Responsabilità P.A.: sospensione aiuti e assoluzione

Un’agenzia pubblica sospendeva l’erogazione di aiuti comunitari a un agricoltore a seguito di un’indagine penale. Dopo l’assoluzione, l’agricoltore ha chiesto il risarcimento del danno. La Corte di Cassazione ha stabilito che la responsabilità della P.A. non deriva automaticamente dall’assoluzione, ma deve essere valutata ‘ex ante’, cioè sulla base delle informazioni disponibili al momento della sospensione. Il risarcimento è dovuto solo se si prova che il sospetto iniziale era ‘manifestamente infondato’, e l’onere della prova spetta al danneggiato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità P.A.: Quando l’Assoluzione Penale Non Basta per il Risarcimento

L’ordinanza in esame affronta un tema cruciale nei rapporti tra cittadino e Pubblica Amministrazione: la responsabilità P.A. per i danni derivanti da misure cautelari, come la sospensione di contributi, adottate sulla base di un sospetto di reato che poi si rivela infondato. La Corte di Cassazione chiarisce che la successiva assoluzione non comporta automaticamente un diritto al risarcimento, introducendo il principio della valutazione ex ante della legittimità dell’azione amministrativa.

I Fatti del Caso: La Sospensione degli Aiuti Comunitari

Un imprenditore agricolo, beneficiario di aiuti comunitari per la produzione di olio d’oliva, si vedeva sospendere l’erogazione dei fondi da parte dell’Agenzia pubblica competente. La decisione era scaturita a seguito di verifiche ispettive e del conseguente rinvio a giudizio dell’imprenditore per il reato di truffa aggravata. Parallelamente, l’Agenzia emetteva un’ordinanza per il recupero degli aiuti già corrisposti.

Successivamente, l’imprenditore veniva assolto in sede penale. Ritenendo di aver subito un ingiusto danno a causa del ritardo nella percezione dei contributi, conveniva in giudizio l’Agenzia per ottenere il risarcimento, comprensivo degli interessi pagati alle banche, delle spese legali e del danno all’immagine.

Il Lungo Percorso Giudiziario

Il caso ha attraversato tutti i gradi di giudizio, con esiti alterni. Inizialmente, il Tribunale riconosceva una responsabilità solo parziale dell’Agenzia. La Corte d’Appello, invece, accoglieva pienamente le ragioni dell’agricoltore. La vicenda giungeva una prima volta in Cassazione, la quale annullava la sentenza d’appello, enunciando un principio di diritto fondamentale per la risoluzione della controversia. La causa veniva quindi rinviata alla Corte d’Appello, che, applicando tale principio, rigettava la domanda dell’imprenditore. Contro quest’ultima decisione, l’agricoltore proponeva un nuovo ricorso per cassazione, che è oggetto della presente ordinanza.

Il Principio sulla responsabilità P.A. e la Valutazione “Ex Ante”

Il nodo centrale della questione, come chiarito dalla Suprema Corte nel suo primo intervento (sentenza n. 9677/2020), è il criterio con cui va valutata la responsabilità P.A.. La Corte ha stabilito che la legittimità della sospensione cautelare non può essere giudicata con il senno di poi (ex post), ovvero alla luce dell’esito assolutorio del processo penale.

Al contrario, la valutazione deve essere condotta ex ante, cioè riportandosi al momento in cui la misura è stata adottata. La Pubblica Amministrazione può essere ritenuta responsabile solo se la notizia di reato (notitia criminis) su cui ha basato la sua decisione era, già in quel momento, manifestamente priva di fumus boni iuris, ossia di una parvenza di fondatezza. In altre parole, il sospetto doveva apparire palesemente insussistente fin dall’inizio.

Le Motivazioni della Cassazione

Nell’ordinanza finale, la Suprema Corte rigetta il ricorso dell’agricoltore, confermando la decisione della Corte d’Appello in sede di rinvio. I giudici ribadiscono che la corte territoriale ha correttamente applicato il principio di diritto precedentemente enunciato.

L’onere di dimostrare la manifesta infondatezza iniziale del sospetto gravava sull’attore (l’agricoltore), e tale prova non poteva basarsi unicamente sulla sentenza penale di assoluzione. Quest’ultima, infatti, è un post factum, frutto di un’istruttoria dibattimentale che ha fatto emergere elementi di valutazione non disponibili al momento in cui l’Agenzia aveva deciso di sospendere i pagamenti. Di conseguenza, le censure del ricorrente, volte a un riesame dei fatti di causa, sono state ritenute inammissibili nel giudizio di legittimità.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa pronuncia consolida un importante orientamento in materia di responsabilità P.A. per atti legittimi dannosi. Le implicazioni sono significative:

1. Tutela dell’Azione Amministrativa: Viene riconosciuto un margine di discrezionalità all’Amministrazione, che, di fronte a una notizia di reato non palesemente infondata, ha il dovere di agire con cautela per proteggere le risorse pubbliche.
2. Onere della Prova: Il cittadino che si ritiene danneggiato da una misura cautelare poi rivelatasi ingiustificata ha un onere probatorio aggravato. Non basta dimostrare di essere stato assolto, ma occorre provare che l’Amministrazione ha agito in modo negligente, basandosi su un sospetto del tutto inconsistente sin dall’origine.
3. Distinzione tra Giudizio Penale e Civile: La decisione sottolinea l’autonomia tra la valutazione penale (finalizzata ad accertare la colpevolezza oltre ogni ragionevole dubbio) e quella civile-amministrativa (che valuta la legittimità di un’azione basata su un criterio di verosimiglianza e cautela).

