delle attrezzature di cantiere, le spese locali e del personale, la manutenzione delle opere sino al collaudo; ad esso vanno aggiunte le spese di guardiania e smonto cantiere.

2.- Ciò premesso, si rileva che la parte invoca, ai fini del risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale ex art 1337, 1338 c.c. la presunzione di onerosità per l’avvio del cantiere e richiama l’art. 20 del D.M. 29 maggio 1895 ( Regolamento per la compilazione dei progetti di opere dello Stato che sono nelle attribuzioni del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ), disciplinante le analisi dei prezzi unitari, come modificato dall’articolo 14, comma 1 della legge 10 dicembre 1981, n. 741 che così dispone:
‘ il terzo comma dell’art. 20 del decreto ministeriale 29 maggio 1895, come modificato dal decreto del Capo provvisorio dello Stato 15 luglio 1947, n. 763, è sostituito dal seguente:

“Si aggiunge poi generalmente una percentuale variabile dal 13% al 15%, a seconda della natura della importanza dei RAGIONE_SOCIALE, ai prezzi unitari della manodopera, dei mezzi di trasporto, dei materiali e di quanto altro occorre alla formazione del costo delle singole categorie di opere e, se il lavoro deve essere appaltato, si aggiungerà un 10% di beneficio per l’appaltatore”.

Il terzo comma dell’art. 20 del decreto ministeriale 29 maggio 1895, come modificato dal decreto del Capo provvisorio dello Stato 15 luglio 1947, n. 763, e dalla presente legge si applica a tutti i RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘ .

Da rilevare che l’intero decreto del 29 maggio 1895 è stato abrogato dall’articolo 231, comma 1, lettera c) del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, ma era ancora vigente all’epoca in cui è stato stipulato il contratto di appalto di cui si tratta e che la parte ne invoca la estensibilità al caso di specie, sulla base del fatto notorio che l’avvio del cantiere comporta delle spese, e che vi è

stata anticipata consegna dei RAGIONE_SOCIALE, pur se il contratto si è poi rivelato inefficace per mancata registrazione.

In subordine la parte invoca una liquidazione equitativa, dovendo, secondo il suo assunto, presumersi il danno per il fatto stesso che sia avvenuta la consegna dei RAGIONE_SOCIALE.

Di contro, la Corte di merito ha escluso la spettanza di qualunque risarcimento, e in particolare di quello relativo alle spese generali, mancando la prova della apertura del cantiere e ciò malgrado la consulenza tecnica d’ufficio avesse determinato il danno forfettariamente, considerando le spese generali sostenute fino alla data della sospensione dei RAGIONE_SOCIALE, in ragione della assenza di qualsiasi attività lavorativa e di cantiere dopo tale data. La Corte ha disatteso la consulenza, rilevando che il consulente si è limitato a esaminare la documentazione contrattuale prodotta e i relativi verbali di consegna e sospensione, in quest’ultimo peraltro dandosi atto che non è stato possibile iniziare i RAGIONE_SOCIALE, e concludendo nel senso che il danno da spese generali è proprio della disciplina contrattuale, che nella specie non può trovare applicazione non avendo il contratto efficacia.
3.- Si osserva che la questione è di rilevanza nomofilattica perché riguarda:

il riconoscimento del danno ex art 1338 c.c. nel caso in cui, concluso il contratto di appalto, poi rivelatosi inefficace, avvenga la consegna anticipata dei RAGIONE_SOCIALE;

la estensibilità del riconoscimento delle spese generali di cantiere, dovute, in tema di responsabilità contrattuale, a titolo risarcitorio ove il committente con il proprio comportamento ne abbia determinato un aggravio ovvero illegittimamente sospeso i RAGIONE_SOCIALE (Cass.5010/2009; Cass.14779/2020), anche al caso della responsabilità ex art 1338 c.c.;

se il danno debba in tal caso presumersi per il fatto stesso della consegna del cantiere, ovvero occorra la prova di avere effettivamente avviato i RAGIONE_SOCIALE e sostenuto dette spese.

La causa va quindi rimessa alla pubblica udienza.

P.Q.M.

Rimette la causa alla pubblica udienza della prima sezione civile Così deciso in Roma, il 04/10/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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