Responsabilità P.A.: il ricorso è inammissibile

Una società costruttrice ha citato in giudizio un comune per i danni subiti a seguito dell’annullamento di alcuni permessi di costruire. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, sottolineando un punto cruciale sulla qualificazione della responsabilità P.A. come extracontrattuale, che era diventata un giudicato interno nel precedente grado di giudizio e non era stato correttamente impugnato dalla ricorrente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Affidamento incolpevole e responsabilità P.A.: quando il ricorso è inammissibile

La questione della responsabilità P.A. per i danni derivanti da provvedimenti amministrativi illegittimi, come i permessi di costruire poi annullati, è un tema di grande attualità. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha offerto importanti chiarimenti, non tanto sul merito della responsabilità, quanto sui requisiti procedurali per farla valere in giudizio. Il caso esaminato riguarda un’impresa costruttrice che, dopo aver ottenuto dei permessi per edificare, si è vista annullare tali titoli e ha richiesto un cospicuo risarcimento al Comune e al suo dirigente. Vediamo come la Suprema Corte ha risolto la questione.

I Fatti del Caso: Permessi Edilizi Annullati e la Richiesta di Danno

Una società edilizia aveva ottenuto da un Comune due permessi di costruire, uno nel 2005 e una variante nel 2006. Sulla base di questi titoli, aveva realizzato degli immobili. Tuttavia, su ricorso dei proprietari di fondi confinanti, i permessi venivano definitivamente annullati dal Consiglio di Stato. La ragione? L’edificazione assentita era di una tipologia non consentita nella zona di riferimento. A seguito dell’annullamento, veniva emesso un ordine di demolizione, poi convertito in una sanzione pecuniaria di quasi 1,4 milioni di euro, pari al valore delle opere abusive.
L’impresa ha quindi citato in giudizio il Comune e il dirigente dell’Ufficio Tecnico, chiedendo il risarcimento dei danni per l’affidamento incolpevole riposto nella legittimità dei permessi rilasciati.

L’Iter Giudiziario: Dalle Prime Cure alla Corte d’Appello

Il Tribunale di primo grado accoglieva parzialmente la domanda, condannando in solido il Comune e il dirigente a pagare la somma corrispondente alla sanzione pecuniaria a titolo di danno emergente. La Corte d’Appello, però, ribaltava completamente la decisione. Accogliendo gli appelli del Comune e del funzionario, respingeva integralmente la richiesta risarcitoria dell’impresa. La vicenda è quindi approdata in Cassazione su ricorso della società costruttrice.

La Decisione della Cassazione: Analisi della responsabilità P.A. e Inammissibilità del Ricorso

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso dell’impresa inammissibile, basando la sua decisione su argomentazioni di carattere prevalentemente processuale che bloccano l’esame del merito della controversia.

Il Principio del Giudicato Interno

Il motivo principale dell’inammissibilità risiede in un concetto chiave: il giudicato interno. La Corte di Cassazione ha evidenziato che la Corte d’Appello aveva chiaramente affermato che la qualificazione della domanda come azione di responsabilità P.A. di natura aquiliana (extracontrattuale) non era stata contestata da nessuna delle parti nel giudizio di secondo grado. Di conseguenza, su tale qualificazione si era formata una preclusione. Il ricorso dell’impresa, invece di contestare questo punto, si è limitato a riproporre la tesi della responsabilità contrattuale (da ‘contatto sociale’), ignorando completamente la ratio decidendi della sentenza d’appello e risultando così ‘eccentrico e inconferente’.

La Prova dell’Assenza di Colpa

Un altro argomento del ricorrente riguardava l’errata applicazione delle regole sull’onere della prova. La Cassazione ha respinto anche questa censura, precisando che la Corte territoriale non aveva deciso basandosi su chi dovesse provare cosa, ma sulla base della positiva dimostrazione, fornita dal Comune e dal suo funzionario, dell’assenza dell’elemento soggettivo della colpa.

