Responsabilità extracontrattuale Regione: il caso medici

La Corte di Cassazione ha definito la natura della responsabilità della Regione per il ritardo nell’individuare le “zone disagiate”, negando un’obbligazione contrattuale diretta verso i medici. Di conseguenza, ha applicato la prescrizione quinquennale, più breve, per la richiesta di risarcimento danni, riformando la decisione di appello e rigettando la domanda dei sanitari in quanto prescritta. La sentenza chiarisce che il rapporto contrattuale intercorre tra medico e ASL, non con l’ente regionale, la cui funzione è sussidiaria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 febbraio 2026 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Responsabilità Extracontrattuale della Regione: Quando il Ritardo non è Inadempimento Contrattuale

Recentemente, la Corte di Cassazione si è pronunciata su un caso che chiarisce i confini della responsabilità extracontrattuale della regione nei confronti dei medici di medicina generale. La vicenda riguarda il ritardo con cui un ente regionale ha individuato le cosiddette “zone disagiate”, un’azione necessaria per l’erogazione di un compenso aggiuntivo ai sanitari che vi operano. La Suprema Corte, ribaltando la decisione d’appello, ha stabilito che la responsabilità dell’ente non è di natura contrattuale, con importanti conseguenze sul termine di prescrizione per il risarcimento del danno.

I Fatti: Il Contesto del Ritardo Regionale

Un gruppo di medici di medicina generale, operanti in comuni successivamente identificati come “zone disagiate”, aveva citato in giudizio la propria Regione per ottenere il risarcimento del danno subito a causa del notevole ritardo nell’individuazione di tali aree. Questa identificazione, prevista da un Accordo Integrativo Regionale (AIR) del 1998, era il presupposto per il riconoscimento di un’indennità aggiuntiva.

L’individuazione, che doveva avvenire entro pochi mesi, fu completata solo nel 2005. I medici chiedevano quindi il pagamento delle indennità non percepite dal gennaio 2000 all’aprile 2005. Mentre il tribunale di primo grado aveva rigettato la domanda ravvisando una prescrizione quinquennale, la Corte d’Appello aveva accolto le richieste dei medici, qualificando la responsabilità della Regione come contrattuale e applicando la prescrizione decennale.

La Decisione della Corte: La Natura della Responsabilità Extracontrattuale della Regione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della Regione, cassando la sentenza d’appello e rigettando nel merito la domanda originaria dei medici. Il punto cruciale della decisione risiede nella corretta qualificazione giuridica della responsabilità dell’ente regionale.

La Suprema Corte ha stabilito che non sussiste un’obbligazione contrattuale diretta tra la Regione e i singoli medici convenzionati. Il rapporto di lavoro, di natura professionale e autonoma, intercorre esclusivamente tra il medico e l’Azienda Sanitaria Locale (ASL). Gli Accordi Collettivi, sia nazionali (ACN) che regionali (AIR), definiscono il contenuto di questo rapporto, ma non creano un vincolo contrattuale diretto con la Regione, la quale non è parte del contratto individuale di convenzione.

Il Ruolo Sussidiario della Regione

L’Accordo Integrativo Regionale prevedeva che la proposta di individuazione delle zone disagiate fosse di competenza delle ASL. Solo in caso di inerzia di queste ultime, la Regione avrebbe provveduto in via sussidiaria. Questo compito, secondo la Cassazione, si inserisce in una più ampia procedura di definizione del trattamento economico dei medici e non costituisce un’obbligazione contrattuale autonoma nei loro confronti. Pertanto, il ritardo della Regione configura un’ipotesi di responsabilità extracontrattuale della regione, ai sensi dell’art. 2043 c.c., per aver ostacolato la soddisfazione di un diritto di credito che i medici vantavano nei confronti della ASL.

Le Motivazioni: Prescrizione e Decorrenza dei Termini

La qualificazione della responsabilità come extracontrattuale ha un’implicazione fondamentale: il termine di prescrizione applicabile non è quello ordinario decennale (art. 2946 c.c.), bensì quello quinquennale previsto per i fatti illeciti (art. 2947 c.c.).

La Corte ha chiarito che il diritto al risarcimento del danno poteva essere esercitato a partire dalla pubblicazione della delibera regionale del 2005, che finalmente individuava le zone disagiate. Essendo l’azione legale stata intrapresa solo nel 2014, il termine di cinque anni era ampiamente decorso, determinando l’estinzione del diritto.

