Responsabilità PA per ritardo: il caso del danno

Un’ordinanza della Corte di Cassazione esamina il caso di un imprenditore che ha subito danni economici a causa del ritardo di un consorzio pubblico nel ripristinare una strada sopraelevata. La Corte, riconoscendo la complessità della questione sulla responsabilità pubblica amministrazione per omissione e ritardo, ha deciso di rinviare la causa a una pubblica udienza per un approfondimento, senza ancora decidere nel merito. La vicenda mette in luce i confini della responsabilità da custodia (art. 2051 c.c.) e per fatto illecito (art. 2043 c.c.) in capo agli enti pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità Pubblica Amministrazione: Danno da Ritardo e Obblighi di Custodia

Quando un’opera pubblica subisce un danno, per quanto tempo un cittadino o un’impresa devono sopportare i disagi derivanti dal mancato ripristino? Un recente provvedimento della Corte di Cassazione affronta proprio la delicata questione della responsabilità pubblica amministrazione per i danni causati a un’attività commerciale dal prolungato ritardo nella riparazione di una strada. Con un’ordinanza interlocutoria, la Suprema Corte ha ritenuto la questione così complessa da meritare un approfondimento in pubblica udienza, segnalando la possibile evoluzione dei principi in materia.

I Fatti del Caso

Un imprenditore, titolare di un’attività di ristorazione, citava in giudizio un Consorzio pubblico per lo sviluppo industriale. La sua attività commerciale aveva subito ingenti danni economici a causa della chiusura, durata oltre tre anni, di una strada sopraelevata di proprietà del Consorzio. La chiusura era stata disposta con ordinanza comunale a seguito di un incidente provocato da un autocarro che aveva danneggiato la struttura. L’imprenditore lamentava che il Consorzio, in qualità di proprietario e custode della strada, avesse omesso di provvedere tempestivamente al ripristino, causando così una paralisi della sua attività imprenditoriale situata nelle immediate vicinanze.

Il Percorso Giudiziario e i motivi del ricorso

Sia in primo grado che in appello, le richieste risarcitorie dell’imprenditore venivano respinte. I giudici di merito avevano escluso una responsabilità diretta del Consorzio. L’imprenditore, non arrendendosi, proponeva ricorso in Cassazione, basandolo su diversi motivi. In particolare, sosteneva la violazione dell’art. 2051 c.c. (danno da cose in custodia) e dell’art. 2043 c.c. (risarcimento per fatto illecito). A suo dire, il Consorzio, in quanto custode della strada, aveva uno specifico obbligo, derivante anche dal principio costituzionale di buon andamento della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.), di provvedere all’immediata messa in sicurezza e ripristino dell’infrastruttura. Il ritardo di oltre tre anni costituiva, secondo la sua tesi, un illecito omissivo che era causa diretta del danno subito.

La valutazione sulla responsabilità pubblica amministrazione

La Corte d’Appello aveva escluso il nesso causale tra l’omissione del Consorzio e il danno, ritenendo che la causa diretta della chiusura fosse l’ordinanza del Comune, un ente terzo. Il ricorrente contestava questa interpretazione, argomentando che l’atto del Comune non era una causa autonoma, ma un ‘atto dovuto’ e consequenziale al pericolo creato dal danneggiamento e non risolto dal Consorzio. Il ritardo del Consorzio, quindi, era la vera causa del protrarsi del danno.

Le Motivazioni dell’Ordinanza

La Suprema Corte, nell’analizzare i motivi del ricorso, ha riconosciuto la notevole complessità giuridica della vicenda. Le questioni sollevate toccano il cuore della responsabilità pubblica amministrazione, specialmente in relazione a un precedente delle Sezioni Unite (n. 7706/1998) definito ‘remoto’ e anteriore persino al pieno riconoscimento del risarcimento per danno a interessi legittimi. La Corte ha ritenuto che la tematica veicolata nel secondo e terzo motivo di ricorso meritasse un approfondimento non liquidabile in una camera di consiglio. Pertanto, ha stabilito che per garantire la pienezza della difesa e per la rilevanza dei principi di diritto coinvolti, fosse necessario rimettere la causa a una pubblica udienza, suscitando anche l’intervento del Procuratore Generale.