La Mancanza di un Interesse Meritevole di Tutela

Infine, la Corte ha sottolineato un’ulteriore e autonoma ratio decidendi presente nella sentenza d’appello, anch’essa non contestata dal ricorrente. La Corte d’Appello aveva ritenuto insussistente un ‘danno ingiusto’ risarcibile, poiché l’interesse dell’impresa a ‘poter edificare in una zona realizzando un immobile in contrasto con la relativa strumentazione urbanistica’ non è un interesse meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico. La mancata impugnazione anche di questa autonoma motivazione avrebbe comunque portato alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte di Cassazione sono eminentemente giuridico-processuali. La decisione non entra nel merito della colpa della P.A., ma si ferma a un gradino prima, sanzionando l’impostazione errata del ricorso. L’insegnamento è chiaro: un ricorso per cassazione deve criticare specificamente le ragioni della decisione impugnata (ratio decidendi), non può limitarsi a riproporre le proprie tesi. In questo caso, l’aver ignorato sia la questione del giudicato interno sulla natura della responsabilità, sia l’autonoma motivazione sulla carenza di un danno ingiusto, ha reso il ricorso inattaccabile e, quindi, inammissibile. La Corte ribadisce che il suo ruolo non è quello di riesaminare i fatti del caso, ma di verificare la corretta applicazione della legge da parte dei giudici di merito.

Le Conclusioni

Questa ordinanza fornisce una lezione fondamentale sulla tecnica di redazione dei ricorsi e sull’importanza di comprendere a fondo le motivazioni di una sentenza prima di impugnarla. Per le imprese che si trovano a subire danni da atti illegittimi della Pubblica Amministrazione, emerge la necessità di una strategia processuale attenta fin dai primi gradi di giudizio, in particolare nella qualificazione giuridica dell’azione e nell’affrontare tutte le argomentazioni della controparte. L’affidamento nella legittimità di un atto amministrativo può essere tutelato, ma la strada per ottenere un risarcimento richiede rigore e precisione tecnica, pena l’inammissibilità dell’azione.

Perché il ricorso dell’impresa costruttrice è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile principalmente perché non ha contestato in modo specifico le ragioni fondamentali (ratio decidendi) della sentenza d’appello. In particolare, ha ignorato che la qualificazione della responsabilità come extracontrattuale era ormai definitiva (giudicato interno) e non ha censurato l’ulteriore motivazione secondo cui l’interesse a costruire in violazione delle norme urbanistiche non è meritevole di tutela.

Cosa si intende per “giudicato interno” in questo contesto?
Per “giudicato interno” si intende che una specifica questione giuridica, decisa in un grado di giudizio (in questo caso, la qualificazione della responsabilità come aquiliana), non è stata oggetto di appello da nessuna delle parti. Di conseguenza, quella decisione diventa definitiva all’interno dello stesso processo e non può più essere messa in discussione nei gradi successivi.

La Pubblica Amministrazione è sempre responsabile se un permesso di costruire viene annullato?
No, non necessariamente. Dalla sentenza emerge che la responsabilità non è automatica. Occorre dimostrare la colpa della P.A. e l’esistenza di un ‘danno ingiusto’ derivante dalla lesione di un interesse meritevole di tutela. In questo caso, la Corte d’Appello ha escluso la responsabilità anche perché ha ritenuto che l’interesse a realizzare un immobile in contrasto con gli strumenti urbanistici non fosse giuridicamente protetto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 34035 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 34035 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 23/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 5925/2023 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME

-ricorrente –

contro

rappresentato e difeso dall’Avv.

NOMECOGNOME NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME

-controricorrente –

nonché contro

COMUNE DI COGNOME , in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME

-controricorrente – avverso la sentenza n. 1280/2022 della CORTE DI APPELLO DI LECCE, depositata il giorno 30 dicembre 2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 4 novembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

R ESPONSABILITA’ CIVILE P.A.

