Responsabilità enti pubblici: quando paga il Comune?

Una professionista non viene pagata da una Fondazione per un lavoro svolto. La Corte d’Appello condanna il Comune fondatore a pagare, ravvisando un’immedesimazione organica. La Corte di Cassazione, data la novità e l’importanza della questione sulla responsabilità patrimoniale degli enti pubblici, non decide ma rinvia la causa a pubblica udienza per un esame più approfondito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità enti pubblici: quando il Comune paga i debiti di una Fondazione?

La questione della responsabilità patrimoniale degli enti pubblici per le obbligazioni assunte da organismi collegati, come le fondazioni, è un tema complesso e di grande attualità. Un’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione ha recentemente acceso i riflettori su questo argomento, scegliendo di non decidere immediatamente ma di rimettere la causa a una pubblica udienza per la sua rilevanza. Analizziamo insieme i dettagli di questo caso emblematico.

I Fatti del Caso

Una professionista aveva svolto un’attività per una Fondazione, ma non era stata pagata per i compensi professionali maturati. Di conseguenza, ha agito in giudizio per ottenere quanto le spettava. Mentre in primo grado la sua domanda era stata respinta, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione, accogliendo la richiesta di pagamento non solo nei confronti della Fondazione, ma anche del Comune che l’aveva istituita.

La Decisione della Corte d’Appello e la tesi della Dominanza Pubblica

La Corte territoriale ha ritenuto il Comune corresponsabile per i debiti della Fondazione basandosi sul concetto di “immedesimazione organica”. Secondo i giudici d’appello, la Fondazione non era un’entità veramente autonoma, ma piuttosto un “modulo organizzativo” del Comune.
Questa conclusione si basava su diversi elementi concreti:
1. Finanziamento Pubblico: Il bilancio della Fondazione era alimentato quasi interamente da fondi pubblici.
2. Controllo sulle Nomine: La maggioranza degli amministratori era nominata dal sindaco del Comune.
3. Obblighi di Rendicontazione: Gli amministratori dovevano relazionare la loro attività al Consiglio Comunale.
4. Integrazione Contabile: Il bilancio della Fondazione veniva allegato a quello pluriennale del Comune.
Inoltre, lo scopo della Fondazione, volto a soddisfare esigenze di interesse generale (assistenza a soggetti con deficit), rafforzava l’idea che agisse come un braccio operativo dell’ente pubblico. Di conseguenza, la Corte d’Appello ha esteso la responsabilità patrimoniale degli enti pubblici al Comune.

Il Ricorso in Cassazione e la Questione sulla Responsabilità Patrimoniale

Il Comune ha impugnato la sentenza d’appello davanti alla Corte di Cassazione. La sua difesa si è incentrata sull’autonomia patrimoniale della Fondazione che, pur perseguendo finalità di interesse generale, dovrebbe rispondere dei propri debiti con il proprio patrimonio, escludendo un coinvolgimento diretto del Comune.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, con la sua ordinanza, non ha dato torto o ragione a nessuna delle due parti. Ha invece preso atto della delicatezza e della novità della questione. I giudici hanno sottolineato come manchino precedenti specifici della Corte in materia di responsabilità patrimoniale degli enti pubblici per le obbligazioni assunte da una fondazione da essi controllata che svolge attività di pubblico interesse.
Proprio per questo “rilievo nomofilattico”, ossia l’importanza di stabilire un principio di diritto valido per tutti i casi simili futuri, e per le significative ricadute sistemiche, la Corte ha ritenuto opportuno non decidere in camera di consiglio, ma rimettere la causa alla pubblica udienza. Questo permetterà una discussione più ampia e approfondita prima di emettere una sentenza definitiva che farà da guida per il futuro.

Le Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria lascia la questione aperta, ma segnala un punto di svolta. La futura decisione della Corte di Cassazione sarà cruciale per definire i confini della responsabilità patrimoniale degli enti pubblici. Si dovrà stabilire un equilibrio tra l’autonomia giuridica delle fondazioni e la necessità di tutelare i creditori quando il controllo pubblico è così pervasivo da far apparire la fondazione come una mera estensione dell’amministrazione comunale. La sentenza finale avrà un impatto significativo sulla gestione e sulla struttura finanziaria di innumerevoli enti che operano nel settore del no-profit in collaborazione con il settore pubblico.