Le Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria non decide la controversia, ma ne segnala l’importanza. La scelta di passare da una trattazione camerale a una pubblica udienza indica che la Corte di Cassazione intende ponderare attentamente i limiti e l’estensione degli obblighi della P.A. come custode di beni pubblici. La decisione finale potrà avere importanti ripercussioni, definendo con maggiore chiarezza fino a che punto un ente pubblico debba rispondere per i danni derivanti dalla sua inerzia e dai ritardi nella manutenzione delle infrastrutture, un tema di grande attualità per cittadini e imprese che ogni giorno si confrontano con la macchina pubblica.

Un ente pubblico, proprietario di una strada, può essere ritenuto responsabile per i danni a un’attività commerciale causati dal ritardo nella riparazione della strada stessa?
La questione è complessa. L’ordinanza non dà una risposta definitiva, ma evidenzia che la responsabilità dell’ente pubblico per omissione e ritardo (ai sensi degli artt. 2043 e 2051 c.c.) è un tema che richiede un approfondimento in pubblica udienza, suggerendo che tale responsabilità non può essere esclusa a priori.

L’ordinanza di chiusura di una strada emessa da un Comune interrompe il legame di causa tra l’inerzia dell’ente proprietario e il danno subito da un terzo?
Secondo la tesi del ricorrente, no. Egli sostiene che l’ordinanza comunale non sia una causa autonoma e indipendente, ma un ‘mero atto dovuto’ conseguente alla situazione di pericolo creata dal danno e non risolta dall’ente proprietario. La Corte di Cassazione esaminerà approfonditamente questo punto nella pubblica udienza.

Perché la Corte di Cassazione ha rimesso la causa a pubblica udienza invece di decidere?
La Corte ha ritenuto che le tematiche legali sollevate, in particolare quelle relative all’applicazione di principi giurisprudenziali datati sulla responsabilità della Pubblica Amministrazione, meritino un’analisi più approfondita. La rimessione a pubblica udienza consente una discussione più completa, con la piena partecipazione delle parti e l’intervento del Procuratore Generale, data la rilevanza dei principi di diritto coinvolti.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 22179 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 22179 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 01/08/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 1231/2024 R.G. proposto da: NOMECOGNOME domiciliato presso l’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende, con domiciliazione digitale ex lege

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE domiciliata presso l’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende, con domiciliazione digitale ex lege

-controricorrente-

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE, SANTO ALABISO e RAGIONE_SOCIALE ASI

-intimati-

Avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di CALTANISSETTA n. 388/2023 depositata l ‘ 11/10/2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del l’ 8 maggio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

NOME COGNOME conveniva davanti al Tribunale di Gela il Consorzio RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) di Gela per il risarcimento del danno che gli sarebbe derivato dalla omissione di tempestivo ripristino di una strada sopraelevata di proprietà del consorzio, che aveva pregiudicato l’attività commerciale attorea mediante un locale denominato RAGIONE_SOCIALE – situata nella sottostante INDIRIZZO. Infatti, per i danni derivati dall’uso di un camion con un’autogr ù il Comune di Gela aveva con ordinanza del 6 novembre 2007 vietato il transito nella via sopraelevata e nella via sottostante, e così la situazione era rimasta per tre anni e tre mesi;
s i costituiva ASI resistendo e tra l’altro eccependo difetto di legittimazione passiva perché la chiusura della strada era stata disposta dal Comune e il danno che aveva indotto quest’ultimo Ente alla chiusura era stato cagionato da un autocarro di RAGIONE_SOCIALE COGNOME RAGIONE_SOCIALE, guidato da tale NOME COGNOME;

l ‘attore otteneva allora l’autorizzazione a chiamare in causa RAGIONE_SOCIALE e NOME COGNOME, i quali si costituivano resistendo, la società ottenendo a sua volta di chiamare RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE che pure si costituiva resistendo; in seguito RAGIONE_SOCIALE falliva, e si costituiva il suo Fallimento;

il Tribunale, con sentenza n. 652/2018, rigettava la domanda attorea, compensando le spese processuali tra le parti;

il COGNOME proponeva appello, cui resistevano tutte le altre parti tranne l’Alabiso ;

l a Corte d’appello di Caltanissetta, con sentenza n. 388/2023, rigettava il gravame, compensando le spese processuali tra le parti;

il COGNOME ha presentato ricorso, articolato in sette motivi; si è difesa soltanto la compagnia assicuratrice con controricorso;

con provvedimento del 30 giugno 2024 ex articolo 380 bis c.p.c. si è proposto il rigetto del ricorso; il ricorrente ha presentato ritualmente istanza ex articolo 380n, secondo comma, c.p.c., e la causa è stata chiamata nell’adunanza camerale dell’8 maggio 2025, per la quale il ricorrente ha depositato memoria.

