Responsabilità PA: ritardi e onere della prova

Un’impresa concessionaria di opere pubbliche ha citato in giudizio un ente pubblico e gli assessorati regionali per i danni subiti a causa di gravi ritardi nell’approvazione di una perizia di variante. La Corte di Cassazione, riformando la decisione d’appello, ha chiarito la natura della responsabilità della pubblica amministrazione. Ha stabilito che la responsabilità dell’ente concedente per i ritardi, anche se causati da altri organi consultivi, è di natura contrattuale. Di conseguenza, l’impresa deve solo allegare il ritardo e il danno, mentre spetta all’amministrazione provare che l’inadempimento è dovuto a cause a essa non imputabili.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità della Pubblica Amministrazione: Ritardi e Onere della Prova

Quando un’impresa subisce danni a causa di ritardi burocratici in un appalto pubblico, chi ne risponde? E soprattutto, chi ha l’onere di provare la colpa? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sulla responsabilità della pubblica amministrazione, delineando confini netti tra giurisdizione ordinaria e amministrativa e chiarendo la natura contrattuale degli obblighi dell’ente committente, anche per le inerzie di altri organi dello Stato.

I Fatti di Causa: Un Appalto Complesso e i Ritardi Amministrativi

Una associazione temporanea di imprese (ATI) si era aggiudicata un’importante concessione per la progettazione e costruzione di reti di distribuzione idrica in Sicilia. I lavori, tuttavia, subivano gravi ritardi a causa del comportamento delle amministrazioni coinvolte, in particolare per i tempi eccessivi richiesti per l’approvazione di una perizia di variante.

L’impresa capogruppo agiva in giudizio contro l’Ente concedente e contro gli Assessorati Regionali competenti, chiedendo il risarcimento dei danni derivanti dalla prolungata stasi dei lavori. Mentre il Tribunale di primo grado accoglieva parzialmente le richieste, la Corte d’Appello rigettava la domanda di risarcimento, sostenendo che l’impresa non avesse sufficientemente provato la colpa delle amministrazioni.

La Giurisdizione e la Responsabilità della Pubblica Amministrazione

La Corte d’Appello aveva ritenuto generiche le accuse dell’impresa, affermando che la semplice cronistoria dei ritardi non fosse sufficiente a dimostrare la colpa degli Assessorati. Inoltre, aveva escluso una responsabilità diretta dell’Ente concedente per le omissioni di altri organi regionali, richiamando principi che devolvono alla giurisdizione amministrativa le questioni legate al ritardo nell’emissione di provvedimenti.

La Corte di Cassazione ha completamente ribaltato questa prospettiva. Ha chiarito che la controversia non riguardava la legittimità di un atto amministrativo (che spetterebbe al giudice amministrativo), ma la correttezza del comportamento della P.A. all’interno di un rapporto contrattuale. Il ritardo non era più visto come un problema di potere pubblico, ma come una violazione dei principi di correttezza e buona fede che governano qualsiasi contratto, inclusi quelli con la Pubblica Amministrazione. Di conseguenza, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.

L’Onere della Prova nella Responsabilità Contrattuale della P.A.

Il punto cruciale della decisione riguarda l’onere della prova. La Cassazione ha stabilito che la responsabilità dell’Ente concedente e degli Assessorati ha natura contrattuale (o da “contatto sociale qualificato”). Questo significa che si applica l’articolo 1218 del codice civile.

In base a questo principio:
1. L’impresa danneggiata (creditore) ha solo l’onere di allegare l’esistenza del contratto, il ritardo (inadempimento) e il danno subito.
2. La Pubblica Amministrazione (debitore), per liberarsi da responsabilità, deve provare che il ritardo è stato causato da un’impossibilità della prestazione derivante da una causa a essa non imputabile.

La Corte d’Appello aveva errato invertendo questo onere, chiedendo all’impresa di dimostrare la colpa della P.A., mentre la colpa, in ambito contrattuale, è presunta.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che l’impresa aveva fornito elementi sufficienti, allegando non solo un grave ritardo nell’emissione dei pareri da parte degli organi regionali, ma anche nell’approvazione finale della perizia da parte dell’ente concedente. Quest’ultimo, in particolare, era vincolato da precisi obblighi temporali previsti dalla convenzione di concessione.

Il richiamo all’art. 6 della convenzione, che definiva una scansione temporale precisa per le varie fasi approvative, trasformava il dovere generico di buona fede in obblighi contrattuali specifici. L’inadempimento di tali obblighi è di per sé sufficiente a fondare una richiesta di risarcimento, senza che il privato debba indagare e provare le ragioni interne della negligenza amministrativa. La Corte ha affermato che la P.A. ha l’obbligo di organizzare la propria attività per rispettare le legittime aspettative dei privati, e il mancato rispetto di questo obbligo integra di per sé la colpa.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza rappresenta un principio di fondamentale importanza per tutte le aziende che operano nel settore degli appalti pubblici. Le conclusioni che se ne possono trarre sono le seguenti:

* Responsabilità Unitaria: L’ente pubblico committente è il referente principale dell’appaltatore e risponde contrattualmente per i ritardi dell’intero procedimento amministrativo, anche se causati da altri organi o enti coinvolti nel processo decisionale.
* Onere della Prova Semplificato: L’impresa che subisce un danno da ritardo non deve provare la colpa specifica dell’amministrazione. È sufficiente dimostrare il rapporto contrattuale, il ritardo e il nesso causale con il danno. Sarà poi la P.A. a dover fornire la prova liberatoria.
* Tutela presso il Giudice Ordinario: Quando il danno deriva dalla violazione di obblighi di correttezza e buona fede nell’esecuzione di un contratto, la tutela risarcitoria va richiesta al giudice ordinario, la cui procedura è spesso più focalizzata sugli aspetti patrimoniali della controversia.