Rilevato che

la società RAGIONE_SOCIALE domandò giudizialmente la condanna solidale del Comune di Corigliano D’Otranto e di Iosè NOME COGNOME, dirigente dell’Ufficio tecnico dell’ente, al risarcimento dei danni subiti per l’affidamento incolpevole riposto sulla legittimità del permesso di costruire n. 104/2005 del 16 giugno 2005 e del successivo permesso in variante n. 134/2006 del 31 agosto 2006, rilasciati in favore dell’attrice e poi definitivamente annullati (dopo una prima, in parte difforme, decisione del T.A.R. Puglia) dal Consiglio di Stato su ricorso di NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME (proprietari di fondi confinanti con quello oggetto dei permessi) per avere il predetto Comune assentito l’edificazione di un fabbricato di tipologia non consentita nella zona di riferimento, con conseguente emanazione di un ordine di demolizione degli immobili realizzati dall’attrice in forza dei permessi in parola, provvedimento infine convertito in una sanzione pecuniaria di euro 1.395.046,80, pari al valore venale delle opere abusivamente eseguite;
all’esito del giudizio di prime cure, celebrato nell’attiva resistenza di ambedue i convenuti, l’adito Tribunale di Lecce accolse parzialmente la domanda attorea, emettendo condanna solidale al pagamento di euro 1.395.046,80, a titolo di ristoro del danno emergente, rigettando le istanze risarcitorie per il danno da lucro cessante, da perdita di chances imprenditoriali e da lesione dell’immagine della società;

la pronuncia è stata riformata, con integrale rigetto dell’originaria domanda attorea, dalla decisione in epigrafe, resa in accoglimento degli appelli separatamente proposti (e poi riuniti) da NOME COGNOME e dal Comune di Corigliano D’Otranto e con rigetto dell’ altro appello (anch’esso riunito) interposto da RAGIONE_SOCIALE;

ricorre per cassazione RAGIONE_SOCIALE, per un motivo;

resistono, con distinti controricorsi, NOME NOME COGNOME e il Comune di Corigliano D’Otranto ;

con provvedimento del 6 febbraio 2024, è stata formulata, ai sensi del l’ art. 380bis cod. proc. civ., sintetica proposta di definizione del ricorso giustificata dalla inammissibilità dello stesso;

più specificamente, con detta proposta si è ritenuto che:

« -) il motivo unico di ricorso, nella parte in cui lamenta i vizi di ultrapetizione e violazione delle regole sul riparto dell’onere della prova, è manifestamente infondato; la Corte d’appello, infatti, non ha deciso la causa facendo applicazione del princi pio dell’onere della prova, ma ha ritenuto concretamente dimostrata da parte della P.A. l’assenza di colpa (p. 17 della sentenza impugnata);

-) nella parte restante il motivo unico di ricorso è inammissibile, in quanto con esso si censura il giudizio con cui la Corte d’appello ha ritenuto non colposa la condotta della P.A. e del suo funzionario, e la censura viene motivata assumendo che la Cort e d’appello avrebbe sottovalutato varie circostanze di fatto rivelatrici della colpa. In tal modo la società ricorrente invoca da questa Corte un sindacato su un tipico apprezzamento di fatto, riservato al giudice di merito ed insindacabile in sede di legittimità »;
a seguito di tempestiva istanza di decisione di parte ricorrente è stata fissata l ‘ adunanza camerale sopra indicata, in vista della quale il Procuratore Generale ha depositato conclusioni motivate nel senso della inammissibilità del ricorso e il controricorrente NOME NOME COGNOME ha depositato memoria illustrativa;

Considerato che

l’unico motivo di ricorso prospetta, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 1218, 1127, 2043 e 2697 cod. civ. e dell’art. 112 cod. proc. civ. per aver la Corte d’appello « erroneamente qualificato la natura della

responsabilità della P.A., così incorrendo in un vizio di ultra petizione, ed aver, altrettanto erroneamente, riconosciuto l’esistenza di un errore scusabile tale da escluderne la colpa, invertendo l’onere probatorio »;

ad avviso di parte ricorrente, il giudice territoriale ha, trasgredendo l’art. 112 cod. proc. civ., qualificato sub specie di responsabilità extracontrattuale la domanda attorea, con cui era stata invece esercitata un’azione risarcitoria di natura contrattuale, ascrivibile al paradigma della responsabilità da contatto sociale: per l’effetto, ha erroneamente individuato le norme da applicare al caso in tema di gradazione della colpa ed elemento soggettivo ai fini dell’addebito di responsabilità, ripartizione dell’onere probatorio e concorso del fatto colposo del creditore;
assume, in senso contrario, la ricorrente che, una volta inquadrata la vicenda controversa « secondo gli stilemi propri della responsabilità contrattuale, l’unico corollario possibile è quello del riconoscimento della legittimità dell’affidamento riposto da RAGIONE_SOCIALE nei permessi di costruire così come assentiti », non ravvisandosi né un dolo della società nell’avanzare la richiesta dei permessi né una evidente illegittimità degli stessi;