La Corte ha smontato la tesi della responsabilità contrattuale, evidenziando che né l’Accordo Collettivo Nazionale né quello Regionale contenevano elementi testuali per ancorare una tale responsabilità in capo alla Regione. Il sistema normativo, infatti, attribuisce la competenza per la gestione del rapporto convenzionale alle ASL, mentre la Regione svolge un ruolo di programmazione e, in questo caso specifico, di intervento sussidiario.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza della Corte di Cassazione traccia una linea netta nella distinzione dei ruoli e delle responsabilità all’interno del sistema sanitario convenzionato. Le principali implicazioni sono:

1. Natura della Responsabilità: Viene confermato che la Regione non è parte del contratto di convenzione con i medici di medicina generale. Qualsiasi sua azione od omissione che leda i diritti dei medici, se non diversamente previsto da una fonte legale o negoziale specifica, ricade nell’ambito della responsabilità extracontrattuale.
2. Termini di Prescrizione: I professionisti che intendono agire contro la Regione per danni derivanti da ritardi o inerzie amministrative devono prestare massima attenzione al termine di prescrizione quinquennale, notevolmente più breve di quello decennale contrattuale.
3. Chiarezza dei Rapporti: La sentenza rafforza il principio secondo cui il rapporto obbligatorio per le prestazioni sanitarie e il relativo trattamento economico si svolge primariamente tra il medico e l’ASL, che è la controparte contrattuale diretta.

La Regione ha una responsabilità contrattuale diretta verso i medici convenzionati per gli obblighi previsti dagli accordi collettivi?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che il rapporto contrattuale di lavoro autonomo intercorre tra il medico e l’Azienda Sanitaria Locale (ASL). La Regione non è parte di questo contratto e la sua funzione, anche se definita dagli accordi collettivi, non dà luogo a un’obbligazione contrattuale diretta verso i singoli medici.

Qual è il termine di prescrizione per un’azione di risarcimento contro la Regione per il ritardo nell’individuazione delle zone disagiate?
Il termine di prescrizione è quinquennale. Poiché la responsabilità della Regione è di natura extracontrattuale (derivante da un fatto illecito ai sensi dell’art. 2043 c.c.) e non contrattuale, si applica il termine breve di cinque anni previsto dall’art. 2947 c.c.

Da quando decorre il termine di prescrizione per richiedere il risarcimento del danno?
Il termine di prescrizione decorre dal momento in cui il diritto può essere esercitato. Nel caso specifico, la Corte ha individuato tale momento nella data di pubblicazione della delibera regionale che ha finalmente individuato le zone disagiate (2005), rendendo concreto e attuale il danno subito dai medici.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 13247 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 13247 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/05/2023

ORDINANZA

sul ricorso R.G.N. 10450/2017 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente p.t., domiciliata in ROMAINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE, che la rappresenta e difende;

-ricorrente –

contro

COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME

Oggetto

RISARCIMENTO PUBBLICO IMPIEGO

R.G.N. 10450/2017

COGNOME.

Rep.

Ud. 03/05/2023

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO , rappresentati e difesi dall’avvocato COGNOME NOME;

– controricorrenti –

COGNOME NOME e COGNOME;

-intimati-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA n. 956/2016 (R.G.N. 46/2016) depositata il 17/11/2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/05/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

la Corte d’a ppello dell’Aquila, con la sentenza n. 956 del 2016 , ha accolto impugnazione proposta dai medici in epigrafe indicati nei confronti della Regione Abruzzo, e, in riforma della sentenza gravata, emessa tra le parti dal Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, ha condannato la Regione al pagamento, in favore di ciascuno di loro, della somma risultante dal prospetto contenuto nella narrativa del ricorso introduttivo, oltre gli interessi dal dovuto al saldo;

i lavoratori, medici di medicina generale convenzionati con la RAGIONE_SOCIALE e operanti in distretti formati, in massima parte, da Comuni che erano risultati rientrare nelle zone disagiate di cui all’RAGIONE_SOCIALE Integrativo Regionale sottoscritto il 25 novembre 1998 dalle Organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative e dalla Regione Abruzzo, avevano impugnato la sentenza con la quale il Tribunale aveva rigettato il ricorso proposto per ottenere il