L’ente pubblico che affida un appalto è responsabile per i ritardi causati da altri organi amministrativi (es. Assessorati)?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, la responsabilità dell’ente concedente è di natura contrattuale. Pertanto, esso risponde per la violazione degli obblighi di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto, anche quando i ritardi sono materialmente causati dall’inerzia di altri organi pubblici coinvolti nel procedimento approvativo.

In una causa per risarcimento danni contro la P.A. per ritardi, chi deve provare la colpa?
La colpa della Pubblica Amministrazione è presunta. L’impresa danneggiata deve solo allegare l’esistenza del rapporto contrattuale, l’inadempimento (il ritardo) e il danno subito. Spetta alla Pubblica Amministrazione dimostrare che il ritardo è dipeso da una causa a essa non imputabile, come previsto dall’art. 1218 del codice civile.

Quando una controversia sui ritardi in un appalto pubblico rientra nella giurisdizione del giudice ordinario anziché di quello amministrativo?
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario quando l’impresa non contesta la legittimità di un provvedimento amministrativo, ma lamenta un danno derivante dalla violazione, da parte della P.A., dei principi di correttezza e buona fede e degli obblighi contrattuali durante l’esecuzione del rapporto. In questo caso, si tratta di una questione di responsabilità contrattuale e non di esercizio del potere pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11544 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11544 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 30/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26422/2019 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, in persona dei liquidatori p.t. NOME COGNOME e NOME COGNOME, in qualità di capogruppo dell’RAGIONE_SOCIALE con il RAGIONE_SOCIALE e con RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dallo AVV_NOTAIO, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio legale in Roma, INDIRIZZO; -controricorrente e ricorrente incidentale –

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE AGRICOLTURA, RAGIONE_SOCIALE RURALE E PESCA ME-

COGNOME (già RAGIONE_SOCIALE) e RAGIONE_SOCIALE, in persona degli Assessori p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio legale in Roma, INDIRIZZO;

-controricorrenti – avverso la sentenza della Corte d’appello di Palermo n. 1053/19, depositata il 22 maggio 2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31 gennaio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, in qualità di capogruppo dell’RAGIONE_SOCIALE costituita con il RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, concessionaria delle prestazioni di studio e progettazione, delle attività tecnico-amministrative e della costruzione delle opere di tracciamento per la realizzazione delle reti di distribuzione delle dighe previste dall’art. 1 della legge della RAGIONE_SOCIALE Sicilia 15 maggio 1986, n. 24, convenne in giudizio lRAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, per sentirli condannare al pagamento degli importi di cui alle riserve nn. 1, 2, 3, 6, 7 e 8, e per sentir accertare il proprio diritto alla proroga dei termini per l’ultimazione dei lavori, nonché l’insussistenza dei presupposti per l’applicazione delle penali.
A sostegno della domanda, riferì che i lavori, da eseguirsi nel termine di quaranta mesi, avevano subìto gravi ritardi, a causa del comportamento delle Amministrazioni e dell’approvazione di una variante in corso d’opera, aggiungendo che il prezzo di aggiudicazione era stato arbitrariamente ridotto. Chiese pertanto il riconoscimento dei maggiori oneri sostenuti per il ritardo nell’inizio dei lavori, dei maggiori importi dovuti per il prezzo Z.16 e per gli accantonamenti effettuati per il pagamento delle indennità di espropriazione e occupazione, della revisione dei prezzi, del compenso per la fornitura di tubazioni in PVC e del residuo importo del compenso stabilito a corpo.
Si costituirono i convenuti e resistettero alla domanda, chiedendone il rigetto.

La medesima RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nella qualità, convenne nuovamente in giudizio l’RAGIONE_SOCIALE, per sentir pronunciare la risoluzione per inadempimento della convenzione di concessione, a causa delle lungaggini nell’espletamento delle procedure espropriative, con la condanna dell’RAGIONE_SOCIALE al risarcimento dei danni e al pagamento dei maggiori importi dovuti per le lavorazioni effettuate, ed in subordine al pagamento degli importi di cui alle riserve e di quelli ulteriori dovuti per ritenute in garanzia, rimborso espropri e fattura NUMERO_DOCUMENTO.
Si costituì l’RAGIONE_SOCIALE, e resistette alla domanda, chiedendone il rigetto.

Successivamente, l’RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nella qualità, convenne ancora una volta in giudizio l’RAGIONE_SOCIALE, per sentir dichiarare l’invalidità e l’inefficacia della delibera n. 936/2003 C.S., con cui era stata dichiarata la decadenza dell’ATI dalla concessione, e per sentir accertare, in via subordinata, che tale delibera costituiva esercizio della facoltà di risolvere unilateralmente la concessione, con la condanna dell’RAGIONE_SOCIALE al pagamento del mancato utile.