Considerato che:

1. non essendo il primo motivo -che denuncia, ex articolo 360, primo comma, n.3 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli articoli 328 c.p. e 2043 c.c. – evidentemente dirimente, si reputa opportuno illustrare anzitutto il contenuto del secondo motivo e del terzo motivo;

1.2 il secondo motivo denuncia, ex articolo 360, primo comma, n. 3 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli articoli 2051 c.c. e 97 Cost.;

l a Corte d’appello, ‘da altra angolazione’, avrebbe errato perché, nella interpretazione e nell’applicazione degli articoli invocati in rubrica, non avrebbe ravvisato illecito omissivo dei funzionari di ASI, chiamato a rispondere del loro illecito ex articolo 2043 c.c.;

ASI, quale proprietario e custode dell’asse attrezzato, ‘aveva uno specifico obbligo, … costituzionalmente scaturito dal principio di

buon andamento della Pubblica Amministrazione, di provvedere all’immediata messa in sicurezza dell’Asse attrezzato danneggiato’ ; Cass. 23680/2008 insegna che un Consorzio RAGIONE_SOCIALE deve reputarsi custode, ai fini dell’articolo 2051 c.c., delle strade aperte al pubblico transito interne all’area consortile; e S.U. 7706/1998 nonché Cass. 907/2010 affermano che ‘di fronte ad incuria, inerzia od altri profili di colpa’ della pubblica amministrazione riconducibili all’articolo 2043 c.c. può sussistere obbligo risarcitorio della pubblica amministrazione stessa ‘anche per ritardi nell’esecuzione dell’opera pubblica, quando a tali ritardi sia collegabile la lesione di un diritto soggettivo del privato’ ; q ui invece il giudice d’appello avrebbe operato un’inversa ricostruzione giuridica, muovendo ‘da un evento ipotetico, come l’insidia stradale’ , e nel caso specifico ‘escludendo, a ritroso, … l’esistenza di un obbligo giuridico del proprietario e del custode di provvedere all’immediata messa in sicurezza della struttura’ ; il percorso ricostruttivo della Corte territoriale avrebbe illegittimamente miscelato l’obbligatorietà della condotta, l’evento e il nesso causale, che avrebbero dovuto considerarsi separatamente, ‘muovendo dalla verifica della obbligatorietà dell’immediato ripristino delle condizioni di sicurezza, che andava statuita a prescindere dalle analisi relative all’evento ed al nesso causale’ ; 1.3 il terzo motivo denuncia, ex articolo 360, primo comma, n. 3 c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’articolo 2043 c.c. ; l a Corte d’appello, interpretando e applicando erroneamente l’articolo 2043 c.c., giunge ad escludere un ‘nesso causale tra la condotta omissiva del Consorzio e il danno’, negando che ASI avesse ‘obbligo di evitare i danni derivanti … dalla chiusura della strada’, tra l’altro disposta ‘da altro Ente, titolare del potere di regolare la viabilità’ ;
s i oppone che ‘la condotta illecita omissiva, costituita dall’inammissibile ritardo da parte del Consorzio della messa in

sicurezza dell’Asse Attrezzato danneggiato, anche quale custode, e la paralisi imprenditoriale del ricorrente, prodotta dall’adiacenza … alla zona di pericolo’ avrebbero dovuto ritenersi causalmente connesse;

l ‘intervento di un Ente Terzo, il Comune, con ordinanza di divieto di transito, non sarebbe stata ‘circostanza di fatto idonea ad innescare una nuova e autonoma serie causale, ma un mero atto dovuto’ ;

la tematica veicolata nel secondo motivo e nel terzo motivo merita approfondimento, perché l’invocata S.U. 7706/1998 è una pronuncia ormai remota, anteriore persino al riconoscimento del diritto al risarcimento per danno all’interesse legittimo ; occorre pertanto, rimettere la causa a pubblica udienza, consentendo la pienezza della difesa delle parti e suscitando pure l’intervento del Procuratore Generale;

quanto precede esime questo Collegio dall’illustrazione degli ulteriori motivi nella presente ordinanza,

P.Q.M.

Rimette la causa in pubblica udienza e rinvia a nuovo ruolo. Così deciso in Roma, l ‘ 8 maggio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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