risarcimento del danno procurato dal ritardo in cui era incorsa la Regione nella individuazione delle zone disagiate, avvenuta solo nel maggio 2005, con l’adozione della delibera n. 117/2005: danno corrispondente al compenso aggiuntivo annuo previsto dall’art. 45, lettera h), dell’RAGIONE_SOCIALE collettivo nazionale nell’importo stabilito dall’AIR anzidetto, siccome non percepito nel periodo dal gennaio 2000 sino all’aprile 2005;

il Tribunale aveva ritenuto sussistere la prescrizione quinquennale, talché l’appello veniva prospettato deducendo essenzialmente l’erroneità della qualificazione come extracontrattuale -con la conseguente applicazione del termine di prescrizione quinquennale -e non invece contrattuale della responsabilità della Regione;

la Corte d’appello ha ripercorso il contenuto dell’RAGIONE_SOCIALE (ACN) approvato con il d.P.R. n. 484 del 1996, in particolare gli artt. 73, comma 1, 74, e 45, comma 3, lettera h). Proprio in attuazione del citato art. 73, con deliberazione del 25 novembre 1998, n. 3081, veniva approvato l’RAGIONE_SOCIALE Integrativo Regionale (AIR) per la disciplina delle attività dei medici di medicina generale addetti alle attività di assistenza primaria ed ai servizi di continuità assistenziale. Tanto premesso, il giudice di appello ha affermato che la controversia riguardava l’interpretazione degli effetti della disposizione contenuta nell’AIR sotto il titolo “Zone disagiate e disagiatissime”. In ragione di tale quadro normativo i lavoratori avevano sostenuto la illegittimità della condotta della RAGIONE_SOCIALE e soprattutto della Regione per non avere, la prima, provveduto ad individuare le zone disagiate o disagiatissime entro i tre mesi dalla pubblicazione dell’AIR, ossia dal 25 novembre 1998, e per non avere la seconda sopperito a tale inerzia senza ritardo, atteso che con la deliberazione n. 117
del 21 febbraio 2005 si era provveduto alla individuazione delle zone disagiate; a ciò era conseguito che i lavoratori solo dal maggio 2005 avevano ricevuto l’indennità aggiuntiva;

la Regione, intervenendo con sette anni di ritardo, era venuta meno, dunque, a una precisa obbligazione contrattuale senza che potesse assumere rilievo che l’atto richiesto fosse di carattere meramente ricognitivo o discrezionale. Inoltre, nell’AIR era previsto che in assenza dell’individuazione delle zone disagiate da parte della RAGIONE_SOCIALE, nel termine breve di tre mesi, a ciò avrebbe provveduto direttamente la Regione, senza ritardo, atteso che la mancanza di un termine non poteva far ritenere che la Regione potesse non provvedere o provvedere tardivamente;
non si verteva quindi in ipotesi di responsabilità extracontrattuale, e non poteva operare il termine di prescrizione quinquennale di cui all’art. 2947 cod. civ., come aveva ritenuto il Tribunale; il diritto al risarcimento del danno da parte dei lavoratori era soggetto all’ordinario termine di prescrizione decennale, e non risultava prescritto alla data di notifica del ricorso introduttivo avvenuta il 28.12.2014; in relazione al quantum la Corte d’Appello recepiva, infine, il computo dei lavoratori;
5. per la cassazione della sentenza di appello ricorre la Regione Abruzzo prospettando cinque motivi di impugnazione;

6. resistono i lavoratori in epigrafe con controricorso assistito da memoria, mentre COGNOME NOME e COGNOME NOME restano intimati.

CONSIDERATO CHE:

1. con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362 e ss., cod. civ., e dei canoni di ermeneutica, in relazione all’AIR del 19 novembre 1998; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 45, comma 3, lettera h), 73 e 74, del