Si costituì l’RAGIONE_SOCIALE, chiedendo il rigetto della domanda e, in subordine, la pronuncia della risoluzione del rapporto per inadempimento della concessionaria, con la condanna della stessa al risarcimento del danno.

Il Tribunale di Palermo, riuniti i giudizi, con sentenza del 5 febbraio 2015 accolse parzialmente la domanda, a) dichiarando validamente esercitato il potere di risoluzione della convenzione, b) rigettando la domanda di risoluzione avanzata dall’RAGIONE_SOCIALE, c) condannando quest’ultima, in proprio e nella qualità, al risarcimento dei danni, da liquidarsi in separato giudizio, d) condannando l’RAGIONE_SOCIALE al pagamento della somma di Euro 1.096.510,00, oltre rivalutazione monetaria e interessi, e) dichiarando il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario relativamente alla domanda di risarcimento proposta nei confronti degli Assessorati.
L’impugnazione proposta dall’RAGIONE_SOCIALE è stata rigettata dalla Corte d’appello di Palermo, che con sentenza del 22 maggio 2019 ha accolto l’appello incidentale proposto dall’RAGIONE_SOCIALE, a) rigettando la domanda di

accertamento del valido esercizio del potere di risoluzione della convenzione, b) dichiarando sciolta la convenzione per esercizio del potere previsto dall’art. 13, ultimo periodo, della stessa, c) rigettando la domanda di risarcimento dei danni proposta dall’ESA, e d) condannando l’RAGIONE_SOCIALE al pagamento dell’ulteriore somma di Euro 1.073.154,90, oltre alla rivalutazione monetaria sull’importo di Euro 307.419,50, agli interessi legali sullo stesso importo annualmente rivalutato, ed agl’interessi legali sulle altre somme, previa detrazione dell’importo di Euro 474.843,14.
A fondamento della decisione, la Corte ha rilevato innanzitutto che l’RAGIONE_SOCIALE, pur essendo un ente strumentale della RAGIONE_SOCIALE, non s’identifica con l’RAGIONE_SOCIALE, cui spetta la vigilanza sull’RAGIONE_SOCIALE, o con la RAGIONE_SOCIALE, ed ha escluso quindi la responsabilità dello stesso per le omissioni e/o le inerzie addebitabili agli organi regionali, reputando non pertinente, a tal fine, anche il richiamo alle regole di correttezza e buona fede nell’interpretazione e nell’esecuzione del contratto. Ha confermato inoltre il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario relativamente alla domanda di risarcimento proposta nei confronti degli Assessorati, evidenziando la genericità dei fatti esposti a sostegno della stessa, in considerazione della mancata allegazione dell’elemento soggettivo della condotta, ed osservando comunque che la richiesta del parere dell’Autorità regionale sul progetto dell’opera non era riconducibile ad una scelta dell’ESA, ma era imposta dall’art. 34 della legge regionale 31 marzo 1972, n. 19 e dall’art. 3, commi quinto e sesto, della legge regionale 2 settembre 1998, n. 21. Pur riconoscendo la soggezione dello RAGIONE_SOCIALE concedente all’obbligo di correttezza e buona fede nello svolgimento del rapporto contrattuale, ha rilevato che, nel far valere la violazione del dovere di leale cooperazione, l’attrice si era limitata a lamentare genericamente l’inerzia dell’ESA, affermando che un intervento dello stesso avrebbe potuto accelerare le procedure regionali, senza però specificare l’intervento da porre in essere e le relative prospettive di successo.
Premesso inoltre che, ai fini della risoluzione del contratto, la valutazione della gravità degl’inadempimenti delle parti presupponeva innanzitutto la verifica dell’incidenza degli stessi sull’economia complessiva del rapporto, la Corte ha rilevato che, all’epoca in cui fu predisposta la relazione di ammissi-

