Responsabilità direttore lavori: Cassazione chiarisce

Una società di costruzioni ha citato in giudizio un direttore dei lavori per il pagamento di opere extra non autorizzate. La Corte di Cassazione ha confermato che la responsabilità del direttore dei lavori è di natura extracontrattuale (o aquiliana), non assimilabile a quella di un funzionario pubblico. Questo caso chiarisce la natura della responsabilità direttore lavori e conferma l’applicazione del termine di prescrizione di cinque anni per tali azioni, con conseguente rigetto della domanda dell’impresa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità direttore lavori: la Cassazione fa chiarezza

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, è intervenuta per delineare con precisione i confini della responsabilità direttore lavori nell’ambito degli appalti pubblici, in particolare quando vengono commissionate opere extra non autorizzate. Questa pronuncia è fondamentale perché distingue nettamente la figura del direttore dei lavori da quella del funzionario pubblico, con importanti conseguenze sul piano della natura della responsabilità e dei termini di prescrizione per le azioni di risarcimento.

I Fatti del Caso: Appalto Pubblico e Opere non Autorizzate

Una società appaltatrice aveva eseguito dei lavori in variante nell’ambito di un appalto pubblico assegnatole da un Comune. Tali opere, tuttavia, erano state commissionate dal geometra direttore dei lavori senza la formale autorizzazione richiesta dal capitolato speciale d’appalto. Di fronte al rifiuto del Comune di pagare il corrispettivo per queste opere extra, la società ha citato in giudizio il direttore dei lavori, chiedendone la condanna al pagamento di oltre 58.000 euro.

Il Tribunale di primo grado aveva rigettato la domanda, qualificando la responsabilità del professionista come extracontrattuale (o “aquiliana”) e, di conseguenza, ha dichiarato l’azione prescritta, essendo trascorsi più di cinque anni.

La Decisione della Corte d’Appello

La società appaltatrice ha impugnato la sentenza, sostenendo che il direttore dei lavori, essendo funzionalmente inserito nell’apparato della Pubblica Amministrazione, dovesse essere equiparato a un funzionario pubblico. Secondo questa tesi, si sarebbe dovuto applicare un regime di responsabilità differente, con un termine di prescrizione più lungo. La Corte d’Appello di Milano, tuttavia, ha confermato la decisione di primo grado, respingendo il gravame e ribadendo la natura aquiliana della responsabilità del direttore dei lavori.

La questione sulla responsabilità direttore lavori in Cassazione

La questione è quindi giunta dinanzi alla Corte di Cassazione. La società ricorrente ha insistito sulla tesi dell’equiparazione del direttore dei lavori a un funzionario pubblico, richiamando normative specifiche sulla responsabilità dei dipendenti pubblici per le spese effettuate senza copertura finanziaria. L’obiettivo era scardinare la qualificazione della responsabilità come extracontrattuale e, con essa, la dichiarazione di prescrizione del proprio diritto.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, fornendo una motivazione chiara e precisa. I giudici hanno spiegato che una cosa è il “rapporto di servizio” che lega il direttore dei lavori alla stazione appaltante (rilevante, ad esempio, per la giurisdizione della Corte dei Conti in caso di danno erariale), un’altra è la sua posizione nei confronti di terzi, come l’impresa appaltatrice.

Il punto cruciale è che il direttore dei lavori è un professionista incaricato del controllo tecnico dell’esecuzione dell’opera; non è un funzionario investito di poteri negoziali in grado di impegnare finanziariamente l’ente pubblico. Non è, in altre parole, inserito organicamente nella struttura dell’Ente per l’assunzione di impegni di spesa.

Quando il direttore dei lavori ordina opere extra contratto senza la necessaria autorizzazione formale, agisce al di fuori dei suoi poteri, comportandosi come un falsus procurator (un rappresentante senza poteri). Di conseguenza, il suo comportamento illecito non può essere imputato all’Amministrazione committente.

La sua responsabilità verso l’impresa, che subisce un danno per aver eseguito lavori che non verranno pagati, non deriva quindi da un rapporto contrattuale o da una norma speciale sulla responsabilità dei pubblici funzionari, ma sorge dal principio generale del neminem laedere (non danneggiare nessuno), che è il fondamento della responsabilità aquiliana prevista dall’art. 2043 del codice civile. Tale responsabilità è soggetta al termine di prescrizione quinquennale, correttamente applicato dai giudici di merito.

Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione offre un importante principio di diritto per tutti gli operatori del settore degli appalti pubblici. Per le imprese, emerge la necessità di assicurarsi sempre che ogni variante o opera extra sia supportata da una formale e valida autorizzazione da parte della stazione appaltante, non potendo fare affidamento sulle sole disposizioni del direttore dei lavori. Per i direttori dei lavori, la pronuncia ribadisce i confini del proprio mandato e le gravi conseguenze personali, in termini di responsabilità per danni, che possono derivare dall’agire al di fuori dei poteri conferiti. La distinzione tra controllo tecnico e potere di spesa è netta e invalicabile, e ignorarla può portare a contenziosi dall’esito sfavorevole.