d.P.R. n. 484 del 1996 (art. 360, n.3, cod. proc. civ.). È censurata la statuizione che ha ritenuto sussistere la responsabilità contrattuale dell’Amministrazione, prospettando l’erronea applicazione dei canoni di ermeneutica nella interpretazione della normativa pattizia applicabile nella specie. Ad avviso di essa ricorrente la previsione pattizia secondo la quale la proposta di individuazione delle zone disagiate è di competenza della RAGIONE_SOCIALE, porta ad escludere una propria obbligazione contrattuale nei confronti dei medici convenzionati. La Regione era soggetto terzo rispetto al contratto, di talché la pretesa risarcitoria dei lavoratori andava inquadrata nell’ambito della tutela ex art. 2043 cod. civ., trattandosi, se del caso, di responsabilità conseguente ad una attività implicante la mancata realizzazione di tutte le condotte necessarie perché potesse realizzarsi la soddisfazione del diritto di credito dei ricorrenti;
1.1. con il secondo motivo di ricorso è prospettata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 132, comma 2, n. 4, cod. proc. civ., nullità della sentenza-motivazione perplessa (art. 360, n. 4, cod. proc. civ.). È censurata la statuizione che ha ritenuto sussistere la responsabilità contrattuale della Regione in ragione del mancato rispetto degli obblighi assunti con l’AIR. Tale motivazione sarebbe perplessa e contraddittoria in quanto, se la Regione non è parte del rapporto di lavorio in questione (atteso che il rapporto di RAGIONE_SOCIALE con il personale sanitario a convenzione si instaura direttamente con l’unità sanitaria locale, sulla base di convenzioni conformi agli accordi collettivi, ai sensi dell’art. 48 della legge n. 833 del 1978), la stessa non potrebbe rispondere a titolo di responsabilità contrattuale. A tal fine, la ricorrente sottolinea che le disposizioni contenute nei contratti collettivi non possono ritenersi ricompresi tout court nei contenuti dei contratti
individuali, ma operano dall’esterno come fonte eteronoma di regolamento, concorrente con la fonte individuale;

1.2. con il terzo motivo di ricorso la Regione prospetta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1223 e ss., 2043 e ss., 2946, 2947 e ss., cod. civ. (art. 360 n. 3. cod. proc. civ.). Erroneamente la Corte d’appello qualificava contrattuale la responsabilità della Regione Abruzzo, applicando il termine di prescrizione decennale, mentre essendo ipotizzabile in astratta una responsabilità extracontrattuale doveva trovare applicazione il termine di prescrizione quinquennale. Poiché il diritto era esercitabile dalla pubblicazione della delibera n. 117 del 2005, il quinquennio era ormai decorso alla data della notifica del ricorso introduttivo del giudizio (i.e., 28.12.2014). In via gradata, in ogni caso, considerando la natura retributiva (mancato compenso a titolo di indennità per zone disagiate periodo gennaio 2000- aprile 2005) del credito azionato, trovava applicazione il termine di prescrizione quinquennale, che decorre in costanza del rapporto stesso. Infine, rileva la Regione, ancora in via più gradata, che era erronea la statuizione sulla decorrenza del termine decennale di prescrizione, atteso che, tenuto conto della scansione temporale stabilita dall’AIR del 25 novembre 1998, il presupposto fattuale da cui sarebbe scaturito il danno si sarebbe verificato nel primo semestre del 1999 e quindi il credito, azionato solo nel 2013, era comunque prescritto pur applicando il termine ordinario di prescrizione;
1.3 con il quarto motivo di ricorso è prospettata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 132, comma 2, n. 4, cod. proc. civ. nullità della sentenza-motivazione perplessa (art. 360, n. 4, cod. proc. civ.) avendo il giudice d’appello, in punto di decorrenza della prescrizione, da un lato, affermato (pag . 3) che ‘sin dal 1998 poteva conseguire il compenso aggiuntivo … con l’AIR del 1998’ e, dall’altro,

aggiunto che la prescrizione decorrerebbe dalla data di pubblicazione della delibera 117/05, ovvero dal 21.2.2005 (pag. 4);

1.4 con il quinto, ed ultimo, motivo di ricorso è prospettato omesso esame di un fatto decisivo e controverso (art. 360, n. 5, cod. proc. civ.) poiché la Corte distrettuale nulla aveva motivato sul fatto che la successiva delibera n. 674/2006 avesse diversamente determinato le zone disagiate, escludendo alcuni comuni, cosa che incideva sui compensi per alcuni dei medici ricorrenti;

i primi tre motivi di ricorso devono essere trattati congiuntamente in ragione della loro intima connessione;

essi sono fondati;

trovano, infatti, nella specie, piana applicazione i principi espressi da questa Corte nelle sentenze n. 26264 e n. 27313 del 2021, relativi a vicende sostanzialmente sovrapponibili, cui si opera in questa sede, anche ex art. 118 att. cod. proc. civ., espresso richiamo;

i ricorrenti originari sono medici di medicina generale per la competente azienda sanitaria locale e in rapporto convenzionale con il RAGIONE_SOCIALE;