bilità della perizia di variante ed assestamento finale, i lavori erano ormai sostanzialmente ultimati, con la conseguenza che i predetti inadempimenti non potevano essere considerati di entità tale da pregiudicare la realizzazione dello scopo economico-sociale della convenzione. Ha ritenuto pertanto illegittima la risoluzione unilaterale del contratto per colpa della concessionaria, accertando invece l’intervenuto scioglimento del rapporto in esercizio della facoltà di recesso prevista dall’art. 13, ultimo periodo, della convenzione, con il conseguente diritto dell’RAGIONE_SOCIALE al riconoscimento di un decimo dell’importo delle opere non eseguite.
Passando all’esame delle riserve, la Corte ha confermato l’esonero dello ESA dalla responsabilità per il ritardo nell’avvio dei lavori, ribadendo la distinzione dell’RAGIONE_SOCIALE dall’Amministrazione regionale ed escludendo la contraddittorietà di tale esonero con il riconoscimento del mancato utile in favore dell’ATI, in virtù della considerazione che il ritardo nell’esecuzione dei lavori non comportava inevitabilmente uno spostamento in avanti dell’intero successivo cronoprogramma, potendo anche essere riassorbito nel prosieguo, senza particolare sforzo organizzativo o sacrificio economico. Premesso che l’art. 5 della convenzione attribuiva all’RAGIONE_SOCIALE la facoltà non solo di ampliare, ma anche di ridurre l’oggetto e l’importo della concessione, anche in relazione alle prescrizioni degli organi preposti all’approvazione dei progetti, ha rilevato che il taglio della voce Z.16, relativa agli oneri per occupazioni temporanee, danni e ripristini, era stato disposto direttamente dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, quale organo tecnico della RAGIONE_SOCIALE preposto all’approvazione del progetto, con effetti vincolanti per le parti, con la conseguenza che incombeva alla concessionaria l’onere di contestare in sede giurisdizionale la legittimità di tale provvedimento. Ha confermato la validità della clausola di esclusione della revisione dei prezzi, osservando che, ove il committente non abbia taciuto all’appaltatore elementi che possono influire sulla previsione di spesa, la stessa fa gravare sull’imprenditore il rischio relativo all’ulteriore quantità di lavoro e/o tempo necessaria rispetto a quella inizialmente prevista o prevedibile, ed escludendo che la rivedibilità dei prezzi costituisse una regola inderogabile in materia, giacché l’art. 44, comma secondo, della legge regionale 29 aprile 1985, n. 21 prevedeva la nullità di qualsiasi patto inteso a prevedere
ulteriori compensi per revisione dei prezzi, oltre il prezzo pattuito a corpo. Ha ritenuto invece illegittima la riduzione del corrispettivo dovuto all’ATI a seguito del mutamento sopravvenuto nel progetto, osservando che l’invariabilità del compenso previsto dall’art. 7 della convenzione, in quanto determinato a corpo, ne comportava certamente l’indipendenza dalla verifica della quantità delle lavorazioni effettivamente eseguite, e non anche dal mutamento dell’oggetto del contratto, ma rilevando che alla data in cui era stata redatta la relazione di ammissibilità della perizia di variante ed assestamento finale, i lavori risultavano pressocché ultimati, e ritenendo non provato che il ridimensionamento della rete irrigua avesse avuto portata tale da stravolgere la fisionomia del contratto, determinare un superamento della normale alea contrattuale e legittimare quindi una variazione del compenso originariamente pattuito.
La Corte ha pertanto concluso che all’ATI spettava il residuo compenso dovuto sul corrispettivo determinato a corpo, pari ad Euro 1.052.496,42, detratto il prezzo Z.16, l’importo delle lavorazioni da eseguire ed il minor compenso per gli oneri di concessione. Ha confermato invece il rigetto della domanda di risarcimento del danno derivante dalla protrazione dei lavori oltre il termine contrattuale, osservando che il rifiuto opposto dall’ESA alla richiesta di sospensione dei lavori trovava giustificazione nel divieto previsto dall’art. 6 della convenzione, ed aggiungendo che il computo dei danni sarebbe risultato incompatibile con la mancata iscrizione della riserva nei successivi stati di avanzamento dei lavori. Ha ritenuto ammissibile la compensazione impropria tra l’importo dovuto all’ATI e quello dalla stessa percepito a titolo di anticipazione sulle lavorazioni non eseguite, escludendo che a tal fine fosse necessaria la proposizione di un’eccezione di parte o di una domanda riconvenzionale. Ha infine escluso che sugli importi riconosciuti in relazione alla riserva n. 1 ed alle ritenute in garanzia, alle ritenute per infortuni, ai rimborsi per gli espropri ed alle fatture non pagate potesse riconoscersi la rivalutazione monetaria, trattandosi di debiti di valuta, ammettendone invece il riconoscimento sull’importo dovuto per la riserva n. 8, riguardante un credito da risarcimento del danno per inadempimento di un obbligo contrattuale non pecuniario.
Avverso la predetta sentenza l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, articolato in cinque motivi. Hanno resistito con controricorsi l’RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, il quale ha proposto ricorso incidentale, affidato ad un solo motivo.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Con il primo motivo d’impugnazione, la ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1175, 1228, 1362, 1363, 1366 e 1375 cod. civ. e dell’art. 2 Cost., censurando la sentenza imNOME nella parte in cui ha rigettato la domanda di risarcimento del danno derivante dal ritardo nello svolgimento dei lavori, causato dall’inerzia dell’RAGIONE_SOCIALE committente nella gestione dell’appalto. Premesso che l’art. 3 della convenzione, nel porre a carico della concessionaria gli oneri per la realizzazione dell’opera, non legittimava l’RAGIONE_SOCIALE, in caso di coinvolgimento di altri enti o strutture regionali, a disinteressarsi totalmente dei tempi dagli stessi impiegati per provvedere, dovendo esso risponderne ai sensi dell’art. 1228 cod. civ., sostiene che, nel ritenere generiche le censure mosse alla condotta del committente, la Corte non ha tenuto conto della sottolineatura del ritardo con cui l’RAGIONE_SOCIALE aveva provveduto a redigere e trasmettere al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE la relazione di ammissibilità del progetto esecutivo e del tempo impiegato da quest’ultimo per rilasciare il proprio parere, nonché di quello occorso per l’approvazione della perizia di variante a seguito del parere favorevole del Genio civile.
Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la falsa applicazione dello art. 34 della legge regionale n. 19 del 1972, dell’art. 3 della legge regionale n. 21 del 1998 e dell’art. 1228 cod. civ., affermando che, nel ritenere insufficiente l’esposizione dei fatti posti a fondamento della domanda di risarcimento, per mancata allegazione dell’elemento soggettivo, la sentenza imNOME non ha considerato che i medesimi fatti, analiticamente esaminati dal c.t.u., risultavano di per sé idonei ad evidenziare l’inerzia dell’RAGIONE_SOCIALE e degli Assessorati coinvolti, senza che fosse necessario allegarne specificamente la
colpa. Premesso di aver fatto valere la responsabilità extracontrattuale dei predetti Assessorati e quella contrattuale dell’RAGIONE_SOCIALE per violazione del dovere di leale cooperazione, sostiene che l’RAGIONE_SOCIALE committente, essendosi obbligato ad ottenere l’approvazione del progetto esecutivo entro un certo termine, era tenuto all’adempimento secondo le previsioni contrattuali, senza poter scindere la propria prestazione da quella degli organi di cui era tenuto a servirsi. Precisato inoltre che il parere del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE non aveva carattere obbligatorio, osserva che, relativamente alla fase successiva al rilascio del parere, con cui si era chiusa la fase provvedimentale, l’accertamento della responsabilità per il ritardo spettava al Giudice ordinario. Aggiunge che il difetto di motivazione del provvedimento con cui era stata negata l’approvazione del progetto di variante aveva comportato un’ulteriore stasi dei lavori, relativamente alla quale era configurabile una responsabilità extracontrattuale dell’RAGIONE_SOCIALE, il cui comportamento non era qualificabile come espressione di un potere provvedimentale sindacabile esclusivamente dal Giudice amministrativo.
Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 1223 cod. civ. e dell’art. 132, secondo comma, n. 4 cod. proc. civ., censurando la sentenza imNOME nella parte in cui ha rigettato la domanda di risarcimento del danno per il mancato utile dovuto all’impossibilità d’impiegare diversamente la manodopera ed i mezzi presenti nel cantiere, senza considerare che il mancato riassorbimento del ritardo nel prosieguo dei lavori era rimasto incontestato.