L’assoluzione in sede penale garantisce automaticamente il risarcimento per i danni causati da una misura cautelare amministrativa, come la sospensione di aiuti?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’assoluzione è un evento successivo (ex post) e non è sufficiente, da sola, a fondare la responsabilità della Pubblica Amministrazione. Il diritto al risarcimento sorge solo se si dimostra che la misura era basata su un sospetto ‘manifestamente infondato’ fin dall’inizio.

Come si valuta la responsabilità della Pubblica Amministrazione per aver adottato una misura cautelare che si è poi rivelata ingiustificata?
La valutazione deve essere ‘ex ante’, cioè basata sulle informazioni e sugli elementi a disposizione dell’amministrazione al momento in cui la decisione è stata presa. Si deve verificare se la notizia di reato (notitia criminis) fosse già allora priva di ‘fumus boni iuris’, ossia di una minima parvenza di fondatezza.

Su chi ricade l’onere di provare che la sospensione degli aiuti era illegittima sin dall’inizio?
L’onere della prova ricade pacificamente sull’attore, cioè sul cittadino che chiede il risarcimento del danno. Egli deve dimostrare i fatti costitutivi della responsabilità dell’amministrazione, e in particolare che il sospetto su cui si fondava la misura cautelare era manifestamente insussistente al momento della sua adozione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 10957 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 10957 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22415/2022 R.G. proposto da :

COGNOME NOMECOGNOME elettivamente domiciliato all’indirizzo Pec dei difensori, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME unitamente all’avvocato NOME COGNOME -ricorrente – contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del Direttore pro tempore, domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende.

–

contro

ricorrente – avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di LECCE n. 264/2022 depositata il 28/02/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23/01/2025 dal Consigliere dr.ssa NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

L’Agenzia per la Erogazione in Agricoltura -Agea erogava ad NOME COGNOME aiuti comunitari per la produzione di olio d’oliva.

Tuttavia, all’esito di verifiche ispettive, veniva emessa ordinanza ingiunzione per il recupero degli aiuti già corrisposti e, per gli stessi fatti, il Tribunale di Brindisi rinviava a giudizio il COGNOME perché ritenuto responsabile del reato di cui agli artt. 81 e 640bis cod. pen.

Assolto in sede penale, NOME COGNOME conveniva Agea avanti al Tribunale civile di Brindisi, al fine di sentire accogliere le seguenti conclusioni: ‘condannare l’AGEA…al risarcimento dei danni subiti a causa della azione subita e del ritardo nella corresponsione dell’aiuto comunitario e quindi al pagamento di una somma risarcitoria a titolo di interessi, al tasso pagato dal sig. COGNOME agli istituti bancari, sulle somme versate in ritardo al deducente e di cui alla narrativa del presente atto, oltre il ristoro per le spese legali cui ha dovuto far fronte e il danno all’immagine’ .
A fondamento della domanda l’attore allegava che gli aiuti comunitari erano stati erogati solo nei tre anni successivi alla sentenza di assoluzione e che pertanto era incontestabile il suo diritto a vedersi riconoscere gli interessi moratori sulle somme che Agea gli aveva corrisposto con gravissimo ritardo, dopo averne sospeso il pagamento in relazione ad una imputazione penale, poi rivelatasi integralmente destituita di fondamento.

1.1. Si costituiva l’Agea, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito e resistendo nel merito.

Con sentenza n. 422 del 18 agosto 2013 il Tribunale di Brindisi addebitava ad COGNOME la colpa di aver tardato a

corrispondere gli aiuti al COGNOME rispetto alla pronuncia di sua assoluzione dai reati ascrittigli, mentre escludeva qualsivoglia responsabilità dell’ente in relazione alla sospensione del pagamento per il periodo antecedente all’emissione della sentenza penale, e dunque solo parzialmente accoglieva la domanda attorea.

Avverso tale sentenza proponeva appello il COGNOME si costituiva COGNOME, resistendo al gravame.

La Corte d’Appello di Lecce accoglieva il gravame del COGNOME; avverso tale sentenza l’Agea proponeva ricorso per cassazione.