la Corte d’appello ha premesso che il danno da ritardo sotteso all’azione giudiziaria intrapresa dai lavoratori si identifica con il danno che si assume conseguenza dell’inadempimento della Regione all’obbligo sussidiario di provvedere a individuare le zone disagiate, una volta acquisito il parere del RAGIONE_SOCIALE, in luogo delle RAGIONE_SOCIALE, che avrebbero dovuto provvedere in via principale, facendo pervenire alla Regione la relativa proposta entro tre mesi; la Corte d’appello ha affermato la sussistenza di responsabilità contrattuale della Regione, applicando di
conseguenza l’ordinario termine decennale di prescrizione, e ha ravvisato la fonte dell’obbligazione contrattuale risarcitoria della Regione nell’AIR, in ragione degli obblighi assunti con lo stesso, che avrebbe tra le parti firmatarie, tra cui la Regione, l’efficacia di un contratto ex art. 1321 cod. civ.;

tale statuizione è erronea, atteso che dall’interpretazione dell’AIR, secondo i criteri ermeneutici, non può evincersi una responsabilità contrattuale della Regione rispetto ai ricorrenti originari, tenuto conto, altresì della disciplina normativa e contrattuale e dei principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità che concorrono a regolare la fattispecie;

la disciplina del rapporto dei medici in convenzione è stata configurata sin dalla legge n. 833 del 1978, in termini di uniformità sul territorio nazionale, realizzata attraverso la piena conformità delle convenzioni alle previsioni dettate dagli accordi collettivi, come si evince in particolare dall’art. 48 della legge cit., che ha sancito che l’uniformità del trattamento economico e normativo del personale sanitario a rapporto convenzionale era garantita sull’intero territorio nazionale da convenzioni, aventi durata triennale, del tutto conformi agli accordi collettivi nazionali;
5.1. il d.lgs. n. 502 del 1992, in linea di continuità, all’art. 8 ha stabilito che la disciplina del rapporto tra il servizio sanitario nazionale, i medici di medicina generale e i pediatri di libera scelta interviene con apposite convenzioni di durata triennale conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati con le RAGIONE_SOCIALE sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale, ai sensi dell’articolo 4, comma 9, della legge n. 412 del 1991;

5.2. quest’ultima disposizione, nel testo vigente ratione temporis , individua i soggetti della contrattazione, stabilendo che la delegazione di parte pubblica per il rinnovo degli accordi riguardanti il comparto

del personale del servizio sanitario nazionale e il personale sanitario a rapporto convenzionale è costituita da rappresentanti regionali nominati dalla RAGIONE_SOCIALE, con la partecipazione, tra gli altri, di rappresentanti dei RAGIONE_SOCIALE e della RAGIONE_SOCIALE, della sanità;

5.3. il quadro normativo va completato con il richiamo dell’art. 45, commi 4 e 9, del d.lgs. 29 del 1993 (su cui si v., Cass., n. 616 del 2001; la disposizione è poi confluita nell’art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001 ed è stata abrogata), come modificato dall’art. 15 del d.lgs. n. 470 del 1993, che nel disciplinare il rapporto tra i diversi livelli di negoziazione collettiva, sanciva: “4. La contrattazione collettiva decentrata è finalizzata al contemperamento tra le esigenze organizzative, la tutela dei dipendenti e l’interesse degli utenti. Essa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali (…). 9. Le amministrazioni pubbliche, osservano gli obblighi assunti con i contratti collettivi di cui al presente articolo. Esse vi adempiono nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti”;
5.4. successivamente, il testo dell’art. 4, comma 9, della legge n. 412 del 1991, è stato novellato dall’art. 52, comma 27, della legge n. 289 del 2002 che, nel rimettere all’accordo in sede di RAGIONE_SOCIALE, la disciplina del procedimento di contrattazione collettiva relativo agli accordi nazionali, ha fatto rinvio alle disposizioni sul rapporto tra i livelli della contrattazione del d.lgs. n. 165 del 2001;