Con il quarto motivo, la ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione dell’art. 34 della legge regionale n. 19 del 1972 e degli artt. 1362 e ss. cod. civ., censurando la sentenza imNOME nella parte in cui ha ritenuto legittima la riduzione del corrispettivo, in considerazione della mancata impugnazione della riduzione dell’oggetto dell’appalto dinanzi al Giudice amministrativo, senza tenere conto della natura contrattuale della disposizione che attribuiva all’Amministrazione la predetta facoltà, il cui esercizio era pertanto censurabile dinanzi al Giudice ordinario. Ribadisce in proposito il carattere non obbligatorio del parere del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sostenendo che, nell’interpretazione dell’art. 5 della convenzione, la sentenza im-
NOME non ha considerato che lo stesso collegava la riduzione del compenso alla predisposizione di un progetto di variante, e quindi ad un ridimensionamento delle opere, escludendo pertanto la possibilità di ridurre ad libitum l’importo della concessione.

Con il quinto motivo, la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione dell’art. 1224 cod. civ., censurando la sentenza imNOME per aver ritenuto non dovuta la rivalutazione monetaria sull’importo riconosciuto per il ritardo nell’avvio dei lavori, senza tenere conto del carattere risarcitorio della relativa obbligazione, configurabile come debito di valore, e della natura imprenditoriale del creditore, con la conseguente possibilità del reimpiego dell’importo in questione in attività produttive.
Con l’unico motivo del ricorso incidentale, l’RAGIONE_SOCIALE lamenta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 23 della legge regionale n. 21 del 1985 e dell’art. 1363 cod. civ., censurando la sentenza imNOME nella parte in cui ha riconosciuto alla concessionaria l’intero corrispettivo, al netto dell’importo dei lavori non eseguiti, senza considerare che le modifiche previste dalla perizia di variante non comportavano un’arbitraria riduzione dei prezzi parametrici, ma un consistente ridimensionamento delle opere, che aveva imposto la rideterminazione degl’importi delle singole lavorazioni, applicando i prezzi di contratto alle quantità effettivamente realizzate ed a quelle ancora da realizzare.
Il primo motivo del ricorso principale, avente ad oggetto la responsabilità dell’RAGIONE_SOCIALE per i danni cagionati dal ritardo nell’acquisizione dei pareri del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e del Genio civile, è infondato.

Correttamente, infatti, la sentenza imNOME ha ritenuto che l’assoggettamento dell’ESA alla vigilanza ed al controllo della RAGIONE_SOCIALE, della quale è ente strumentale, non consentisse di attribuire alla stessa la responsabilità per gli atti, le omissioni e le inerzie degli organi regionali di cui aveva chiesto il parere, non comportando, sul piano giuridico-formale, un’identificazione con la RAGIONE_SOCIALE-apparato nella sua totalità, e non risultando pertinente, a tal fine, il richiamo ai principi di correttezza e buona fede nell’interpretazione e nell’esecuzione del contratto, in considerazione dell’autonomia delle rispettive sfere giuridiche, che imponeva di ascrivere a ciascun ente le conseguenze dei
suoi atti e comportamenti.