Il direttore dei lavori in un appalto pubblico è equiparabile a un funzionario pubblico ai fini della responsabilità per spese non autorizzate?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che il direttore dei lavori, pur avendo un rapporto di servizio con l’ente pubblico, non è un funzionario con poteri negoziali e di spesa. La sua funzione è di controllo tecnico, non di impegno finanziario per l’amministrazione.

Che tipo di responsabilità ha il direttore dei lavori verso l’impresa se ordina opere extra non previste dal contratto e senza autorizzazione?
Ha una responsabilità di tipo extracontrattuale (o aquiliana), come un qualsiasi soggetto che provoca un danno ingiusto a un altro. Agisce infatti come un rappresentante senza poteri (falsus procurator) e risponde personalmente del danno causato all’impresa che ha eseguito i lavori confidando in un ordine illegittimo.

Qual è il termine di prescrizione per l’azione di risarcimento contro il direttore dei lavori in questi casi?
Poiché la responsabilità è di natura extracontrattuale, il termine di prescrizione per l’azione di risarcimento del danno è quello breve di cinque anni, come previsto dall’articolo 2947 del codice civile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 3222 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 3222 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13802/2018 R.G . proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME , domiciliato ex lege in Roma, INDIRIZZO presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE

-intimato- avverso sentenza di Corte d’appello di Milano n. 618/2018 depositata il 7.2.2018.

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16.1.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza del 9.3.2015 il Tribunale di Sondrio ha rigettato la domanda con la quale la RAGIONE_SOCIALE. NOME aveva chiesto la condanna del RAGIONE_SOCIALE. NOME COGNOME, in alternativa al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Teglio, al pagamento in suo favore dell’importo di € 58.511,16.

Tale importo era stato richiesto dalla società RAGIONE_SOCIALE quale corrispettivo delle opere in variante da essa eseguite in adempimento di un appalto pubblico assegnatole dal RAGIONE_SOCIALE di Teglio, nell’ambito del quale il convenuto RAGIONE_SOCIALE. NOME COGNOME aveva svolto le funzioni di direttore dei lavori; la società RAGIONE_SOCIALE aveva sostenuto che il RAGIONE_SOCIALE. NOME COGNOME le aveva commissionato le opere che il RAGIONE_SOCIALE si era rifiutato di pagare, in difetto della formale autorizzazione prevista dall’art.28 del capitolato speciale, e che il RAGIONE_SOCIALE. NOME COGNOME aveva omesso di adempiere all’obbligazione di rilascio del certificato di regolare esecuzione.
Nella causa il RAGIONE_SOCIALE. NOME COGNOME aveva chiamato in manleva la sua compagnia assicuratrice, la RAGIONE_SOCIALE

Il Tribunale, dopo aver, con sentenza parziale, dichiarato il difetto di giurisdizione nei confronti del RAGIONE_SOCIALE di Teglio, aveva qualificato come extracontrattuale la responsabilità del direttore dei

lavori nei confronti dell’impresa e aveva accolto l’eccezione di prescrizione sollevata dal RAGIONE_SOCIALE. NOME COGNOME, rigettando così la domanda della società RAGIONE_SOCIALE.

Avverso la predetta sentenza di primo grado ha proposto appello la società RAGIONE_SOCIALE, a cui hanno resistito gli appellati RAGIONE_SOCIALE. NOME COGNOME e NOME, quest’ultima sollecitando il rigetto della domanda di garanzia nei suoi confronti, perché rinunciata e infondata.

La Corte di appello di Milano con sentenza del 7.2.2018 ha respinto il gravame, con l’aggravio delle spese nei confronti degli appellati.

La Corte di appello ha ritenuto infondato l’assunto dell’appellante inteso a equiparare il direttore dei lavori e gli amministratori, funzionari e dipendenti dell’ente locale ai fini di cui all’art. 35 del d.lgs. 77 del 1995, in quanto soggetto funzionalmente inserito nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione; ha confermato la qualificazione della responsabilità come aquiliana e la conseguente durata quinquennale del termine prescrizionale ex art.2947 cod. civ., con assorbimento di ogni altra questione.
Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 24.4.2018 ha proposto ricorso per cassazione la società RAGIONE_SOCIALE, svolgendo due motivi.

Con atto notificato il 2.5.2018 ha proposto controricorso NOME COGNOME, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione.

L’intimata AXA non si è costituita.