il ricorso è inammissibile, per le ragioni esplicitate nella proposta di sintetica definizione, di seguito soltanto meglio sviluppate, anche con riferimento alle argomentazioni svolte nella istanza di decisione;

queste ultime vanno infatti esaminate, al contrario di quanto opinato da Cass. 27/03/2024, n. 8303, secondo cui: « nel procedimento per la decisione accelerata dei ricorsi ex art. 380-bis cod. proc. civ. (come novellato dal d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149), con l ‘ istanza di cui al secondo comma il ricorrente deve limitarsi a chiedere la definizione della causa e non può inserirvi altri contenuti estranei allo scopo, dei quali non potrà tenersi conto (Nella specie, la SRAGIONE_SOCIALE. non ha tenuto conto di quella parte dell ‘ istanza ex art. 380-bis, secondo comma, cod. proc.
Cons. est. NOME COGNOME

civ., contenente apprezzamenti giuridici, tali da renderla una sorta di integrazione del ricorso o di memoria atipica, anteriore alla fissazione della trattazione della causa, anziché successiva) »;

dissentendo dal testé trascritto precedente, osserva il Collegio che -ferma l’irritualità dell’enunciazione di motivi di dissenso rispetto alla proposta di definizione nell’istanza di decisione, quest’ultima invero risolvendosi soltanto nella richiesta di definire il ricorso collegialmente secondo la procedura camerale e, pertanto, non richiedendo alcuna motivazione l’applicazione del generale principio dell’idoneità dell’atto al raggiungimento dello scopo non impe disce di apprezzare l’eventuale contenuto critico della istanza di decisione alla stregua di una memoria difensiva di cui al secondo comma dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.;
sul punto, è sufficiente considerare che l’anticipazione nell’istanza dei contenuti che dovrebbero essere affidati alla memoria cui allude il secondo comma dell’art. 380. bis .1 cod. proc. civ., non osta in alcun modo all’espletamento della funzione della memoria, giacché il Collegio deve necessariamente prendere visione dell’istanza per procedere all’esame del ricorso e, quindi, leggerne e percepirne il contenuto pur eccedente rispetto allo scopo dell’istanza : da ciò consegue che la percezione di detto contenuto, concretandosi nella conoscenza di una interlocuzione argomentativa della parte oggettivamente idonea a rivestire la funzione propria della memoria (in ogni caso, comunque, nei limiti funzionali tipicamente propri della memoria, con esclusione di motivi aggiuntivi o integrativi rispetto al ricorso) ed avvenendo nei margini temporali consentiti per il deposito di una memoria, impedisce di reputarne l’irritualità per inosservanza della forma, dovendo applicarsi il precetto del terzo comma dell’art. 156 cod. proc. civ.;
ciò premesso, si rileva in primis che la denunciata inosservanza del principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato per errata sussunzione (e disamina) in termini di illecito aquiliano della domanda

Cons. est. NOME COGNOME

attorea non attinge criticamente la ratio decidendi al riguardo sviluppata nella impugnata pronuncia;

ed invero, in essa, la Corte d’appello ha ritenuto la formazione di un giudicato interno sulla qualificazione dell’azione esperita;

così, con inequivoca chiarezza, leggesi a pagina 11 della sentenza qui gravata: « la qualificazione della domanda risarcitoria in scrutinio, come di danno da affidamento incolpevole del privato nei confronti della P.A., di chiara natura aquiliana, non è stata oggetto di alcuna censura in sede di appello, da parte di nessuna parte, con conseguente preclusione per il Collegio di ogni diversa valutazione sul punto, in termini di responsabilità da contratto sociale ovvero di natura contrattuale, pure introdotte dalla difesa della RAGIONE_SOCIALE in sede di discussione orale »;
rispetto a questa argomentazione, il motivo di ricorso in esame appare, in tutta evidenza, eccentrico ed inconferente, dacché, del tutto ignorando la preclusione processuale affermata dalla Corte territoriale, si limita a replicare assertivamente la configurabilità nella vicenda di una domanda risarcitoria di natura contrattuale;