4.1. Con sentenza n. 9677/2020 questa Suprema Corte, in accoglimento del secondo e terzo motivo del ricorso di Agea, così affermava: ‘la sospensione cautelare del contributo comunitario cui sia stato in via anticipata ammesso un operatore economico, può dimostrarsi fonte di pregiudizio allorchè, con valutazione ex ante , la misura cautelare caducata per effetto dell’assoluzione dal reato di truffa aggravata e continuata, si dimostri manifestamente infondata sin dal tempo della sua emanazione (…) Più precisamente, la situazione da scrutinare, nel caso in questione, riguarda l’esercizio di una potestà cautelare riferita a una situazione di sospetta infrazione, ove il comportamento negligente, eventualmente fonte di danno, assunto dalla pubblica amministrazione va considerato in riferimento alla fattispecie nota e conosciuta al tempo della emanazione della misura, e non all’esito del giudizio penale, che costituisce un post factum rispetto alla misura cautelare anteriormente e preventivamente disposta, dovendosi far riferimento alla manifesta infondatezza non tanto dell’illecito, quanto del relativo sospetto che ha dato luogo all’applicazione della misura cautelare’, e per l’effetto delimitava l’oggetto del giudizio di rinvio prescrivendo al Giudice del rinvio di valutare, ai fini dell’accertamento di una
responsabilità civile dell’amministrazione pubblica per i danni colposamente provocati dalla P.A. all’attore, destinatario del contributo, nell’esercizio di un potere autoritativo conferito dalla legge, ex art. 2043 c.c., se la notitia criminis ricevuta dalla Pubblica amministrazione fosse già in allora priva di fumus boni iuris , sì da rendere manifestamente insussistente il sospetto su cui deve fondarsi la misura cautelare.

Riassunto il giudizio, con sentenza n. 264 del 28 febbraio 2022 la Corte d’Appello di Lecce, in funzione di giudice di rinvio, rigettava l’appello.

Avverso tale sentenza il COGNOME propone ora ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo.

Resiste Agea con controricorso.

La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis .1, cod. proc. civ.

Il ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con un unico motivo il ricorrente denuncia ‘Violazione e falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360, comma 1°, n. 3 c.p.c. in relazione agli artt. 18 d.m. 2.1.1985 e 3 l. 898/86 e 2043 c.c. come interpretati da Cass. 9677/2020’.

Lamenta che ‘I fatti e gli elementi in possesso di Agea, dai quali emerge che la decisione di sospendere l’erogazione degli aiuti sia stata frettolosa, sono stati accertati dalla Corte d’appello, ma quest’ultima, pur ripercorrendoli nella parte motiva della sentenza, non ne ha tenuto in giusto conto, il che si è tradotto in una violazione e falsa applicazione delle norme di cui si discute’.

1.1. Il motivo è infondato.

Dalla lettura dell’impugnata sentenza risulta che la corte di merito ha affermato che l’onere probatorio, pacificamente incombente sull’attore, ora ricorrente, in ordine ai fatti costitutivi della ritenuta responsabilità di Agea, non può considerarsi assolto

sulla scorta della sola sentenza penale di assoluzione.

Così argomentando, la corte territoriale ha pronunciato in conformità al principio di diritto posto dal provvedimento di cassazione con rinvio, secondo cui il giudice di merito deve valutare la prova della responsabilità di Agea mediante valutazione ex ante del fumus di fondatezza della azione amministrativa al momento dell’esercizio del potere di sospensione cautelare dell’erogazione degli aiuti comunitari; mentre è irrilevante, sotto il profilo probatorio, la sentenza di assoluzione, in quanto intervenuta ex post e frutto della valutazione di ulteriori elementi di indagine, significativi dell’assenza di responsabilità penale dell’imputato, emersi tuttavia solo nel corso del dibattimento.
Le censure che compongono il motivo finiscono per sostanzialmente sollecitare a questa Suprema Corte un nuovo esame dei fatti di causa, estraneo al giudizio di legittimità.

La corte di merito, in funzione di giudice del rinvio, nel rigettare la domanda del COGNOME sul rilievo dell’assenza di responsabilità della p.a., ha fatto scrupolosa applicazione del principio di diritto, al quale si intende dare continuità, secondo cui – premesso che la sospensione cautelare del contributo comunitario cui sia stato in via anticipata ammesso un operatore economico, può costituire fonte di pregiudizio, allorché, con valutazione ex ante , la misura cautelare poi caducata per effetto dell’assoluzione dal reato di truffa aggravata e continuata, si palesasse manifestamente infondata sin dal tempo della sua emanazione -il giudice di merito, ai fini dell’accertamento di una responsabilità civile dell’amministrazione pubblica per i danni colposamente provocati dalla p.a. all’attore, destinatario del contributo, nell’esercizio di un potere autoritativo conferito dalla legge, ex art. 2043 cod. civ., dovrà valutare se la notitia criminis ricevuta dalla Pubblica amministrazione fosse già in allora priva di
fumus boni iuris , sì da rendere manifestamente insussistente il sospetto su cui deve fondarsi la misura cautelare.

In conclusione, il ricorso va rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 4.000,00 per compensi, oltre spese forfettarie nella misura del 15 per cento, esborsi, liquidati in euro 200,00, ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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