Perché il Comune è stato ritenuto responsabile in appello per i debiti della Fondazione?
La Corte d’Appello ha ravvisato un rapporto di ‘immedesimazione organica’, ritenendo che la Fondazione non fosse un ente autonomo ma una diretta articolazione organizzativa del Comune, a causa del controllo finanziario, gestionale e della condivisione delle finalità pubbliche.

Quali elementi indicavano il controllo del Comune sulla Fondazione?
Gli elementi principali erano: il finanziamento quasi totale con fondi pubblici, la nomina degli amministratori da parte del sindaco, l’obbligo di rendicontazione al Consiglio Comunale e l’allegazione del bilancio della Fondazione a quello del Comune.

La Corte di Cassazione ha stabilito se il Comune deve pagare?
No. L’ordinanza non decide la questione nel merito. Riconoscendo l’assenza di precedenti specifici e l’importanza della questione per l’interpretazione uniforme della legge, ha rinviato la causa a una pubblica udienza per una trattazione più approfondita.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 36 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 36 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 02/01/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 5559/2022 R.G. proposto da:

COMUNE DI COGNOME, elettivamente domiciliato in CAGLIARI INDIRIZZO ANCONA INDIRIZZO DIGITALE, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende -ricorrente-

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO CAGLIARI n. 585/2021 depositata il 14/12/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/12/2023 dal Consigliere COGNOME

Rilevato che:

-il Comune di Guspini ha impugnato per cassazione la sentenza della Corte d’appello di Cagliari, che, in riforma della sentenza di primo grado, ha accolto la domanda di pagamento dei compensi professionali per l’attività svolta dall’Ing. NOME COGNOME in favore della Fondazione;

-La Corte di merito ha ritenuto la sussistenza di un rapporto di immedesimazione organica tra la Fondazione e il Comune in quanto:

il bilancio della Fondazione era alimentato per la quasi totalità da fondi e finanziamenti pubblici; b)la quasi totalità degli amministratori della Fondazione erano stati nominati dal sindaco del Comune, unico socio fondatore, ed erano tenuti a relazionare al Consiglio Comunale la propria attività; c) il bilancio veniva allegato al bilancio pluriennale del Comune; d) il Comune adottava tutte le decisioni in merito alle modalità di utilizzo dei beni immobili;

-in particolare, la Corte d’appello ha ritenuto sussistente il requisito della dominanza pubblica, considerando che lo scopo della Fondazione era volto al soddisfacimento di esigenze di interesse generale, avendo ad oggetto lo svolgimento di attività assistenziale nei riguardi di soggetti affetti da deficit motorio e psicofisico e in particolare al fabbisogno dei residenti del Comune di Guspini e della ASL territorialmente competente;

-in tale ipotesi, secondo la Corte di merito, non sussistendo una finalità industriale o commerciale, la Fondazione rappresentava un semplice modulo organizzativo dell’ente pubblico sicchè il Comune era tenuto a rispondere dei debiti contratti dalla medesima;

Ritenuto che:

-Con l’unico motivo di ricorso, si deduce la v iolazione e/o falsa

applicazione degli articoli 14 e 15 CC e dell’articolo 1 del DPR n. 361/ 2000, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cpc , per avere la Corte di merito esteso al Comune la responsabilità patrimoniale per i debiti della fondazione che, pur perseguendo finalità di interesse generale, conserverebbe la propria autonomia patrimoniale tale da escludere la sussistenza di un rapporto di immedesimazione organica;

-la questione ha rilievo nomofilattico, attesa l’assenza di precedenti specifici di questa Corte in materia di responsabilità degli enti pubblici per le obbligazioni assunte dalla fondazione che svolge attività di interesse pubblico;

-la rilevanza della questione e le ricadute nel sistema nel suo complesso rende opportuna la trattazione della causa in pubblica udienza

P.Q.M.

Rimette la causa alla pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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