tanto si aggiunge al rilievo, già operato nella sintetica proposta di definizione e di per sé dirimente, di non pertinenza della contestazione sulla violazione dei criteri di riparto dell’onere della prova, fondandosi la decisione qui gravata sulla positiva dimostrazione, ad opera delle parti convenute, dell’assenza dell’elemento soggettivo della colpa;

del pari, come pure osservato nella proposta, gli ulteriori argomenti esposti dal ricorrente (peraltro da questi inquadrati nella prospettiva di una responsabilità contrattuale degli originari convenuti, esulante, come detto, dal thema decidendum del giudizio di appello) sono diretti a sollecitare questa Corte ad un riesame delle circostanze fattuali rivelatrici della colpa della P.A., finendo così con il concernere un tipico apprezzamento di fatto, riservato al giudice di merito e non sindacabile
Cons. est. NOME COGNOME

in sede di legittimità, se non negli angusti limiti dei vizi motivazionali rilevanti ex art. 360, primo comma, num. 5, cod. proc. civ., vizi nella specie nemmeno adombrati da parte ricorrente;

da ultimo, a definitivo conforto della inammissibilità del ricorso, giova notare come esso non rivolga alcuna censura alla motivazione della sentenza nella parte in cui, con autonoma ratio decidendi di per sé idonea a fondare l’adottata statuizione di rigetto della domanda risarcitoria, rileva l’insussistenza di « un danno ingiusto per violazione del diritto di edificare del privato, derivato alla società a seguito delle sentenze di annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo posto che il bene della vita sotteso alla sua istanza -di poter edificare in una zona realizzando un immobile in contrasto con la relativa strumentazione urbanistica -di fatto non è interesse meritevole di tutela e non giustifica il risarcimento richiesto »;
il ricorso è, in conclusione, dichiarato inammissibile, in conformità alla sintetica proposta di definizione;

il regolamento delle spese del giudizio di legittimità segue la soccombenza, con liquidazione parametrata per ogni controricorrente alle attività difensive concretamente esplicate nel grado;

dalla conformità della decisione finale alla sintetica proposta di definizione discende l’adozione dei provvedimenti di condanna (nelle misure indicate in dispositivo) di cui all’art. 96, terzo e quarto comma, cod. proc. civ., giusta l’art. 380 -bis , ultimo comma, cod. proc. civ.;

atteso l’esito del ricorso, va infine dato atto della sussistenza dei presupposti processuali (a tanto limitandosi la declaratoria di questa Corte: Cass., Sez. U, 20/02/2020, n. 4315) per il versamento al competente ufficio di merito da parte del ricorrente ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 – di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari

a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13;

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso;

condanna parte ricorrente, RAGIONE_SOCIALE, alla refusione in favore di parte controricorrente, Comune di Corigliano D’Otranto , delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 12.000 per compensi professionali, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori, fiscali e previdenziali, di legge;

condanna parte ricorrente, RAGIONE_SOCIALE, alla refusione in favore di parte controricorrente, NOME NOME COGNOME, delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 16.000 per compensi professionali, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori, fiscali e previdenziali, di legge;

condanna parte ricorrente, RAGIONE_SOCIALE, al pagamento in favore di parte controricorrente, Comune di Corigliano D’Otranto , ai sensi dell’art. 96, terzo comma, cod. proc. civ., dell’ulteriore somma di euro 6.000;

condanna parte ricorrente, RAGIONE_SOCIALE, al pagamento in favore di parte controricorrente, NOME NOME COGNOME, ai sensi dell’art. 96, terzo comma, cod. proc. civ., dell’ulteriore somma di euro 8.000;

condanna RAGIONE_SOCIALE al pagamento in favore della Cassa delle ammende, ai sensi dell’art. 96, quarto comma, cod. proc. civ., dell’ulteriore somma di euro 5.000;

a i sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento al competente ufficio di merito da parte della ricorrente dell’ulteriore

importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1bis .

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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