5.5. quindi, l’art. 2-nonies del d.l. n. 81 del 2004, convertito, con modificazioni, nella legge n. 138 del 2004, ha confermato la così delineata struttura di regolazione del contratto del personale sanitario a rapporto convenzionale, e ha stabilito che l’accordo

nazionale è reso esecutivo con intesa nella citata RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;

quanto al contenuto degli Accordi nazionali, che disciplinano le convenzioni, la lettera f) del comma 1 dell’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, nel testo vigente ratione temporis , rimette agli stessi la definizione della struttura del compenso, e indica, quale principio di cui tener conto, la previsione di una quota fissa per ciascun soggetto affidato, corrisposta su base annuale come corrispettivo delle funzioni previste in convenzione, e una quota variabile in considerazione, tra l’altro, delle prestazioni e attività previste negli accordi di livello RAGIONE_SOCIALE;
questa Corte, a Sezioni Unite (Cass., SU, n. 67 del 2014, cui adde Cass., n. 28764 del 2018) ha affermato che le disposizioni contenute nell’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, per la parte attinente l’individuazione degli accordi collettivi nazionali da prendere a riferimento per le convenzioni triennali, costituiscono principi fondamentali cui la legislazione provinciale è tenuta ad uniformarsi e che il contenuto degli accordi dalle convenzioni stesse previsti rappresenta principio generale di regolazione del rapporto convenzionale dei medici di medicina generale a livello nazionale;
il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale, pur se costituito in vista dell’interesse pubblico di soddisfare le finalità istituzionali del servizio sanitario nazionale, è un rapporto privatistico di RAGIONE_SOCIALE autonomo di tipo professionale con la pubblica amministrazione (v., Cass., S.U., n. 20344 del 2005; n. 9142 del 2008; Cass., n. 18975 del 2015, n. 31502 del 2018, n. 32184 del 2019). Tale principio va precisato con la considerazione che la disciplina del rapporto di RAGIONE_SOCIALE dei medici di medicina generale in regime di convenzione, benché sia di natura professionale, risulta comunque demandata all’intervento della negoziazione collettiva,
attraverso un procedimento, come si è sopra illustrato, che è stato modellato dal legislatore con riguardo a quello previsto per la contrattazione collettiva del d.lgs. n. 165 del 2001, il cui nucleo originario, comunque, si rinviene nella legislazione precedente nello stesso confluita, tra cui il d.lgs. n. 29 del 1993 (cfr., Corte cost., n. 157 del 2019);

8. dunque, il contenuto del contratto d’opera professionale stipulato dal medico di medicina generale in regime in convenzione con la RAGIONE_SOCIALE, è stabilito ai sensi dell’art 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 e secondo i principi ivi indicati, in sede di contrattazione collettiva nazionale e RAGIONE_SOCIALE, definendo, la prima, materie e limiti della seconda, secondo un articolato procedimento, che tende a bilanciare le esigenze di uniformità a livello nazionale con le specificità delle realtà territoriali in cui operano le RAGIONE_SOCIALE, anche grazie alla valorizzazione del confronto in sede di RAGIONE_SOCIALE. Il rapporto di RAGIONE_SOCIALE professionale tra la RAGIONE_SOCIALE e il medico in convenzione trova la sua regolazione nel contratto individuale che, pur ponendosi al di fuori del RAGIONE_SOCIALE pubblico contrattualizzato, mutua il proprio contenuto obbligatorio per le parti dalla contrattazione collettiva, che si impone alle parti medesime atteso che l’ordinamento nazionale, ai sensi, in particolare, dell’art. 8 del d.lgs. 11.502 del 1992, demanda alla fonte negoziale collettiva la definizione di tale contenuto. Dunque, anche per il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il servizio sanitario nazionale, il legislatore ha riconosciuto il ruolo della contrattazione collettiva come ‘imprescindibile fonte” alla quale sono rimessi aspetti di notevole rilievo (si v. Corte cost., sentenza n. 178 del 2015), atteso che così come nel rapporto di impiego pubblico contrattualizzato,
vengono parimenti in evidenza le medesime esigenze di regolazione uniforme atteso che la disciplina specifica dei rapporti in convenzione è costituita da una forte integrazione tra la normativa statale e la contrattazione collettiva nazionale (con una rigorosa delimitazione degli ambiti dell’ulteriore contrattazione decentrata), secondo schemi comuni agli altri settori del pubblico impiego (cfr., Corte cost., n. 186 del 2016, n. 157 del 2019);

con la stipula del contratto individuale, sorge a carico della RAGIONE_SOCIALE l’obbligazione sinallagmatica di corrispondere al medico in convenzione sia il trattamento economico di parte fissa, sia quello di parte variabile, secondo le previsioni dell’ACN e dell’AIR. Naturalmente quanto al compenso variabile, devono essersi verificate le condizioni legali e fattuali in presenza delle quali ne è prevista l’attribuzione;