E’ pur vero che, ai sensi dell’art. 1228 cod. civ., il soggetto che, nell’espletamento della propria attività, si avvale dell’opera di terzi, ancorché non alle proprie dipendenze, assume il rischio connaturato all’utilizzazione degli stessi nell’attuazione della propria obbligazione e, pertanto, risponde direttamente di tutte le ingerenze dannose, dolose o colpose, rese possibili, sulla base di un nesso di occasionalità necessaria, dalla posizione conferita ai predetti soggetti nell’adempimento dell’obbligazione, fondandosi tale responsabilità sul principio cuius commoda eius et incommoda (cfr. Cass., Sez. VI, 15/ 04/2021, n. 9866; Cass., Sez. III, 12/05/2020, n. 8811; 14/02/2019, n. 4298). Tale responsabilità, peraltro, pur prescindendo dalla natura giuridica del rapporto intercorrente con il debitore, postula che il terzo della cui opera lo stesso si avvale abbia agito su suo incarico e che il suo operato sia assoggettato ai poteri di direzione e controllo del debitore, ovvero che sussista un collegamento tra l’organizzazione di quest’ultimo e l’attività del preteso ausiliario (cfr. Cass., Sez. III, 29/11/2011, n. 25251; Cass., Sez. VI, 29/07/ 2010, n. 17705). Tale rapporto non è configurabile nel caso in cui, come nella specie, il compimento degli atti di un ente pubblico presupponga il coinvolgimento di altri organi o enti RAGIONE_SOCIALE, dotati di autonoma personalità giuridica e distinta competenza, poiché questi ultimi non sono chiamati ad intervenire in qualità di dipendenti o per incarico dell’ente debitore, ma agiscono nell’esercizio dei poteri ad essi attribuiti dalla legge, senza essere sottoposti al potere direttivo o di vigilanza del debitore.
8. E’ invece fondato il secondo motivo, concernente l’adempimento dell’onere di allegazione dei fatti costitutivi della domanda di risarcimento proposta nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE e degli Assessorati regionali.

La natura processuale del vizio lamentato, nel cui accertamento questa Corte è chiamata ad operare come giudice anche del fatto, consente di procedere all’esame diretto degli atti di citazione in primo grado, parzialmente trascritti nella narrativa del ricorso ed a corredo del motivo d’impugnazione, dai quali risulta che, a sostegno della domanda di risarcimento, la ricorrente ha fatto valere la responsabilità extracontrattuale degli Assessorati e quella contrattuale dell’RAGIONE_SOCIALE per il ritardo nell’approvazione della perizia di variante.
Nel confermare il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario in ordine alla prima domanda ed il rigetto della seconda, la sentenza imNOME ha rilevato la genericità dei fatti allegati a sostegno di entrambe, in quanto consistenti nella mera ricostruzione della cronistoria del rapporto contrattuale, non accompagnata dall’allegazione della colpa degli Assessorati, le cui omissioni o inerzie non potrebbero considerarsi imputabili all’ente concedente, neppure sotto il profilo della violazione del dovere di leale cooperazione all’esecuzione del contratto. A ciò la Corte territoriale ha aggiunto il richiamo all’orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui la tutela risarcitoria è devoluta alla giurisdizione amministrativa ogni qualvolta la lesione di una situazione soggettiva del privato venga ricollegata al ritardo nell’emissione di un provvedimento favorevole o al silenzio dell’Amministrazione, la cui inerzia si risolve in tal caso violazione di una norma che regola il procedimento preordinato all’esercizio del potere, e quindi nella lesione di un interesse legittimo pretensivo (cfr. Cass., Sez. Un., 13/06/2006, n. 13659).
Tale richiamo non appare tuttavia pertinente alla fattispecie in esame, caratterizzata dalla circostanza che, a sostegno della domanda di risarcimento, l’attrice non ha contestato la legittimità dell’esercizio della funzione pubblica, ma la correttezza del comportamento complessivamente tenuto dall’Amministrazione, facendo valere non già l’omissione o l’illegittimità di un provvedimento amministrativo incidente sulla propria sfera giuridica, ma il ritardo dell’Amministrazione nell’esercizio del potere pubblico, ritenuto di per sé lesivo dei diritti derivanti dal contratto di appalto. La controversia non può pertanto ritenersi devoluta alla giurisdizione amministrativa, poiché il pregiudizio lamentato non è ricollegabile alla violazione delle regole di diritto pubblico attinenti all’esercizio della potestà amministrativa, ma alla violazione dei principi di correttezza e buona fede che devono governare il comportamento dell’Amministrazione, i quali si traducono in regole di responsabilità, non di validità dell’atto (cfr. Cass., Sez. Un., 28/08/2023, n. 25324; 19/01/2023, n. 1567; 29/04/2022, n. 13595). Per quanto concerne, poi, la dedotta responsabilità dell’RAGIONE_SOCIALE, essa, in quanto inquadrabile in una responsabilità relazionale o da contatto sociale qualificato, idoneo a produrre obbligazioni ai sensi dell’art. 1173 cod. civ., non ha natura extracontrattuale, ma contrattuale, al
pari di quella derivante dalla violazione degli obblighi di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto, fatta valere nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE in qualità di ente concedente, la cui deduzione pone a carico dell’attore l’onere di allegare e provare esclusivamente la fonte dell’obbligazione, ovverosia il contratto o il contatto sociale, e il nesso di causalità tra il pregiudizio subìto e la condotta dell’agente, restando a carico di quest’ultimo, in alternativa alla prova dell’esatto adempimento, l’allegazione e la prova dell’impossibilità della prestazione per causa non imputabile, cioè della riconducibilità della violazione dei propri obblighi ad un impedimento imprevedibile ed inevitabile (cfr. Cass., Sez. III, 29/03/2022, n. 10050; 13/10/2017, n. 24073; 25/02/2016, n. 3695).
Non può quindi condividersi la sentenza imNOME, nella parte in cui ha ritenuto che la mera ricostruzione dello svolgimento del rapporto contrattuale risultasse insufficiente ai fini dell’adempimento dell’onere di allegazione gravante sull’attore, in quanto non accompagnata dall’indicazione di elementi idonei ad evidenziare la colpa dell’Amministrazione, non desumibile dal mero ritardo nell’approvazione della perizia di variante, determinato dall’inerzia degli organi consultivi regionali nell’emissione dei relativi pareri: trattandosi di responsabilità contrattuale, sia per gli Assessorati che per l’ESA, la colpa doveva ritenersi presunta, ai sensi dell’art. 1218 cod. civ., sulla base delle circostanze riferite dall’attrice, la quale aveva allegato un grave ritardo non solo nel rilascio dei pareri da parte dei predetti organi, ma anche nella successiva approvazione della perizia di variante da parte dell’ente concedente; nei confronti di quest’ultimo, l’attrice non si era d’altronde limitata a far valere l’inosservanza del dovere di leale cooperazione nell’esecuzione del contratto, ma aveva richiamato anche l’art. 6 della convenzione che disciplinava il rapporto di concessione, il quale, prevedendo una ben definita scansione temporale per la predisposizione del progetto esecutivo, l’acquisizione dei relativi pareri e l’approvazione definitiva, poneva a carico dell’RAGIONE_SOCIALE precisi obblighi di comportamento, il cui inadempimento risultava idoneo a determinare una responsabilità contrattuale.
Ed inoltre, per quanto concerne la responsabilità degli assessorati, la Corte non ha considerato che, anche in materia di responsabilità aquiliana, la