Entrambe le parti hanno presentato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3 e n.5, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione dell’art.35 del d.lgs. 77/1995, nonché omessa,

insufficiente o contraddittoria motivazione circa tale punto decisivo della controversia, nonché disparità di trattamento in relazione a situazioni identiche.

La ricorrente insiste sulla sussistenza di un rapporto di servizio del direttore dei lavori con la Pubblica Amministrazione e contesta la delimitazione ai soli fini del riparto di giurisdizione, operata dalla Corte milanese, dell’equiparazione a funzionari, impiegati e amministratori compiuta dalla sentenza delle Sezioni Unite n.5781 del 2004. Secondo la ricorrente, tale equiparazione valeva anche ai fini del regime di responsabilità di cui all’art.35 del d.lgs. n.77 del 1995, con le debite conseguenze in punto prescrizione.
L’art.35 del d.lgs. 25.2.1995, n. 77 e a sua volta poi abrogato e sostituito in continuità da analoga disposizione contenuta attualmente nell’art.191 del d.lgs. 18.8.2000 n. 267, recante il Testo unico enti locali, ha previsto che nel caso in cui vi sia stata l’acquisizione di beni o servizi in violazione dell’impegno contabile e della copertura finanziaria il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il privato fornitore e l’amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Nel caso la ricorrente fa riferimento ratione temporis al testo della norma introdotto nel 1995.
La tesi sostenuta dalla ricorrente è che la responsabilità in questione a carico dell’amministratore o del funzionario gravi anche sul direttore dei lavori nominato dall’Amministrazione committente e sia, pur temporaneamente e straordinariamente, inserito nell’apparato della Pubblica Amministrazione.

Giova premettere che la questione ha natura di puro diritto, riguardando la corretta interpretazione della norma istitutiva della responsabilità diretta del funzionario e non rileva quindi il vizio

motivazionale pur denunciato con lo stesso primo motivo, peraltro secondo l’obsoleto paradigma normativo del mezzo di cui all’art.360, comma 1, n.5, cod. proc. civ., superato dalla riforma del 2012.

Effettivamente, come ricorda la ricorrente, la giurisprudenza di questa Corte afferma la giurisdizione della Corte dei Conti in ordine alla responsabilità del direttore dei lavori nei confronti della stazione appaltante che lo ha preposto a dirigerli.

Secondo le Sezioni Unite (Sez. U, n. 5781 del 23.3.2004; Sez. U, n. 3165 del 9.2.2011) l’incarico per la progettazione di opera pubblica affidato a libero professionista non determina l’instaurazione di un rapporto di servizio con l’ente pubblico committente, in quanto non implica l’inserimento del professionista privato nell’apparato organizzativo e/o nell’ iter procedimentale della P.A. né l’esercizio, da parte di costui, di poteri propri della P.A. (e ciò diversamente da quanto avviene nell’attività del direttore dei lavori, ove viene in rilievo anche l’imputabilità in via diretta ed immediata alla P.A. dell’attività con rilevanza esterna del soggetto, il quale assume la rappresentanza del committente), l’attività del progettista assumendo rilevanza pubblica solo in forza dell’approvazione del progetto da parte dell’ente pubblico committente: ne deriva che, con riferimento alla responsabilità per danni cagionati all’amministrazione dal progettista nell’esecuzione dell’incarico affidatogli, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, e non quella della Corte dei conti.
Si è anche aggiunto che spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, e non a quella della Corte dei conti, la controversia avente ad oggetto l’azione di rivalsa esercitata da un RAGIONE_SOCIALE chiamato a rispondere dei danni cagionati ad un privato dalle opere appaltate dall’ente – nei confronti del professionista che abbia svolto l’incarico di progettista e poi di collaboratore alla direzione dei lavori (quale direttore operativo, componente dell’ufficio di

direzione dei lavori), non essendo configurabile nella relazione tra l’autore dell’illecito e l’ente pubblico danneggiato un rapporto di servizio, neppure in senso lato. (Sez. U, n. 21691 del 26.8.2019).

Da questa premessa non possono tuttavia farsi discendere le conseguenze propugnate dalla ricorrente.