nella fattispecie di causa viene in rilievo l’RAGIONE_SOCIALE nazionale approvato con il d.P.R. n. 484 del 1996, atteso che la controversia verte sul periodo del rapporto convenzionale decorrente dal gennaio 2000 all’aprile 2005, anteriore alla entrata in vigore dell’RAGIONE_SOCIALE collettivo nazionale del 2005, poi adottato in esito alla procedura di cui al richiamato art. 2 -nonies del decreto-legge n. 81 del 2004, conv., con mod., dalla legge n. 138 del 2004, e il conseguente RAGIONE_SOCIALE integrativo RAGIONE_SOCIALE;
vanno quindi esaminati il contenuto dell’RAGIONE_SOCIALE approvato con il d.P.R. n. 484 del 1996, e in particolare dell’AIR;

10.1. l ‘art. 32 dell’RAGIONE_SOCIALE nazionale nel disciplinare ‘Compiti con compensi a quota variabile”, stabilisce che costituisce compito remunerato con quota variabile l’assistenza in zone disagiatissime comprese le piccole isole sulla base delle intese regionali di cui all’art. 45, comma 3, lettera h). L’art. 45 dell’RAGIONE_SOCIALE, nel regolare il “trattamento economico”, alla lettera h), che reca “Maggiorazioni per

zone disagiatissime comprese le piccole isole”, ha previsto ‘Per lo svolgimento dell’attività in zone identificate dalle RAGIONE_SOCIALE come disagiatissime o disagiate a popolazione sparsa, comprese le piccole isole, spetta ai medici un compenso accessorio annuo nella misura e con le modalità concordate a livello RAGIONE_SOCIALE con i Sindacati di categoria più rappresentativi”;

si può ricordare che già l’art. 48, comma 1, n. 9, della legge n. 833 del 1978, stabiliva che gli accordi collettivi nazionali dovessero prevedere, tra l’altro, le forme di incentivazione in favore dei medici convenzionati residenti in zone particolarmente disagiate anche allo scopo di realizzare una migliore distribuzione territoriale dei medici. L’art. 73 dell’RAGIONE_SOCIALE regola la contrattazione decentrata, e prevede, al comma 1, “Gli accordi regionali sono stipulati dall’organo competente secondo l’ordinamento RAGIONE_SOCIALE e dai sindacati maggiormente rappresentativi dei medici di medicina generale’; e l’art. 74, tra l’altro, stabilisce: “Gli accordi regionali disciplinano le modalità di erogazione e l’ammontare dei compensi, che sono corrisposti, in rapporto al tipo di attività svolta dal medico convenzionato, anche in forma associata (…)”;
10.2. con l’AIR 25 novembre 1998 si prevedeva che per lo svolgimento di attività nelle zone individuate come disagiate ai medici di medicina generale andava corrisposto un compenso aggiuntivo forfettario annuo; si conveniva che la proposta di individuazione delle zone disagiate era di competenza della RAGIONE_SOCIALE. Venivano quindi indicati i parametri che avrebbero dovuto essere presi in considerazione per l’individuazione di dette zone. La proposta di individuazione da parte delle Aziende, con il parere del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, sarebbe dovuta pervenire alla Regione entro tre mesi dalla pubblicazione dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
In assenza avrebbe provveduto direttamente la Regione, acquisito il parere del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Nell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE veniva quantificata l’entità del compenso aggiuntivo, forfettario annuo, nella seguente misura: zone dichiarate disagiate, compenso aggiuntivo annuo divisibile in dodicesimi pari a lire 12.000 per assistito in carico residente nella stessa zona; zona dichiarata disagiatissime, compenso aggiuntivo annuo divisibile in dodicesimi per lire 15.000 per assistito in carico residente nella stessa zona. Era poi previsto che la corresponsione dei compensi nelle suddette misure decorreva dal momento in cui il relativo provvedimento della Giunta RAGIONE_SOCIALE di individuazione della zona disagiata o e disagiatissima produce i suoi effetti;
10.3. solo con la delibera n. 117 del 2005 la Regione individuava le zone disagiate;