colpa dell’amministrazione è insita in vicende, che il richiedente ha l’onere di allegare (cosa avvenuta nella specie), idonee ad evidenziare l’inadempimento dell’obbligo della pRAGIONE_SOCIALE. di organizzare la propria attività per assicurare il tempestivo esame delle legittime aspettative dei privati (Cass. 5621/2016).

L’accoglimento del secondo motivo, imponendo il riesame della domanda di risarcimento del danno derivante dal ritardo nella prosecuzione dei lavori, comporta l’assorbimento del terzo e del quinto motivo, aventi ad oggetto rispettivamente il mancato riconoscimento del lucro cessante derivante dal predetto ritardo e la rivalutazione monetaria sul danno riconosciuto per il ritardo nell’inizio dei lavori.

E’ poi infondato il quarto motivo, riguardante la legittimità della riduzione del corrispettivo.

In proposito, la sentenza imNOME ha infatti richiamato l’art. 5 della convenzione stipulata tra le parti, il quale, come risulta dal relativo testo, riportato a corredo della censura, attribuiva all’Amministrazione la facoltà di ampliare o ridurre tanto l’oggetto quanto l’importo della concessione, non solo in relazione al mutare delle esigenze idriche che fossero emerse nel corso della realizzazione delle opere o per qualsiasi altro motivo ritenuto idoneo ad insindacabile giudizio dell’Amministrazione, ma anche «in relazione alle prescrizioni degli organi preposti all’approvazione dei progetti o al rilascio delle autorizzazioni». Il tenore letterale di tale clausola, di per sé idoneo ad evidenziare la comune intenzione delle parti di consentire l’adeguamento dell’oggetto della concessione alle sopravvenute modificazioni della situazione di fatto ed alle prescrizioni impartite dagli organi istituzionalmente competenti ad approvare il progetto o ad autorizzare i lavori, consente di escludere che, nell’interpretazione della stessa, la Corte territoriale sia incorsa nella violazione dei canoni ermeneutici integrativi di cui agli artt. 1366 e 1370 cod. civ., invocabili esclusivamente in presenza di una formulazione del testo negoziale ambigua o comunque suscettibile d’ingenerare un ragionevole affidamento in una delle parti (cfr. Cass., Sez. II, 11/11/2021, n. 33451; Cass., Sez. III, 10/ 06/2020, n. 11092; 30/05/2007, n. 12721).
Tra gli «organi preposti all’approvazione dei progetti» doveva poi ritenersi indubbiamente ricompreso il RAGIONE_SOCIALE, cui spettava,