Una cosa è infatti l’imputabilità in via diretta ed immediata alla P.A. dell’attività con rilevanza esterna del direttore dei lavori quale rappresentante del committente, che costituisce l’ affermato presupposto della giurisdizione contabile, altra è che il direttore dei lavori possa essere considerato un funzionario dell’Ente, inserito nel suo apparato per l’assunzione degli impegni di spesa e la verifica della loro copertura finanziaria e gravato di conseguenza degli obblighi sanzionati con la responsabilità diretta verso il fornitore in caso di loro inosservanza.
Secondo l’art.52 del r.d. 12.7.1934 n.1214 (Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti) i funzionari impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali a ordinamento, autonomo, che nell’esercizio delle loro funzioni per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza cagionino danno allo Stato e ad altra amministrazione dalla quale dipendono sono sottoposti alla giurisdizione della Corte nei casi e modi previsti dalla legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato e da leggi speciali.
Come chiarito dalle Sezioni Unite n.21691 del 2019, il predetto r.d. n. 1214, art. 52 (applicabile agli amministratori ed al personale degli enti locali, in forza della l. 8.6.1990, n. 142, art. 58 e poi trasfuso, dopo la sua abrogazione, nel d.lgs. 18.8.2000, n. 267, art. 93) individua, anzitutto, i soggetti tutelati dall’istituzione della responsabilità amministrativa che sono soltanto lo Stato ed ogni altro ente pubblico, manifestando l’intendimento di non limitare la categoria dei «responsabili» ai soli soggetti che hanno instaurato
con taluno di detti enti un «rapporto di impiego», dato che agli «impiegati» ha aggiunto le categorie degli «ufficiali» o «funzionari» (esercitanti un pubblico ufficio o una pubblica funzione indipendentemente dal titolo, che può essere anche onorario), dei «dipendenti» (anche a titolo obbligatorio), nonché degli «amministratori» (per nomina dall’alto o per elezione dal basso), per poi concludere con il termine «agenti», che in sé stesso tende a ricomprendere qualunque soggetto che, a qualsivoglia titolo e perfino per incarico occasionale, esplichi attività per conto dell’amministrazione.
Per questa ragione, onde individuare l’ambito di estensione della giurisdizione della Corte dei Conti in relazione alla posizione dell’autore responsabile del danno erariale, occorre avvalersi anzitutto del criterio c.d. dell’appartenenza, cioè dell’essere il soggetto parte integrante (e costitutiva) di una P.A. – soprattutto in virtù di un rapporto organico, o di pubblico impiego e quindi hanno enucleato la nozione di rapporto di (semplice) servizio (in senso lato). Il quale, come è noto, è configurabile tutte le volte in cui il soggetto, persona fisica o giuridica, benché estraneo alla Pubblica Amministrazione, venga investito, anche di fatto, dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in favore della medesima Pubblica Amministrazione, nella cui organizzazione, perciò, si inserisce, assumendo particolari vincoli e obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali, cui l’attività medesima, nel suo complesso, è preordinata (Sez. Un., 11229/2014; 3165/2011; 15599/2009; 22652/2008; 24002/2007; 22513/2006; 1377/2006).
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di appalto di opere pubbliche, l’appaltatore che ha eseguito varianti in corso d’opera non previste dal contratto non ha diritto, per ovvie necessità di protezione del pubblico interesse, ad alcun compenso o indennizzo di sorta, neppure a titolo di indebito arricchimento

dell’ente committente, dovendo altresì ritenersi che il direttore dei lavori, che ne abbia disposto l’esecuzione, abbia agito al di fuori di suoi poteri, e, perciò, quale falsus procurator dell’ente. Invero, l’art. 342, comma 2, della l. n. 2248 del 1865, all. F, e l’art. 25 della l. 109 del 1994, hanno sancito il divieto di introdurre varianti come regola generale assoluta, a meno che non siano approvate tramite una regolare procedura di affidamento ex artt. 20 e ss. della legge da ultimo cit. (Sez. 1, n. 15029 del 21.7.2016).
La norma invocata dalla ricorrente, al pari di quella che l’ha preceduta e quella che l’ha sostituita, ha natura eccezionale, in deroga ai principi generali sulla rappresentanza organica, e mira a responsabilizzare i pubblici funzionari al rispetto delle regole in tema di impegni di spesa e copertura finanziaria nell’attività negoziale della Pubblica Amministrazione.

Il direttore dei lavori, quale professionista preposto al controllo dei lavori e investito solo della rappresentanza tecnica dell’appaltatore, non è tuttavia tributario di poteri negoziali e non è inserito organicamente nella struttura dell’Ente.

Ciò tuttavia non esclude affatto che egli non debba rispondere nei confronti dei terzi e della stessa impresa appaltatrice del danno che abbia provocato agendo antigiuridicamente nell’esercizio della sua attività, ma ciò avviene -come ha correttamente ritenuto la Corte territoriale – a titolo aquiliano, principio questo che comporta necessariamente l’applicazione del diverso regime prescrizionale (quinquennale) dell’azione.

Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia consequenzialmente violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 2946 e 2947 cod.civ. in punto prescrizione.

Il motivo ha natura meramente consequenziale e cade con il cadere del primo.

Il ricorso deve quindi essere rigettato e la ricorrente deve essere condannata al pagamento delle spese in favore del controricorrente, liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, occorre dar atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, ove dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese 5.400,00 per compensi, € 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, in favore del controricorrente, liquidate nella somma di € oltre accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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