dunque, in sede di contrattazione integrativa RAGIONE_SOCIALE, le parti sociali hanno individuato nelle ASL, parte dei rapporti in convenzione, i soggetti tenuti ad adottare la proposta avente ad oggetto l’individuare le zone disagiate e/o disagiatissime da inviare alla Regione, secondo una precisa scansione procedimentale caratterizzata dall’acquisizione del parere motivato del RAGIONE_SOCIALE, e dall’esercizio di discrezionalità tecnica valutativa in relazione all’applicazione dei parametri indicati dall’AIR (rapporto superficie popolazione, condizioni viabilità e percorribilità delle strade, condizioni meteorologiche), nel termine di tre mesi dalla pubblicazione dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. In caso di inerzia della RAGIONE_SOCIALE, avrebbe provveduto direttamente la Regione, operando in via sussidiaria, dopo aver acquisito il parere obbligatorio del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;
così ricostruito il quadro normativo e contrattuale, la tesi sostenuta dai ricorrenti originari, fatta propria dalla Corte territoriale,

secondo cui sussisterebbe in base all’AIR responsabilità contrattuale della Regione, non è rispettosa dei canoni di ermeneutica di cui agli artt. 1362 e 1363 cod. civ, perché tale assunzione di responsabilità non è ancorata ad alcun elemento testuale della previsione negoziale integrativa RAGIONE_SOCIALE, ed è anzi smentito dal rilievo che le parti collettive attribuiscono alla competenza delle ASL in ragione della normativa vigente, né argomenti in tal senso possono trarsi dall’ACN, che non è fonte negoziale diretta di disciplina del rapporto convenzionale considerato (v. Cass., n. 28764 del 2018);
di talché, il compito assegnato in via sussidiaria dall’RAGIONE_SOCIALE alla Regione tiene conto dell’organizzazione amministrativa RAGIONE_SOCIALE del Servizio sanitario e dei rapporti tra RAGIONE_SOCIALE e Regione, ma non dà luogo ad un’obbligazione contrattuale tra la Regione e i medici convenzionati; la determinazione delle zone disagiate/disagiatissime rimessa alle RAGIONE_SOCIALE e, in caso di inerzia delle stesse, alla Regione dall’RAGIONE_SOCIALE integrativo RAGIONE_SOCIALE Abruzzo in attuazione dell’ACN d.P.R. 484 del 1996, costituisce una fase della più ampia procedura negoziale collettiva che definisce il trattamento economico dei medici in convenzione, e che una volta intervenuta, in ragione della previsione del comma 2, lettera h, dell’art. 45 dell’RAGIONE_SOCIALE nazionale, e dell’AIR fa sorgere a carico dell’RAGIONE_SOCIALE, parte del contratto individuale, l’obbligazione contrattuale della corresponsione del relativo compenso variabile;
13. qualora, come nel caso di specie, non avendo la RAGIONE_SOCIALE provveduto, la Regione provveda a distanza di tempo, non è ravvisabile in capo alla Regione una responsabilità contrattuale di fonte negoziale o legale, nei confronti dei medici in convenzione, atteso che la Regione non è parte del rapporto in convenzione, e le previsioni dell’AIR, come dell’ACN, non contengono

un’obbligazione contrattuale a carico della Regione nei confronti dei medici, i quali una volta stipulato il contratto di RAGIONE_SOCIALE professionale con la RAGIONE_SOCIALE, percepiscono il trattamento economico in ragione di quanto stabilito dalla contrattazione collettiva nei diversi livelli in cui si è svolta, ambito nel quale si inserisce anche la individuazione dei territori quali zone disagiate o disagiatissime;

in definitiva, il termine di prescrizione del diritto azionato dai ricorrenti originari, che la Corte d’appello ha fatto decorrere dalla data di pubblicazione della delibera RAGIONE_SOCIALE n. 117 del 2005, epoca dalla quale avrebbe potuto essere esercitato il diritto, che individuava le zone disagiate, è quinquennale e non decennale, sicché erroneamente la Corte d’appello ha ritenuto che alla data della notifica del primo ricorso (i.e., 28.12.2014) lo stesso non fosse decorso;

restano conseguentemente assorbiti i restanti profili di doglianza (quarto e quinto motivo di ricorso);

alla stregua delle considerazioni già indicate, la Corte accoglie i primi tre motivi di ricorso, dichiara assorbiti i restanti, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l ‘originaria domanda dei medici in epigrafe indicati;

in ragione della novità della questione, risolta con pronunce di questa Corte intervenute dopo l’instaurazione del presente giudizio di legittimità, le spese dell’intero processo sono compensate tra le parti.

P.Q.M.

La Corte accoglie i primi tre motivi di ricorso, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e, decidendo nel merito, rigetta l’originaria domanda dei medici in epigrafe indicati. Compensa tra le parti le spese d ell’intero processo.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 3 maggio 2023.

Il Presidente

(NOME COGNOME)

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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