ai sensi dell’art. 1 della legge regionale 30 giugno 1969, n. 26 e dell’art. 15 della legge regionale 8 marzo 1971, n. 5, l’espressione del parere in ordine ai progetti dei lavori eseguiti dall’ESA: in quanto costituente provvedimento di approvazione del progetto, ai sensi dell’art. 34 della legge regionale n. 19 del 1972, tale parere non era qualificabile come un atto meramente consultivo, ma come un atto di controllo, avente carattere obbligatorio, alle cui prescrizioni l’RAGIONE_SOCIALE era tenuta ad adeguarsi, configurandosi lo stesso come una condizione necessaria per la realizzazione del progetto. Tale condizione non era venuta meno per effetto della soppressione del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, disposta dall’art. 3 della legge regionale n. 21 del 1998, il quale, nel trasferire le relative competenze agli organi tecnici delle Province e dei Comuni o all’ufficio del Genio civile, in relazione all’importo del progetto, aveva espressamente precisato, ai commi quinto e sesto, che tale disposizione era applicabile anche alle opere i cui progetti fossero all’esame del RAGIONE_SOCIALE alla data di entrata in vigore della legge, prevedendo la trasmissione dei progetti agli organi indicati. Se è vero, pertanto, che la natura contrattuale della clausola che attribuiva all’ente concedente la facoltà di ampliare o ridurre l’oggetto e l’importo della concessione implicava la spettanza al Giudice ordinario della giurisdizione in ordine alle controversie riguardanti l’esercizio di tale facoltà, è anche vero, però, che nella specie, come correttamente affermato dalla sentenza imNOME, la riduzione non era configurabile come inadempimento dell’ESA, essendo stata da quest’ultimo disposta ai sensi dello art. 5 della convenzione, in conformità di prescrizioni vincolanti impartite dallo organo di controllo, che avrebbero dovuto costituire oggetto d’impugnazione dinanzi al Giudice amministrativo.
La lettura fornita dalla sentenza imNOME non si pone infine in contrasto neppure con l’art. 1363 cod. civ., che nell’interpretazione del contratto impone di avere riguardo alla formulazione complessiva del testo negoziale: il comma successivo dell’art. 5 cit., che subordinava l’ampliamento o la riduzione dell’oggetto della concessione all’approvazione di una perizia di variante, dev’essere infatti letto alla luce della funzione propria di quest’ultima, consistente nell’acquisizione di tutti gli elementi tecnici ed economici occorrenti per la valutazione della necessità e della convenienza delle modificazioni
da apportare al progetto dell’opera pubblica, ai fini della sottoposizione degli stessi all’esame degli organi cui spetta l’approvazione; poiché nella specie il taglio della voce Z.16, avente ad oggetto gli oneri da sostenere per occupazioni temporanee, danni e ripristini, era stato disposto proprio dall’organo competente in sede di approvazione del progetto originario, la riduzione del corrispettivo non richiedeva la predisposizione e l’approvazione di una perizia di variante, potendo aver luogo anche nell’ambito della convenzione destinata a disciplinare il rapporto concessorio.
11. Passando quindi all’esame del ricorso incidentale, sono inammissibili le censure mosse dalla controricorrente alla sentenza imNOME, nella parte in cui ha riconosciuto alla concessionaria l’intero corrispettivo pattuito, al netto dell’importo dei lavori non eseguiti.

La sentenza imNOME ha accertato che la perizia di variante approvata nel corso dei lavori non aveva comportato uno stravolgimento della fisionomia del contratto, tale da determinare il superamento della normale alea contrattuale, e da legittimare quindi una proporzionale variazione del compenso a corpo originariamente convenuto: la Corte territoriale, pur riconoscendo che il compenso pattuito a corpo è modificabile in caso di mutamento dell’oggetto del contratto, ha infatti precisato che tale mutamento presuppone una variazione incidente sulla natura stessa della prestazione, non configurabile nel caso in esame, giacché alla data di redazione della perizia di variante i lavori risultavano ormai pressocché ultimati, come emergeva anche dalla relazione di ammissibilità, la quale aveva sostanzialmente confermato il quadro economico della concessione.
Tale apprezzamento, configurabile come un giudizio di fatto, sindacabile in sede di legittimità esclusivamente ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5 cod. proc. civ., non risulta validamente censurato dall’ESA, il quale si è limitato a far valere il vizio di violazione di legge, in riferimento al canone ermeneutico che impone una lettura complessiva del contratto ed alla norma regionale, applicabile ratione temporis , che disciplinava l’approvazione delle perizie di variante, insistendo sull’avvenuto ridimensionamento dell’oggetto del contratto, senza però essere in grado di indicare elementi di fatto, emersi dal dibattito processuale e indebitamente trascurati dalla sentenza impu-
gnata, idonei ad orientare in senso diverso la decisione. In tal modo, il controricorrente ha dimostrato di voler sollecitare, attraverso la censura di violazione di legge, una diversa lettura degli atti, non consentita a questa Corte, alla quale non spetta il compito di riesaminare il merito della controversia, ma solo quello di verificare la correttezza giuridica del provvedimento impugnato, nonché la coerenza logico-formale della motivazione, nei limiti in cui le relative anomalie sono ancora deducibili come motivo di ricorso per cassazione, a seguito della riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5 cod. proc. civ. ad opera dell’art. 54, comma primo, lett. b) , del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 134 (cfr. Cass., Sez. I, 13/01/2020, n. 331; Cass., Sez. II, 29/10/2018, n. 27415; Cass., Sez. V, 4/08/2017, n. 19547).
12. La sentenza imNOME va pertanto cassata, nei limiti segnati dall’accoglimento del secondo motivo del ricorso principale, con il conseguente rinvio della causa alla Corte d’appello di Palermo, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

rigetta il primo e il quarto motivo del ricorso principale, accoglie il secondo, dichiara assorbiti il terzo e il quinto, dichiara inammissibile il ricorso incidentale, cassa la sentenza imNOME, in relazione al motivo accolto, e rinvia alla Corte di appello di Palermo, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente incidentale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso incidentale dal comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma il 31/01/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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